文/张宏斌



加快脱贫立法
用法治方式打赢我省脱贫攻坚战

文/张宏斌

中央扶贫开发工作会议指出，扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。小康不小康，关键看老乡。我省扶贫攻坚任务艰巨，贫困地区主要集中在京津周边，且大多属于生态涵养核心区，如不尽快解决贫困问题，首都周边的“断崖”现象，会严重阻碍京津冀协同发展国家战略的实施，与京津的差距也将会越来越大。

推动京津冀协同发展，开创河北工作新局面，一项必须完成、没有退路的硬任务，就是2020年前全面解决全省485.5万贫困人口脱贫问题。近年来，在省委、省政府的坚强领导下，我省扶贫开发工作取得了明显成就。与此同时，随着全面深化改革，扶贫开发机制创新步伐加快，一些新问题和新情况不断出现，与新时期扶贫开发任务不适应、制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫开发多年来较为成熟的政策措施也亟待上升为法规，通过立法加以规范和解决。党的十八大报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”。因此，加快我省脱贫立法， 用法律护航，以法治思维和法治方式打赢新一轮脱贫攻坚战，迫在眉睫。

据不完全统计，截至目前全国已有十几个省（市、区）制定了扶贫开发的地方性法规。重庆市2010年5月即制定了《农村扶贫条例》，广东、江苏等经济发达省份也先后制定了扶贫条例。其中《贵州省扶贫开发条例》2013年1月通过，共八章六十六条，详细规定了政府职责、项目管理、资金管理、行业扶贫和社会扶贫、保障措施、法律责任等。立法技术先进，法规体例严谨，现实针对性强，实施效果好，走在了扶贫立法的前列。为我省做好脱贫立法工作提供了成熟的经验。

按照中央要求，结合我省脱贫工作实际，提出以下建议：

一是法规的名称，建议定为《河北省脱贫条例》，与中央扶贫工作会议确定的新目标、新任务相衔接。明确立法目的不仅是规范扶贫开发工作，更重要的是宣示彻底脱贫的决心和立法原则。中共十八届五中全会明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全都摘帽，解决区域性整体贫困。各级党委和政府要把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。条例名称的变化发映出我省脱贫立法的前瞻性特点，改变过去地方性法规注重评价和教育功能，不注重规范和强制功能的弊端。

二是法规的内容，应当体现与时俱进、勇于担当的精神。结合河北实际，将脱贫工作与京津冀协同发展、统筹城乡发展结合起来。在中共河北省委八届十二次全会确定的建设经济强省、美丽河北的战略全局中谋划脱贫工作。

在借鉴兄弟省市立法经验的基础上，我省的条例应当在脱贫规划的编制、项目的确定、建档立卡、财政资金保障、金融机构扶贫优惠政策、社会脱贫的激励措施、资金的使用与管理、监督检查、干部考核以及法律责任等具体条款中，设立更加严格的刚性约束指标。有效实现精准扶贫、精准脱贫的目标，实现以订立“军令状”为主的传统管理模式向以法律约束为主的现代治理模式的转换。

“无救济则无权利”，条例应当同时增加行政行为相对人的复议、诉讼的权利救济条款，畅通人民法院行政诉讼渠道，制定一部“带牙齿”的法规，保障脱贫对象的权利落到实处。

三是立法的路径，要克服过去“部门立法”“关门立法”的弊端，真正做到科学立法、“开门立法”。借助京津和省内法学研究及实务界的力量，充分听取和尊重专家学者的意见，探索向社会购买法律服务的新模式，通过政府采购、招投标等方式确定立法项目和子课题的承担单位，建立科学的评审评估机制，切实解决我省立法技术落后、立法质量粗糙的问题。脱贫立法事关贫困对象的切身利益，是一项不容试错的民生工程。同时，脱贫工作又涉及到各地方政府及省直多部门的利益纠葛和政绩考核，所以民主立法、“开门立法”势所必然。立法过程要充分发挥党派协商、民主协商的制度优势，充分听取各方面意见尤其是脱贫对象的意见，制定出一部立得住、能管用、可持续、得实惠的高质量的地方性法规。

四是法规的实施，“法律的生命在于实施”，在解决了无法可依的问题之后，有法必依必须提上重要的议事日程。长期以来，对法规实施我们更多采用的是执法检查组的模式，这种方法固然有其权威性，但也暴露出检查人员不专业、查找问题不精准、执纪问责不严格的弊端。建议今后充分发挥社会组织的力量，聘请第三方中立机构进行法规实施情况的事中、事后评估，依据评估结果由各级政府和主管部门对责任人员执纪问责。加大对脱贫对象权利松绑的力度，让政府权力置于法律法规之下，培养各级干部依法行政、依法执政的意识和素质。

（作者为省政协委员，河北三和时代律师事务所副主任、一级律师）