蔡立辉　赵永清



嵌入性控制：政府绩效管理控制取向实现路径的一种解释
——基于T局的个案研究

蔡立辉赵永清

[摘要]近年来，不少研究指出中国政府绩效管理具有控制取向，但对政府如何通过绩效管理实现决策者控制意图的具体途径和方式则研究甚少。本文试图引入嵌入性控制的概念，对政府绩效管理的控制路径进行探索研究，运用案例研究的方式，考察决策者通过绩效管理实施控制的具体行为策略，初步构建政府绩效管理的决策者控制行为路径的理论框架。

[关键词]政府绩效管理嵌入性控制

一、问题的提出

近年来，我国政府绩效管理取得了很大进展。一些研究从中国的国情实际和政府管理的实践角度出发，对中西方绩效管理进行对比，提出了中国政府绩效管理的控制取向，将控制作为政府绩效管理决策者行为的一种逻辑。周志忍把政府绩效管理分为“外部责任”和“内部控制”两种类型。西方发达国家绩效管理隶属“外部责任型评估”，重在外部问责，我国政府绩效管理则更多着眼于内部控制和监督，属于“内部控制”型。绩效管理主要由政府部门发动并组织实施，结果主要用于“内部消费”，由此形成了内向型、单向性、控制取向等基本特点。[1]倪星认为，中国政府绩效管理的制度基础是科层制，上下级之间没有形成分权、绩效合同和结果导向等机制，仍然依靠命令—服从的自上而下的控制机制；绩效管理不仅没有改变原有的政府管理的制度和程序以及政府公务人员的行为模式，某种程度上还强化了政府科层制的优势，成了一种“计划式”绩效管理和新的政治控制手段。[2]唐昊指出，政府绩效评估存在“自我评价”和“社会评价”两个体系，社会评价缺位是我国实践的重要缺陷。其中一个重要原因是政府在控制型体制下“以控制求稳定”的心态。[3]

虽然学者们指出了政府绩效管理的控制取向并进行分析研究，但已有研究更多的是对控制取向的整体情况进行了宏观或中观描述，并未从微观视角对控制取向进行全面深入的剖析和解释。仅仅笼统地提出中国政府绩效管理的控制取向的现状，但是对政府如何通过绩效管理实现决策者控制意图的具体途径和实现方式则语焉不详，具体运作情况和整个控制过程对于我们而言仍然是个“黑箱”，现有研究对绩效管理控制行动策略的解释性研究比较匮乏。

为弥补已有研究存在的不足，本文以一个沿海发达地区的税务部门——T省地方税务局为研究对象，通过定性分析的方法，对政府绩效管理的控制取向路径进行实证探索。2011年8月，T局开始实施绩效管理，是全国税务系统的绩效管理工作试点单位。税务部门是国家的经济管理和行政执法部门，也是在全国较早开展绩效管理的政府部门。税务工作是程序性专业性较强的工作，和其他政府部门相比，税务工作更容易被量化，可测度强，相对更加适合开展绩效管理。因此，选择T局的绩效管理进行案例研究具有代表性和典型意义。笔者自2011年8月—2014年初对T局推进绩效管理的过程开展了历时近3年的田野调查。借助对T局的案例研究，本文分析政府绩效管理的行为逻辑，初步构建政府绩效管理的决策者控制行为路径的理论框架。

二、嵌入性控制：一个分析框架

卡尔·波兰尼开创性地将“嵌入”概念引入经济理论，[4]马克·格兰诺维特则进一步提出了，人们的社会行为都嵌入在具体的既存的社会关系网络当中。[5]倪志伟与尹格兰在格兰诺维特的“网络嵌入性”或“关系嵌入性”的基础上，提出了“制度嵌入性”的类型。倪志伟与尹格兰提出，所谓“嵌入性”，就是受到所嵌入环境的约束。网络嵌入性指人的选择行为受到所嵌入其中的关系网络的约束，而制度嵌入性则是人的选择行为受到所嵌入其中的制度（包括正式制度与非正式制度）的约束。因此，嵌入性指的就是选择行为的约束。[6]随着嵌入性理论的发展，逐渐形成几种典型的分析框架[7]：网络嵌入性（关系嵌入性）和制度嵌入性框架；[8]关系嵌入和结构嵌入框架；[9]结构嵌入、文化嵌入、认知嵌入和政治嵌入框架；[10]业务嵌入与技术嵌入框架等。[11]

“嵌入”理论最初的生长点在经济社会学领域，随着其内涵被逐渐扩展，嵌入性视角也推进到组织研究中。[12]比较常用的是技术嵌入性和结构嵌入性研究。其中，技术嵌入性研究是一种组织内部行为嵌入方式的分析框架，主要应用于组织内部的运营和价值链分析。[13]结构嵌入性强调组织内的活动主体的行为受社会结构的制约和影响，[14]研究重点是组织在网络中的位置及结构对组织行为和绩效的影响。[15]这些思路启发了作者提出政府绩效管理的“嵌入性”控制概念，对政府绩效管理的控制取向探寻一种可行性解释。“嵌入”的内涵是指“决策者通过绩效管理对政府科层制组织的执行者的行为逻辑和运行过程进行约束”，绩效管理“嵌入性”控制的概念，是指决策者采取各种行动策略，将绩效管理嵌入至政府科层制中，从而有效强化对执行者的控制。对T局的田野观察发现，在政府绩效管理的过程中，决策者主要是通过对各项工作嵌入绩效指标的技术要求，即技术嵌入的方式，实施对执行者的控制。在这里，技术嵌入是指绩效管理的执行者的选择行为受到所嵌入其中的绩效指标技术的约束。此外，决策者还通过嵌入，搭建绩效管理的组织架构，即结构嵌入的方式，对执行者的工作行为进行控制。在这里，结构嵌入是指绩效管理执行者的选择行为受到所嵌入其中的绩效组织结构的约束。

（一）技术嵌入控制

技术嵌入控制主要体现在绩效管理指标设置上：对主要绩效指标的选择——控制绩效管理内容；对指标主要分值比例的选择——控制绩效管理方向；对评估结果的运用——控制绩效管理力度。在对T局的田野观察分析发现，决策者通过在绩效指标制定的技术过程中嵌入领导意图、嵌入外部规范、嵌入上级要求等技术嵌入控制途径，将决策者的控制通过绩效管理的技术化手段嵌入到政府部门的日常工作中，试图用绩效工作方式替代传统工作方式，明晰执行者工作标准，固化工作流程，减少由于信息不对称带来的信息失真，贯彻决策者的控制目标，防止领导权威流失，提升政府管理绩效。

1.技术嵌入控制途径一：绩效指标体现领导意图。决策者希望通过绩效指标的设定，将本单位领导意图嵌入到日常工作中，为执行者设置一个努力方向和奋斗目标。（1）组织级指标中的领导意图：T局内各部门制定的《部门年度绩效计划暨考评指标表》中，部门履职指标（50分）包括组织级指标和部门级指标。组织级指标是T局绩效指标中最重要的指标，排在首位，所占分值最高，组织级指标包括国家税务总局的绩效考评指标、全省地税系统年度工作要点、列入重点督办工作的事项等方面。其中，除总局指标是上级指标外，年度工作要点和重点督办工作全部是本单位高层决策者定下的，高层领导意图通过绩效指标的制定得到了确保。（2）批示督办指标中的领导意图：在开展绩效管理之前，决策者对某项工作的批示是否真正得以落实是笔糊涂账。为了减少权威流失，高层希望通过绩效管理解决这个问题，领导批示纳入绩效指标就是一个重要途径。领导批示督办（5分）作为一项重要的具体指标列入到共性管理中，而共性管理指标（满分20分）是根据省局对局内各部门管理的统一要求设置的，从而有效强化了领导批示工作的落实。（3）服务评价指标中的领导意图：服务评价（满分20分）是指局内各单位接受省局领导（10分）、局内其他单位（5分）及基层单位（5分）的评价的一项指标，该指标每半年评价一次。省局领导中，局长评价权重为50%，分管（协管）局领导评价权重为30%，其他局领导（含非领导职务）评价权重为20%。从服务评价指标可以看出，省局领导对局内各单位的评分占了一半；而在省局领导评价中，一把手的权重占了一半。服务评价指标体现了决策者特别是一把手通过绩效管理对基层单位工作的控制。

2.技术嵌入控制途径二：绩效指标体现外部规范。一个单位的廉政问题、维稳工作、媒体形象、公众投诉、保密信访等工作，与单位在上级和公众心目中的形象关系重大，特别是党风廉政建设“一票否决制”会牵涉到决策者特别是一把手的政治前途。因此，决策者对廉政风险及其他牵涉本部门外部形象的工作特别关注。通过绩效管理嵌入外部规范，将牵涉政府部门外部形象的问题赋予高分值扣分指标，是政府部门强化控制，维护其外在形象的重要途径。税务部门经常与纳税人和税款打交道，存在较大的执法风险和廉政风险。根据《T局机关绩效管理暂行办法实施细则》第十九条规定，从T局绩效管理规定所列举的扣分项目来看，T局的绩效年度减分项目主要集中在可能引起外部主体强烈反馈的事务，共有12项年度减分项目。

其中，党廉工作占年度减分项目接近一半比例，扣分分值为5分或10分不等，且扣分不设上限，足见高层领导试图通过绩效管理控制党风廉政建设的期望度很高。2013年，T局下属M市局作为试点单位出现了一例因领导干部违法违规整个市局单位被扣分的情况。绩效管理开展后，纪律处分不单单只是给受处罚的个人，还会殃及所在的部门和单位，一个人犯了错，要整个部门一起承担，绩效管理无疑强化了高层领导对下级单位的控制力度。除了党风廉政建设的5个减分项目之外，其他的扣分涉及信访维稳、保密、媒体曝光、安全事故、服务投诉、绩效管理弄虚作假等，各占一项。T局的绩效年度减分项目主要集中在可能引起外部主体强烈反馈的事务。从这些年度减分项目的种类可以看出，T局绩效管理的控制倾向非常明显，其主要意图就是控制好T局的干部，保持队伍稳定，保证少出问题，减少来自外部的压力，维护T局的对外形象。

3.技术嵌入控制途径三：绩效指标体现上级要求。通过绩效指标落实上级政府的运动型治理工作，从而加强对干部的控制，不犯或少犯政治错误，这是T局高层抓绩效管理的目标之一。2013年，为了落实中央各项运动型治理工作，T局把落实中央各项治理规定列为组织指标中的一级指标。对该指标执行不到位的，根据相关规定进行扣分，使上级部门的控制真正落到实处。

用绩效管理的手段来推进运动式治理，这一做法和一些学者对绩效管理的期望是相违背的，“绩效管理应成为克服‘运动式行政管理’的有效手段而不是助长运动式管理”。[16]但在T局，绩效管理不仅没有克服运动式的行政管理，相反是助长了这种管理方式。之所以把中央或上级单位的运动型治理工作列入绩效指标，是因为在压力型体制中，对上负责是政府机关的主要工作，必须要把上级的各类整治活动作为重要的工作来抓，这样才能够对上级工作部署有交代。对于T局高层决策者而言，在全系统落实中央等上级的运动型治理要求，保证在本系统内部不犯“政治错误”，是考虑的首要目标，将这种运动型治理的行政管理工作，通过绩效目标，变成常抓不懈的工作，有助于实现组织职能和控管目标，有利于督促本单位落实运动型治理的种种规定。

为确保决策者目标通过绩效指标技术嵌入手段得以贯彻执行，T局通过开发使用绩效管理软件，利用信息化手段固化绩效指标，有效控制绩效考核的质量，提高考核效率。信息化控制是提高绩效管理效率和质量的必要保障，正是由于计算机信息技术对流程和程序的固化作用，机器的“冰冷”与“不通人情”，使一部分容易通过信息化手段固化的程序和工作得以规范，避免了绩效管理推进之前必须要全部靠人去落实和实施带来的人情关系和随意性问题；并随着时间的推移，将决策者的意图通过绩效管理的信息化手段强制成为执行者的自觉工作行为。

（二）结构嵌入控制

本文提出的结构嵌入指的是绩效管理网络嵌入到政府组织网络，导致政府的组织结构逐渐趋于适应绩效管理化。田野观察发现，决策者通过权威机构嵌入、专门机构嵌入、专业人员嵌入等结构嵌入控制的途径，将绩效管理运作结构嵌入在现有的行政架构上，树立专业权威，培养业务骨干，掌握绩效抓手，建立缓冲地带，发挥绩效管理组织机构在决策者与执行者之间的沟通协调桥梁作用，减少决策者与执行者的直接冲突，以便决策者更好地领导、监督和控制执行者。政府部门以职能转移的方式将部分行政事务交由专门的绩效管理机构完成，这必然会促进政府部门组织结构产生变化以便符合绩效管理的功能需求，导致政府部门在机构设置、职能履行上逐渐靠近并融入政府绩效管理体系之中，绩效管理功能结构也得以嵌入到政府科层制中去。更为重要的是，决策者权威实现了经由绩效管理对政府部门结构内部的进一步强化和渗透。

1.结构嵌入控制途径一：权威机构嵌入。2011年，T局在开展绩效管理伊始，就着手在全国范围内寻找专业机构合作，最后确定聘请某名牌大学F大学绩效管理中心为专业指导机构。该专业机构定期派工作人员，指导T局绩效管理工作，主要是开展调研，梳理工作任务和岗位流程，协助T局设计绩效指标，进行绩效辅导，帮助T局培养绩效骨干等。据该机构宣称，已与全国多个地方政府或政府部门开展绩效管理的合作，取得了较好成效。头顶名校光环，又有多次政府绩效管理实践经验，“嵌入到政府部门原有的组织架构中，在强化控制方面发挥了一定的作用。在T局的实践中，由于主要的绩效目标是决策者通过科层制确定，只是形式上的内部沟通而并非真正通过基于决策者与执行者的内部谈判达成，因此，没有改变内部行为关系和政府管理制度程序，但由于学者专家在绩效管理指标确定的参与和讨论，一定程度上体现了绩效管理的科学民主形式，在广大干部中树立绩效管理专业权威，提高绩效改革的公信度，使上级对下级的绩效命令进一步合理化和权威化，强化了决策者对执行者的控制。

2.结构嵌入控制途径二：专门机构嵌入。根据T局党组2011年11月会议决定，T局成立绩效管理办公室，T局绩效管理办公室（简称绩效办）负责全系统绩效管理日常管理工作，是绩效管理嵌入科层制的一个专门机构，是决策者开展绩效管理工作的具体组织者和推动者，是连接决策者和绩效试点单位的沟通渠道。决策者将绩效办作为绩效管理的抓手，关于绩效工作的命令和指示，都是依靠绩效办督促和落实，许多绩效管理的工作都是由绩效办冲锋陷阵，决策者在背后指挥操纵，有效发挥了绩效办在决策者与执行者之间的缓冲地带和沟通协调桥梁的作用，减少了决策者与执行者的直接冲突。T局通过成立绩效办等专门机构嵌入控制手段，以职能转移的方式将部分行政事务交由专门的绩效管理机构以更有效的管理绩效手段完成，决策者的权威实现了对政府部门结构内部的进一步强化和渗透。绩效办还通过调研、督查、绩效报告分析等方式，掌握了解各基层单位执行者的绩效管理工作情况，及时向决策者报告，发挥高层领导决策的参谋助手作用。官僚组织需要事务处理和组织绩效的书面报告，因为高层官员需要某些手段来控制下属。高层决策者通过绩效报告的效果反馈的嵌入控制途径，可以快速地对实际工作成果与计划目标进行比较，以发现薄弱环节，有针对性地提出改进，从而有效控制下属工作。

3.结构嵌入控制途径三：专业人员嵌入。为使绩效管理深入到每个部门的工作中，T局每个部门设置一个绩效联络员，负责该部门的绩效管理联络工作，绩效联络员的主要工作就是参加绩效办组织的会议，按照绩效办的要求，组织开展本部门的绩效管理工作，按规定报送本部门的绩效工作的相关材料，如岗位职责、流程设置、指标制定以及定期的绩效考核数据绩效报告等，督促各部门落实省局各项绩效管理的工作部署。通过绩效联络员的设置，高层决策者成功地将绩效管理嵌入到每个部门机构的内部工作中，实现了绩效管理的专业人员嵌入控制。通过定期对绩效联络员的辅导培训，培养一批绩效管理骨干力量，发挥绩效联络员的传帮带作用，在各部门的工作人员中普及和提高绩效管理的理念和工作方式。绩效联络员在促进各部门绩效管理的有效推进的同时，也有助于监督各部门落实决策者的各项工作部署，强化决策者的控制。

三、结论

本文从研究绩效管理决策者行为策略出发，将控制作为解释绩效管理决策者行为的基本逻辑，并进一步提出了绩效管理控制的具体策略——嵌入性控制，首次提出了决策者通过将绩效管理嵌入到政府科层制过程中来贯彻决策者意图，运用嵌入性控制研究政府绩效管理具有重要意义，它揭开了决策者如何在绩效管理中进行控制的方式和实质。表面上看，政府部门开展绩效管理，其初始目标是给予下级执行者一定的自主空间以激活干部队伍的活力，通过绩效辅导沟通及绩效反馈，决策者与执行者形成一种共识基础上的契约式管理；然而，惯于对下级实行控制的决策者并不愿放松对工作事务的实际领导，而是通过技术嵌入、结构嵌入等嵌入性控制的途径，将绩效管理嵌入到政府日常运作体制——科层制中，发挥绩效管理作为一种技术治理的工具作用，通过绩效计划层层分解、绩效指标层层下移，绩效任务层层考核，试图将执行者的行为控制到体现决策者意图的绩效管理的“轨道”内，服务于政府高层的既定目标及利益需要。由于是以绩效管理的名义实施嵌入性控制，决策者的控制意图和手段是隐蔽的，导致了政府内部的治理方式和技术发生变化，最重要的改变是在传统的显性控制的基础之上发展出新的隐性化技术化的控制手段，并逐渐发展形成一整套多元化的治理技术组合。在控制逻辑的影响下，政府绩效管理表面上具备了契约式管理的形式，实质上却被赋予了强化内部控制的本质。通过绩效管理控制取向的主导作用，促使外部导向的政府绩效管理新的管理模式转换为科层制内部决策者控制主导的传统管理模式。

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[2]倪星：《反思中国政府绩效评估实践》，《中山大学学报（社会科学版）》2008年第3期。

[3]唐昊：《质疑社会评价缺位下的“科学政绩观”》，《城市管理》2005年第3期。

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[11][13] Andersson U.，Forsgren M.，Holm U.，“The Strategic Impact of External Networks: Subsidiary Performance and Competence Development in the Multinational Corporation”，Strategic Management Journal，vol.23，2002．

[12][14]周雪光：《组织社会学十讲》，北京：社会科学文献出版社，2003年。

[15] Burt, R. S.，Structural Holes: the Social Structure of Competition，Cambridge, MA，Harvard University Press，1992.责任编辑：王雨磊

作者简介蔡立辉，暨南大学公共管理学院教授、博士生导师（广东广州，510632）；赵永清，中山大学政务学院博士生（广东广州，510275）。

〔中图分类号〕D036.5

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1000-7326（2016）04-0061-05