浙江省丽水市农办(市扶贫办) (323000) 李炀德



实践与探索丽水市推进扶贫改革试验的

浙江省丽水市农办(市扶贫办) (323000) 李炀德

丽水市既是全国首批扶贫开发改革试验的三大地级市之一，又是浙江省扶贫工作的重点区域。丽水“扶贫改革试验”搞得好不好，关系到丽水广大低收入农户的切身利益，攸关改革样本的有效性、可推广程度，影响到全省高水平小康社会的同步建成。近年来，丽水市扶贫改革试验已初步形成了“丽水模式”，2015年全市农村常住居民人均可支配收入15 000元，同比增长10%，增幅列全省各市第一位，全市低收入农户人均纯收入8 401元，同比增长21%，增幅列全省第四位，62.48%的低收入农户(低保户除外)家庭人均纯收入超过8 000元。

1.主要做法和成效

(1)创新扶贫开发方式，异地搬迁化农民为市民一是规划引领、政策引导。制定丽水市农民异地搬迁规划，开展异地搬迁小区建设与中心镇中心村建设、村庄整治建设、农房改造建设、低丘缓坡开发等相融合的建设模式。实行差异化搬迁补助机制，完善搬迁安置以国有土地划拨性质为主供地机制，出台《关于异地搬迁购建住房和农房改造建设使用住房公积金的若干规定》，组建农民异地搬迁政府性公司，加快推进农民城镇化进程。2000年至今，共搬迁农民34.4万人。今年，全市实现农民异地搬迁5 886户18 281人，整村搬迁117个自然村。

二是保护权益、统一户籍。加快农业转移人口市民化步伐，逐步取消农业户口和非农业户口性质划分，按经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一的户籍管理制度，农民进城落户变为市民后，继续保留其原有土地(山林)承包经营权，其在原户籍所在村村经济合作社中的集体资产收益分配等权益保持不变，拥有的股权可依法继承或流转。进城落户农民与当地市民享有同等权利，分享同等利益，获得同等待遇。截至目前，全市已有近万名农民在县城落户。

三是成立新社区、创新管理。在异地搬迁安置小区成立新社区，加强社区服务平台建设，开展社区培训和社区文化活动，社区居民委员会主任采取直接选举方式产生，在任期内享受社区专职工作者同等待遇。

(2)全面推进产权改革，分权赋权化固产为动产一是着力推动农村产权制度改革。建立完善“1+X”农村产权制度改革政策体系，全市累计完成实测面积107.7万亩，土地确权登记率达73.41%，工作进度位居全省第一；农村住房所有权登记发证7.91万本，完成率158.19%；小型水库确权发证57本，完成率132.56%，万方以上山塘确权发证414本，完成率151.65%；土地流转经营权证发证643本，完成率128.6%；林地流转面积12.03万亩，完成率120.03%，林地流转办证面积3.59万亩，完成计划的119.54%。

二是加快推进村经济合作社股份化改革。通过“清产核资、摸清家底，界定成员、明确股东，确权固化、量化股权，搭建平台、规范流转”四步推进村经济合作社股份化改革。截至目前，村股改数达到2 727个，实现村股改工作全覆盖，工作进度全省第一。

三是稳步推进农村宅基地使用权改革。在符合“一户一宅”法律规定的前提下，该县允许本县农村村民在县域范围内跨村进行农村宅基地使用权流转，允许由村民委员会统一有偿收回农村空闲宅基地，通过公开挂牌竞标方式有偿流转。截至目前，宅基地发证数5.67万本，超额完成年初3.69万宗预测数的153.71%；云和县已流转宅基地使用权 178宗。

四是系统构建农村产权流转交易服务平台。建立市、县、乡三级农村产权交易服务体系，实行统一信息发布、统一交易规则、统一交易鉴证、统一网络操作、统一平台建设等“五个统一”管理模式。截至目前，全市建立市、县、乡镇三级农村产权交易平台172个，新增农村产权评估业务开展数247宗，新增农村产权经济人212人，有效促进了农民资产变资金。

(3)创新农村金融服务，保权活权化资源为资本一是积极推进农村产权抵押贷款。以林权抵押贷款为切入点，在市县两级建立了以林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心、森林调查评价机构为主要架构的“三中心一机构”服务平台，创新设计了林农小额循环贷款等多种贷款方式，建立了从林权评估、登记、抵押担保到发生不良贷款处置的一系列制度机制，形成了林权抵押贷款“丽水模式”。全市三权抵押贷款累计发放16.83万笔、202.11亿元，余额达到82.77亿元，比年初增加19.6亿元，完成今年新增15亿元目标的131%。

二是积极创新金融扶贫产品。下发《关于加快土地承包经营权流转推进现代农(林、渔)业发展的意见》等文件，全面推进“三权”抵押贷款业务，初步构建了较为完整的农村产权融资体系。创建了127个“三权”抵押贷款村级示范点，推动“三权”抵押贷款扩面增量。引导金融机构集群创新推出茶园、石雕抵押贷款，小水电股权、农副产品仓单质押贷款，农民工扶持贷款等新产品，帮助农民发展生产、创业增收。

三是积极推进担保体系建设。推进财政出资、行业协会组建、商业性运作、村级担保基金4个层次的农村担保体系建设，推广资金类、资产类、信用类、预期收益类4类担保模式。全市已建立170个村级担保组织，共为农户提供贷款担保7.55亿元。同时，建立资金互助会，为农户提供贷款服务。创新食用菌等特色险种，率先在全国实现森林、水稻、油菜、自然灾害公众责任险等政策性保险全覆盖。

(4)完善大扶贫格局，“三位一体”化分力为聚力一是切实增强专项扶贫的针对性。首先完善结对帮扶体系。全市1 569个扶贫重点村由省、市、县三级开展结对帮扶，2014年家庭人均纯收入4 600元以下农户实现干部结对全覆盖。其次，大力发展来料加工。推进“丽水丽人”来料加工基地品牌建设，发展“丽人”来料加工发展总部经济，帮助低收入农户实现家门口就业。第三，实施残疾人就业创业帮扶专项行动。近年来，累计扶持建立各级残疾人扶贫基地111个，培育残疾人来料加工点45个，全市农村残疾人稳定从业达到7万人。

二是不断提高行业扶贫的有效性。大力培育发展农业特色产业。坚持把发展生态精品农业作为加快农民脱贫致富奔小康的重要基础工程，按照“生态化规划、标准化生产、品牌化经营、电商化营销”要求，全市累计创建生态精品农业示范县3个、示范乡镇40个、示范企业和合作社203家、示范家庭农场870家、生态精品农产品887个，注册并打响了全国首个覆盖全区域、全产业、全品类的农产品公用品牌“丽水山耕”，培育了茶叶、食用菌、高效笋竹林3个百亿级产业，实现了农业增加值增幅连续6年居全省第二，巩固了农民持续增收的基础。同时，加大低收入农户免费培训力度，提升农民素质。“十二五”期间，累计培训32万人次，培养农村实用人才7.5万人。2015年共培训农民74 153人，其中农村实用人才15 339人。注重打造人才品牌。以“1+x”模式深化“丽水农师”和职业农民培育工作，打响了缙云烧饼师傅、云和师傅、松阳茶师等品牌，增强了农民外出就业创业能力。

三是努力营造参与社会扶贫的积极性。积极培育发展农家乐(民宿)乡村休闲旅游业转型升级。依托秀美山水、本土乡村、特质人文三大优势，以创建“健康、人本、精致”农家乐综合体和乡村特色民宿为引领，以助推农民增收为核心，全力推进农家乐(民宿)乡村休闲旅游业转型升级。截至目前，全市累计创建农家乐综合体36家，发展农家乐经营户(点)2 107家，从业人员2.65万人。2015年共接待游客1 700万人次，成为农民就业创业和脱贫致富的重要产业。大力推进农村电子商务业。积极创建全国电子商务进农村综合示范市，推广遂昌“赶街”模式，与阿里巴巴集团一起主办了“第三届淘宝村高峰论坛”，全市共创建中国淘宝村15个，促进农产品销售和创业就业增收。全市已培育农村电子商务网店(企业)9 624 家，从业人员24 322人。2015年实现农村电子商务销售额60.61亿元，同比增长58.75%，其中农产品网上销售额为23.41亿元，同比增长41.89%。创新社会扶贫方式。如莲都区开展了村企结对；青田县成立“村级慈善帮扶基金”“侨石教育”发展扶贫基金，开展了“百名浙商(青商)结百村”活动；庆元县在搬迁安置小区建设廉租房，创建了70个“村级慈善爱心基金”。

2.主要困难和问题

(1)农民异地搬迁难度加大据统计，全市农民异地搬迁人数呈减少趋势，其中整村搬迁人数占比更呈递减趋势。主要原因：一是有搬迁意愿且有经济实力的农民大部分已搬迁，未搬迁的大多数无能力搬迁。二是农民购(建)房成本增加。三是转移就业创业难度较大。四是城乡二元体制结构障碍还没有完全突破。

(2)扶贫精准性有待加强一是低收入农户量多面广，造成扶贫工作难以精确瞄准、因户施策。二是低收入农户就业创业能力较弱，因灾、因病返贫现象依然存在。三是扶贫重点村区位条件较差，发展后劲不强，扶贫效果不明显。四是产业带动不强。五是精准性金融扶贫较少。六是扶贫资金缺口大、管理分散。

(3)地方财政配套压力很大体制机制创新涉及面广、政策性强，许多改革还需要大量的财政资金配套。据云和县测算，仅今年5 300人的户籍变更、社会保障、公共服务配套等方面，就将增加800多万元的财政支出，人口大县的财政支出更大。

(4)扶贫改革合力氛围不够一是扶贫参与模式较为刚性。目前的扶贫开发模式以政府为主导，社会力量参与度不充分，低收入农户自身作用难以充分发挥。二是部分干部认识不到位，存在畏难情绪。一些地方少数同志认为，改革试验劳神费时、得不偿失。三是群众参与改革的积极性不高。

3.对策建议

(1)努力提高扶贫开发的精准性即精准识别、精准帮扶、精准管理、政策兜底。精准识别，在现有户籍人口识别基础上，根据省规定的扶贫对象识别办法，精确摸清常住低收入农户底数，按动态分类(户籍、常住)电子化建档立卡，做到有的放矢。精准帮扶，深入分析扶贫对象致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划，落实帮扶措施，特别注重“低保户”“五保户”“代际扶贫户”等特殊群体扶贫，更加注重文化扶贫、卫生扶贫。精准管理，对贫困人口要实行动态管理，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入。扶贫工作是一项长期性、常态化工作。政策兜底，要确保贫困现象不出现反复，必须加强低保、救助等社会保障兜底。要进一步整合专项救助资源，实现“应助尽助、需助即助”，尤其是全市医疗救助比例同比要继续提高，病种在原来基础上要继续增加。要进一步完善“支出型贫困”救助制度，对城乡居民中因患病和教育支出较大的困难家庭，给予基本生活救助。要在低保、医疗救助、临时救助的基础上，开展教育、住房、就业、养老等救助，构建全面、立体的社会救助服务网络。

(2)不断创新“三大扶贫”开发机制一是创新搬迁扶贫机制。一方面要适时提高差异化补助标准，另一方面建议降低这方面的考核指标，把搬迁的重点集中在10户左右的自然村上，并且鼓励就近搬迁、公寓式集中安置。而对于保留的行政村，要通过提升乡村公路、通讯网络等基础设施级别，提高其发展的承载力。另外，房屋拆除要全面理解和执行上级规定，可参考松阳的做法，将村居收归集体所有，并将其进行修复改造，用于乡村旅游开发、生产用房或应急使用。

二是创新产业扶贫机制。一要把提升发展农家乐民宿、来料加工、农村电商等新兴产业作为帮扶和带动低收入农户增收的“新引擎”。二要支持经济薄弱村和扶贫重点村发展集体物业经济、资源经济，增强村级集体收入。三要深入实施就业创业促进工程，打造一批可就业、有保障的项目培训品牌。四要建立政府性抗市场风险调节基金、保险基金，对因自然灾害或市场波动造成的低收入农户经济损失进行补助，提高农业产业抗风险能力。

三是创新社会扶贫机制。一要加大教育扶贫力度，完善对低收入农户，特别是孤寡伤残户、独生子女户和女儿户的助学、助困、助医、助业、安老机制。二要完善“因村制宜、因人制宜，分级负责、分类帮扶，帮扶到户、责任到人”帮扶机制，健全“一村一计一单位”“一户一策一干部”等单位结对、干部结对、党建结对、村企结对、侨户结对等帮扶措施。三要建立扶贫志愿者制度，充分发挥各类慈善组织、社会团体作用，鼓励有实力的企业设立扶贫公益基金，引导社会力量参与扶贫事业。另外，近期可推广“幸福食堂”模式、三级联动的村级慈善基金模式。

(3)深化农村集体产权制度改革一是加强保权。借鉴“云和股改”程序和经验，在全市全面推进经济合作社股份合作制改革，将集体资产量化到人，发放股权证。有序开展农村产权确权工作，在此基础上，通过发放社员证形式以“一证”保“五权”，确保农民土地承包经营权、林权、宅基地使用权、集体资产股权和原有涉及权益得到保障，以便农民带“资产”进城入户。

二是加快活权。健全农村产权交易流转市场，培育专业产权评估组织、担保组织，协调推进市县间、部门间流转平台标准化“接口”建设，探索将农村产权流转平台对接电商平台，以拓宽流转渠道、提升流转效率。

三是促进流转。鼓励具备条件的县(市、区)可以进一步探索宅基地使用权流转试点。借鉴云和试点经验，对农村空闲宅基地，可稳妥地开展流转，以优化土地资源配置，拓宽农民异地搬迁渠道，保障宅基地用益物权，增加村集体和农民的财产性收入。

(4)深化创新农村金融体制机制一是完善征信体系。加大对准市场化的相应机制培育力度，在原“农户信用信息数据库”的基础上，扩充产权流转信息、动态交易记录等征信内容，加入林权、集体资产股权、土地承包经营权等内部“叠加增信”，以及加入机构担保、个人信用担保等外部“叠加增信”，有机合成标准化的农村信用增进(增级)机制，提升农户贷款额度。二是增强金融支持。增强扶贫“普惠”的精准性，加快具有身份识别和金融服务功能的“爱心卡”的授信和贷款力度，加大为低收入农户小额贴息贷款的贴息力度，让扶贫金融政策真正惠及低收入农户。三是强化风险保障。进一步完善农业贷款风险补偿机制，完善政策性农业保险制度，如争取把茶叶纳入省政策性农业保险品种、提高农业保险省级财政补助比例等。

(5)继续推进农民异地搬迁安置小区管理服务创新一是在加快农村集体产权确权、保权工作，这是推进城乡户籍制度改革，让农民带“资产权益”进城“安家落户”的前置条件。二是认真梳理和加快推进与户籍性质相关的配套制度改革，使有关政策与户口性质相分离。三是落实安置小区属地管理，让异地搬迁进城农民不再“边缘化”，真正实现生活方式转变，无差别地融入社区和城市。四是财政要安排一定的资金，用于安置小区日常管理、工作人员待遇。五是在安置小区开展主任直选试点，进一步提升民主自治水平。六是结合需求，有针对性开展“就业创业”“融入社区”等各类主题培训和社区文化活动，提升社区居民技能与文化素养。

(本文作者系中共丽水市委副秘书长、市农办主任)

(本栏编辑：陈妙贞)