文/徐文达　建平县国土资源局　辽宁朝阳　122400

浅谈开发区土地规划管理存在问题及应对策略

文/徐文达建平县国土资源局辽宁朝阳122400

当前开发区用地规模过大导致的耕地面积锐减，及由开发区的建设引发的土地征用矛盾和群体冲突事件等现象己成为我国经济社会可持续发展的障碍之一，并受到政府的关注。因此，探求开发区土地管理，寻求合理开展开发区土地管理的方法，具有重要的现实意义。本文主要分析了当前开发区规划的主要问题，对适应开发区要求的规划编制和管理进行探讨，为开发区规划管理提供帮助。

开发区；土地规划；管理；问题；策略

开发区规划管理工作的矛盾，反映了政府职能转变过程中的误区和不适应。开发区是城市系统的有机组成部分，开发区的规划管理应当实行统一管理。同时，开发区有其自身特点和特殊要求，规划必须重视并满足这些特点和需求。将开发区规划从城市规划中分离，会对开发区和城市发展产生不良影响。目前的开发区规划普遍缺乏必要的深入研究和技术手段，缺少对土地效益、用地结构、开发时序的研究和调控。为此，规划的重点应该转向那些市场力不能很好地发挥作用的空间资源的配置，必须强调土地利用的效益指向。

一、当前开发区规划的主要问题

1.规划的市场适应性不够

面对产业发展的大潮和经济发展的压力，城市规划不是被频频调整、更改，就是被视为阻碍经济发展的绊脚石。出现这种局面，很大程度上与目前城市规划依法行政的外部条件不完善有关。目前的开发区规划普遍对市场经济体制下的有关经济问题缺乏必要的深入研究和技术手段。规划不能把握市场经济条件下各类生产要素流动和集聚的规律、特点和要求，就很难在引导开发区产业合理布局、土地有序开发等方面发挥有效的作用，在招商引资和促进经济发展过程中的可操作性和作用必然大大降低。这也是影响规划权威性和严肃性的重要因素。

2.规划缺少对土地效益的研究和调控

招商引资、发展经济是开发区建设的第一要务。很长时期来，开发区的基础设施配套、吸引外资的数额、产品售收入、企业纳税额等，都是国家和地方政府管理开发区的重要考评指标。正应为上述几点考评因素，致使近年来网络、电视等媒体上常有报道，开发区出现超宽马路、盲目引资等乱象。一些开发区为了有更充裕的建设用地指标，常在规划上做手脚，一是做大规划期人口规模以降低人均用地数值，二是工业用地规模做假账。

3.规划对土地开发时序的调控手段不足

实施开发区规划的主要途径是土地的出让。因此，在什么时期、什么条件下出让哪些土地、多少土地、如何使用等，应当是开发区规划的核心内容。目前的很多开发区规划对上述问题研究不够，大多根据企业要求，企业选中哪一块，开发区就出让哪一块，致使开发区在发展一段时间后出现企业布局无序。无序开发不仅导致基础设施配套资源的浪费，更导致空间布局缺少对分期实施的过程引导和适应不同发展条件的应变方案，对不同的发展阶段、发展态势下以土地出让政策为核心的各类发展政策的研究和制定工作也明显不足。

4.规划和建筑设计市场管理不完善

开发区的空间和建筑景观常常缺乏和城市的整体协调，有的开发区工业建筑风格过于标新立异。开发区作为城市的一部分，不仅是产业开发的先导区，也是承载和传播城市文化、塑造城市特色、城市品位、城市景观的重要区域，漠视这一前提，开发区就可能成为城市文化的空白区和城市文脉的断裂带。

二、适应开发区要求的城市规划和管理

1.更新规划观念和方法

关注政府、关注市民、关注投资商、结合现状因地制宜，这是业内人士给当前的城市规划开的药方。要保证城市规划在复杂多变条件下的实用性和可操作性，就必须适应市场经济规律，逐步把城市规划的重点转向配置那些市场力不能很好地发挥作用的空间资源，对于市场能够合理配置的空间资源，城市规划只需要确定相应的标准和准则来指导和规范市场调节，同时考虑市场发展的不确定因素，增加规划的弹性和适应空间。

2.规范土地市场

必须尽快建立新型的土地资源利用机制，完善土地市场。在城市总体规划的指导下，合理分配和利用土地，借助地价杠杆来调节土地利用，达到保护耕地的目的。引入竞争机制，尽量不采用行政划拨的方式，使得土地市场逐步步入规范化、公平化。改善土地管理制度，加强土地集约化使用，从招商源头入手，吸引占地少、技术含量高的项目，逐步实现土地利用从粗放外延式开发转向集约内涵式开发，转到充分利用现有条件的内涵式发展道路上来。

3.建立有效的监督和反馈机制

在实行分级管理体制下，地方政府既是地方利益的代言人，又是法律政策的制订者和执行者，缺乏对其土地利用行为及后果的有效监督和反馈机制，从而导致以牺牲大量宝贵的土地资源去获得地方利益的行为屡禁不止。因而有必要运用各种技术手段对土地利用情况进行全面、动态的跟踪调查，定期制作开发区范围内的土地利用现状详图，为实施土地利用监管提供科学依据和手段，提高土地利用监督和反馈的时效性和可行性，充分发挥监管机制作用。

4.明确土地利用规划的效益指向

按照可持续发展的要求，引导开发区土地达到必要的效益目标，是开发区规划的重要任务之一。明确开发区土地利用的效益指向，就是在规划中强调土地利用的投资强度、产出效益等必要的政策门槛，依此合理确定城市的产业用地规模和项目对建设用的地需求。为避免土地无序开发、过量占地、低价圈地等有损开发区发展长远利益的行为提供了政策导向和依据。

5.加强对开发过程的引导和调控

强调土地开发的时序，在当前的开发区招商引资热潮中尤其必要。规划对土地利用时序的引导，应体现在很多方面：在招商引资上，既要满足近期需要，也要为今后的发展留有余地；在土地出让上，既要考虑企业自身的用地需求和合理预留，也要考虑不同时期开发区用地的相对完整，降低政府在基础设施等方面的配套成本，提高土地开发的集约化程度。

［1］刘金玲.浅谈开发区土地管理［J］.商情，2011.

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