环保组织提起公益诉讼的法理分析

2016-02-12郭相宏姜洪斌

中共山西省委党校学报 2016年3期

关键词：环境公益诉讼理论基础

郭相宏，姜洪斌

（太原科技大学法学院，太原　030024）

环保组织提起公益诉讼的法理分析

郭相宏，姜洪斌

（太原科技大学法学院，太原030024）

〔摘要〕环保组织提起公益诉讼是传统民事诉讼适格原告理论扩张的必然结果。我国的环境公益诉讼制度是在公共信托理论、环境权理论、代际平衡理论和正当程序理论等法学理论的指导下建立起来的，由环保组织提起公益诉讼符合法律的公正价值、效益价值和秩序价值的要求。目前，我们应进一步完善环保组织提起公益诉讼的制度建设，使其价值最大化，进而实现与法治社会价值的相互统一。

〔关键词〕环保组织；环境公益诉讼；理论基础；价值功能

姜洪斌（1990-），男，吉林松原人，太原科技大学法学院2014级诉讼法学专业硕士研究生，研究方向为民事诉讼。

目前，随着我国经济社会的转型发展，环境资源与生态环境也在发生着很大变化，各种各样的环境问题日益凸显，其对人们的身心健康也会造成不同程度的损害。在此背景下，人们逐渐警醒，开始重视自己的环境权益，并且随着环保意识的不断增强，人们进一步认识到环境公益诉讼对维护自己的环境权益的重大理论意义和实践意义。由此，环境公益诉讼这种强有力的救济手段逐渐进入了公众的视线。

由于传统的民事诉讼与环境公益诉讼的不同，所以，在研究环境公益诉讼时若运用传统民事诉讼的相关理论就会陷入困境。虽然，现行《民事诉讼法》及其司法解释、《环境保护法》等都考虑到了上述问题，在突破传统民事诉讼适格原告理论的基础上，从不同维度对公益诉讼的具体运作进行了规范，同时也明确了符合条件的公益性环保组织的原告资格，但从司法运行的情况来看，环保组织提起公益诉讼还存在诸多问题，也未充分发挥其应有的价值。由于环境公益诉讼在一定层面上突破了起诉主体与起诉事由之间应当具有法律上利害关系的诉讼法原则，因此，有适当修正传统私益诉讼的有关规则以适应公益诉讼的需要〔1〕。

《环境保护法》第58条的规定，相比于《民事诉讼法》第55条的规定，尽管在一定程度上缩小了适格原告的范围，限制了对环保组织作为公益诉讼主体作用的发挥，但是，环保组织在环境民事公益诉讼中享有实体上的请求权与程序上的诉讼实施权，这是其本身固有、独立的权利〔2〕。环保组织作为公益诉讼的原告不但有其丰富的内涵和深刻的社会意义，而且还蕴含着公正价值、效益价值和秩序价值等法律所要求的价值理念。目前，我们应进一步完善环保组织提起环境公益诉讼的相关程序，使其价值最大化，最终实现与法治社会价值的相互统一。

一、环保组织提起公益诉讼是传统民事诉讼适格原告理论扩张的必然结果

环境公益诉讼是公益诉讼的一种类型，因此，要明确环境公益诉讼的内涵特质，首先必须对公益诉讼的含义进行界定。公益诉讼是指由国家机关、公民、法人或社会组织为维护客观的法律秩序或抽象的公共利益而提起的，以损害国家、集体或不特定多数人利益的侵权行为为对象，旨在制止与自己权利或法律上利益无关事项的侵权行为并追究侵权人相应法律责任的一项特殊诉讼活动。公益诉讼不同于旨在维护私人主体利益的私益诉讼，如果将以保护个体私益为目的的原告适格规则适用于我国环境公益诉讼，则必然会陷入“水土不服”的困境〔3〕。不特定群体的基本权利受到损害是公益诉讼所要解决的主要问题，但是由于受到公益诉讼当事人自身能力的限制，且双方当事人的诉讼实力往往相差悬殊，因而，实践中，更多的是不能以自己的名义起诉或以自己的名义起诉将面临诸多困难。

生态环境具有鲜明的公益性，它应当由每一个处于其中的人平等地享有，但在现实中常会出现以下情形：企业以环境污染为代价获得了高额的收益，但生态环境被破坏的巨大成本却由普通民众承担。这样既不能保证利用环境资源上的公平与正义，也与法的价值追求相违背。在这样的背景下，环境问题逐渐引起了人们的重视，在学术界，人们对环境公益诉讼作为一种旨在维护不特定多数人的环境公共利益的特殊诉讼的关注程度也越来越高。我国学者在界定环境公益诉讼时，大都主张将“主观上为了自己、客观上为环境公益”的诉讼排除在环境公益诉讼范畴之外。目前有三种具有代表性的环境公益诉讼的定义：其一，环境公益诉讼是指环保组织为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼〔4〕。其二，环境公益诉讼是指任何行政机关或其他公共权力机构、法人或者其他社会组织及个人的行为使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度〔5〕。其三，环境公益诉讼就是原告并非出于自身利益的损害，而是以环境公共利益可能受到侵害为目的，以环境资源开发利用行为者或者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提请的请求判决停止开发利用或者宣布行政许可无效的诉讼〔6〕。关于环境公益诉讼的三种定义，都从独到的专业性角度阐释了其内涵及性质。然而，笔者认为，其界定还存在一定的缺陷：第一种定义的局限性在于没有突出环境公益诉讼原告资格的多元化，但是其明确了环境公益诉讼的内涵与外延，同时还列举了环境公益诉讼的典型被诉对象。第二种定义具有相当的合理性，其在强调环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益的同时，还排除了原告与案件之间的利害关系。第三种定义虽然明确了环境公益诉讼的被诉对象以及环境公益诉讼的目的，但却没有将其他环境公益诉讼的被诉对象纳入环境公益诉讼的范围，例如非开发利用行为者以及行政机关以外的其他机关组织对环境公益造成损害的行为。

环境公益诉讼与普通民事公益诉讼有本质上的不同，其内涵和外延远远超过了传统的民事诉讼范围，是公益诉讼中很特殊的一种类型。在众多学者研究成果的基础之上，笔者综合了以上观点，认为环境公益诉讼是指任何公民、法人、公众团体和国家机关，以环境公共利益的维护为目的，旨在制止即将损害或可能损害环境公共利益的行为并追究行为人的法律责任，进而向人民法院提起的诉讼。具体应理解为：首先，环境公益诉讼作为现代型诉讼的一种，必须突破传统民事诉讼适格原告理论，扩张环境公益诉讼的原告范围，进而更好地维护环境公共利益。其次，环境公益诉讼中涉及公共利益或者具备公共因素是其最鲜明的特点。最后，环境公益诉讼具有预防环境侵权行为发生的作用。另外，判决效力的广泛性能够对环境侵权行为起到威慑作用。

环保组织的发起人乃至其成员，都是基于共同的环保理念和环保愿望聚集在一起的，因此，环保组织不以盈利为目的，不同于一般的营利性组织。同时环保组织不具有行政权力，其提供的相关服务具有公益性特点，故又不同于国家机关和事业单位。环保组织提起公益诉讼是指由具有公益性和非营利性的环保组织作为原告，以即将损害或者有损害环境公共利益之虞时的侵权行为为被诉对象，旨在制止该损害行为并追究行为人的法律责任进而向法院提起的诉讼。从目前的形势看来，由公益性环保组织作为原告提起公益诉讼是传统民事诉讼适格原告理论扩张的必然结果。

二、环保组织提起公益诉讼的理论支撑

法学理论指导司法实践。我国的环境公益诉讼制度是在公共信托理论、环境权理论、代际平衡理论和正当程序理论等法学理论指导下建立起来的。环保组织提起环境公益诉讼只有依托正确的理论基础，才能更好地维护环境公共利益，发挥其应有的功能价值。

（一）公共信托理论

从价值属性来讲，环境资源的经济价值属于私益属性，而生态价值属于公益属性，公共信托理论恰好在公益与私益的协调基础上建立起了一种可运行的机制。将环境资源视为信托财产的前提是要运用公共信托理论来指导环境公益诉讼。民众为了使自己的环境利益得到更好的保护，可将环境资源作为一种信托财产交给国家，由国家代为管理。根据公共信托理论，此时的国家作为信托财产的受托人有义务平等地对待每一位委托人，进而保护其信赖利益。当国家未尽到善良管理人的义务或者不能够履行受托人义务而致使信托财产受损时，任何人或组织都有权利以即将损害或可能损害环境公共利益的行为为被诉对象，向法院提起环境公益诉讼来保护信托财产。但是在实践操作中，环境公益诉讼的被告多为行政机关或企业，而原告往往只是公民个人，原被告双方之间诉讼实力的差距不利于公共信托理论所倡导的平等权利的实现。因此，若由具有专业知识和一定资金来源的公益性环保组织来提起环境公益诉讼，就可以有效地解决环境公益诉讼双方当事人诉讼实力不均衡的问题，确保环境公益诉讼的双方在相对平等的基础上进行诉讼活动，保障各自权利的顺利实现。因此，根据公共信托理论，公益性环保组织提起环境公益诉讼是实现公众环境权益的有效途径。

（二）环境权理论

环境权是民众提起环境公益诉讼的根基。环境权是二十世纪六七十年代世界性环境危机和环境保护运动的产物。美国密执安大学的萨克斯教授就提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”两种理论，其旨在解决由国家承担环境保护义务这一问题。随后，有学者以上述两种理论为基础，首次提出了环境权理论，并主张将环境权界定为公民的一项基本权利，力求国家从法律的层面予以保护，当作为公共信托财产的环境资源遭受破坏或可能遭受破坏时，公民、法人、国家机关和社会团体都有权利通过提起诉讼的方式向法院寻求救济。

基于环境权理论，公益性环保组织作为原告提起环境公益诉讼是一种必然趋势。第一，公民可以通过环境公益诉讼来维护自己的环境权；第二，环保组织可以被视为公民的自然延伸〔7〕。由环保组织依据环境权理论来提起环境公益诉讼，表明了环境权作为一项公民的基本权利，是人人都平等地、无差别地应该享有的，体现了法律所追求的公正价值。因此，在环境权理论的指导下，当公民的环境权利受到侵害时，公民就可以通过提起公益诉讼的方式来维权，同时还会有相应的救济程序作保障。

（三）代际平衡理论

“地球既是我们从祖先那里继承来的，又是我们从后代那里借来的”，这句话简明地阐释了代际平衡理论的含义。当衡量一个特定政策是否有利于未来发展进程以及是否有利于环境保护时，代际平衡理论为其附加了一个时间上的限制。代际平衡理论将所有有关政策得失的讨论都置于一个新的、要求功在当代更期待利在千秋的大背景下，它认为，地球环境具有整体性和公益性的特点。在代际平衡理论的指导下，当环境遭到破坏、危害到不特定多数人的利益时，当代人可以通过提起环境公益诉讼的方式来维护环境公益。环保组织以保护环境为己任，其所开展的各项活动都具有鲜明的公益性特点，由环保组织提起环境公益诉讼符合代际平衡的要求，保护了为各代人所共有的地球环境。就这一点来说，由环保组织提起环境公益诉讼利用了现有的司法资源，保护了当代的和未来的不特定多数人环境利益，用较小的成本获得了较大的收益。另外，在代际平衡理论中，我们对环境权的主体一视同仁，无论其是当代人还是后代人，都平等地享有环境权。故此，环保组织要继续发挥其整体性和公益性的优势，及时提起环境公益诉讼，与代际平衡理论形成良性互动，进而使得各代人的环境权益都得到稳定的保护。

（四）正当程序理论

在古罗马时期，“自然正义”的正当程序理论认为，正义的程序必须要符合正当程序要件。正当程序理论明确了法律所要遵循的法律原则，为构建和完善环境公益诉讼提供了理论指导。在环境公共利益受到侵害或可能受到侵害时，环保组织要保护环境提起环境公益诉讼，在此环节中环保组织期望通过公平与正义的程序达到维护环境公益的目的。在正当程序指导下建立起来的符合公正要求的程序，为环保组织提起环境公益诉讼目的的实现提供了保障。程序正义是实现目的正义的保障，所以，要想通过法律手段来保护环境利益就必须将正当的程序作为基础。以正当程序理论为依据建立的我国环境公益诉讼制度，充分体现了法律的秩序价值。但是，目前我国的相关法律中关于环保组织提起环境公益诉讼的具体规则仍不够完善，阻碍了环保组织提起公益诉讼应有作用的充分发挥。因此，环保组织提起环境公益诉讼必须依据正当程序理论，方可发挥其保护环境权益的最大功效。

三、环保组织提起公益诉讼的价值功能

法的价值是法理学的基础。法的价值是一个关系范畴，可以被定义为客观事物对主体需要的满足。法律通过自身的功能属性实现着主体的某种理想和愿望，法本身就是价值的一种载体。由于客观事物的属性复杂且主体自身的需要多种多样，所以法的价值有不同的分类。笔者比较倾向将法的价值划分为目的性价值和工具性价值，这也是学术界的主流观点。我国环境公益诉讼的相关法律规定均表明了一种伦理道德所应有的基本价值追求，即环境公益诉讼的目的在于维护环境公共利益、平衡人类代内和代际间的环境权利，进而实现人类社会的健康发展。此类法律规定在实践中帮助法律主体满足其需求，其所带来的实际效果及所表征的价值即为法的目的性价值。而旨在保护环境的工具性价值具体体现为法的原则与基本理念。笔者认为，环保组织提起公益诉讼真正体现了法律所要求的公正价值、效益价值和秩序价值等基本价值。

（一）公正价值

公平与正义是法律亘古不变的价值追求，人类在制定法律时就赋予了其一定的价值使命。任何一种法律制度，只要违背了公平与正义的价值都应该被废除。公平正义的诉讼程序是实现法的目的性价值和工具性价值的有效途径。

在实现社会公正、充分释放法律价值的过程中，诉讼的作用是不可替代的。诉讼凭借其在公正、高效地解决社会纠纷、维护社会秩序等方面的优势而取代了私力救济，进而成为解决矛盾纠纷的重要途径。随着当今社会的高度工业化，环境形势日益严峻，由于环境是作为一种公共资源而存在的，其公共性使得它在遭到破坏时受到人们重视的程度较弱，这样的现状导致环境资源在有些地方得不到有效的保护。在现实生活中，公民因环境侵权行为而致使自己的环境利益受损的案例屡见不鲜，某些情况下法律没有有效地保护公民的环境权益，就可能意味着立法者或者司法者在某种程度上放任了环境侵权行为，这显然违背了法的公正价值。如果这种不公正日积月累，法律权威终究会受到质疑和挑战。公正的司法裁判制度意味着纠纷双方主体能够充分地、平等地向法院表达自己的诉求，并且会有助于法院作出公正的裁判，此时，法的价值就得到了最大限度的释放，法律也就满足了主体的需求，为最广大的人民带去了福祉。

让社会弱势群体接近司法进而救济自己的权利是环境公益诉讼的一个亮点〔8〕。但是在维护环境公益的过程中，由于环境资源的公益性，即使是环境侵权行为已经发生，人们寻求法律救济的愿望仍然没有那么强烈，究其原因，一方面在于环境资源本身的公共性，另一方面在于环境侵权诉讼双方诉讼实力的差距。我国关于环境公益诉讼的法律规定，通过程序的倾斜性设置来保障当事人实质上的权利平等，解决纠纷主体因信息不对称、能力不均衡等原因而出现严重失衡的矛盾，放宽环境公益诉讼原告主体资格，特别是允许和鼓励环保组织作为原告提起诉讼就是其中一大优势。由于环保组织人员具备相关的专业知识，有一定的资金支持和诉讼实力，由其提起环境公益诉讼，能够有效地缩小诉讼双方由于举证能力和经济实力上的差距，进而增加了双方在诉讼过程中平等对抗的砝码。因此，由环保组织提起公益诉讼可以充分实现法律所竭力倡导的公平与正义的价值追求。

（二）效益价值

环境公益诉讼的效益价值属于程序效益理论的范畴。根据程序效益理论，单个诉讼程序和国家整体诉讼程序的效益都可以用程序效益这一概念来进行评价。程序效益所反映的是构建某一诉讼制度以及保障该制度有效运行所需要的成本与通过该程序所获得的收益之间的函数比例关系。就单个的诉讼程序来说，某一程序的效益价值在于指导当事人选择运用何种方式来解决纠纷、是否诉诸法律、选用何种程序、如何操作等，指导当事人作出合乎经济理性的选择。同时，效益价值的实现还需要人民法院在审理案件时注意节约司法资源并对某一判决可能产生的发生于未来的影响进行长远考虑。就国家的整体诉讼制度而言，程序的效益价值要求诉讼制度利用较少的经济成本维护尽可能广泛的主体的利益，追求经济效益的最大化。传统的民事诉讼理论认为，原告与侵权行为有直接的利害关系，环境公益诉讼所要保护的是不特定多数人的环境公共利益，而非私益诉讼中的私权利。如果继续沿用传统民事诉讼中的正当当事人理论，则会影响实现相关环境法律的目的性价值以及可能造成与环境法律的工具性价值要求相违背的后果，最终造成司法资源的浪费。但是，由作为环境侵权行为受害者的特定个人或多数人提起环境公益诉讼来维护环境权益往往很难得以实现，居于弱势地位的原告与被告在诉讼实力上相差悬殊，此时由公民个人提起环境公益诉讼要投入的诉讼成本较大，并且该成本远超过其所得到的诉讼利益。另外，公民个人在提起环境公益诉讼时还要面对给其生活带来困扰的、较长的诉讼周期，因此，在成本与收益严重失衡的情形下，寻求司法救济就不能通过以往的诉讼形式来实现了。

环境公益诉讼制度具有救济、威慑与预防功能。由于环境公益诉讼可将可能造成环境破坏的行为作为诉讼对象，如此从一开始就制止了一些可能发生的威胁到环境安全的行为。按照经济学中成本与收益的理论分析，消耗较少的司法成本维护较多的国家利益以及社会公共利益是环境公益诉讼在实现效益价值方面的特有品质。由于环保组织提起环境公益诉讼可以有效地利用司法资源，减少个人因采取诉讼的方式维护权益的成本，提高了诉讼的效率和收益，所以，由环保组织提起公益诉讼符合法的效益价值所提出的要求。

（三）秩序价值

秩序包括静态秩序与动态秩序，本文中笔者仅就动态秩序进行分析。我们可以将动态的秩序理解为事物在发展变化过程中表现出来的连续性、反复性和可预测性〔9〕。从动态秩序的角度分析法律规则，可得出如下结论：秩序的维持不仅意味着具有普遍性的相关法律规则的确立，同时也意味着该套规则在实际的运行过程中能够体现进程的连续性和事件的可预测性。

公正且规范的诉讼程序是维持秩序所不可或缺的。民事纠纷可以在公平正义的诉讼程序中得到和平的解决，进而确保真实地再现过往案件的法律事实。换言之，程序的价值对法律秩序的直接作用主要是通过一系列预先设立的正当程序还原原有的法律事实，并且在正当程序的指引下对双方当事人之间的纠纷进行有效的调解。因此，由环保组织作为原告提起公益诉讼，可以保障诉讼程序的连续性与可预测性等秩序价值的实现，进而可以充分维护不特定多数人的环境公共利益不受侵害。

《民事诉讼法》第55条首次对公益诉讼制度进行了明确规定，即“法律规定的机关和有关组织”是民事公益诉讼的适格原告。其后的司法解释还设专章对公益诉讼中的具体事项作了进一步规范，但是，却仍未对环境公益诉讼的提起主体作进一步扩张与延伸。由于环境侵权行为具有牵涉面广和受害者不特定的特点，在案件受理后开庭前，允许可以提起诉讼的其他组织和机关申请参加诉讼，而法院应同时将该组织或机关列为共同原告。

环境公益诉讼是一个新兴事物，要想在我国司法实践中有序高效地开展就必须有与之相适应的具体的程序性规范。尽管目前我国学界在这方面的研究已较为成熟，立法机关也在相关理论的指导下，将环境公益诉讼的具体操作规范以法律的形式确定了下来。但不可否认的是，我国在环境公益诉讼方面的立法仍不够完善，存在诸如环境公益诉讼的起诉顺位和诉讼请求范围不明确的问题，给环保组织提起环境公益诉讼带来了一定的困扰，同时，其他一些具体诉讼规则的缺乏，也使得环境公益诉讼的整个过程缺乏连续性，其反复性和预测性也很难判断。因此，在实践中，应完善相关法律法规，使环保组织提起环境公益诉讼的秩序价值得到充分发挥，真正维护环境公共权益。

综上所述，由环保组织提起环境公益诉讼符合法律的公正价值、秩序价值和程序价值的要求，同时也体现了现代法治社会对法的价值的追求。尽管环境公益诉讼被视为解决环境危机的“银弹”，并被设想为能够填补市场失灵和政府失灵的缝隙〔10〕，然而，作为环境公益有力维护者的环保组织提起环境公益诉讼仍存在诸多困难，如何使环保组织提起环境公益诉讼的价值最大化，使之与法治社会民主平等、公平正义的价值追求相统一，仍是一个亟待解决的问题。我们坚信，在环保组织提起公益诉讼所追求的法律价值同法治社会所倡导的价值相统一的前提下，环境公益能够得到有效保护，生态环境能够得到极大改善，全民环境意识将不断增强，人们将在环境优美、法治和谐的社会中安居乐业。

〔参考文献〕

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〔3〕陈亮.环境公益诉讼背景下我国传统原告适格规则的反思与重构〔J〕.法律适用，2014（1）：82-86.

〔4〕别涛.环境公益诉讼立法的新起点——《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议〔J〕.法学评论，2013（1）：101-106.

〔5〕别涛.环境公益诉讼〔M〕.北京：法律出版社，2007：23.

〔6〕汪劲.中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面？〔J〕.世界环境，2006（6）：18-21.

〔7〕张式军.环境公益诉讼制度辨析〔J〕.科技与法律，2010（4）：85-90.

〔8〕李卓.公益诉讼与社会公正〔D〕.长春：吉林大学，2006.

〔9〕付子堂.法理学进阶〔M〕.北京：法律出版社，2006：87.

〔10〕曹明德.中美环境公益诉讼比较研究〔J〕.比较法研究，2015（4）：67-77.

责任编辑李雯