●欧阳志国

开展综合行政执法改革推进城市治理体制创新

●欧阳志国

一、贵州省综合行政执法改革的实践探索

2000年，贵州省在贵阳市启动城市管理领域相对行政处罚权改革试点；2001年，在卫生领域推进技术支撑与行政执法监管相分离；2004年，在农业领域内实现综合执法；2005年，在部分县（市）林业领域探索综合执法试点；2010年，在市（县）文化领域内推进综合执法；2014年，在县（市、区）市场监管领域实行综合执法；2015年，在仁怀市等3个市开展综合行政执法体制改革试点；2016年，在贵阳市启动商务综合执法改革试点。综合执法改革归纳起来主要有以下三种方式：

（一）执法权跨部门集中。将分散在不同部门、关联性较强的执法权，经贵州省政府授权，从原来的部门调整到其他相关部门。比如在城市管理领域，将涉及城市管理的市容环境卫生管理、城市绿化、市政管理、无照商贩管理、侵占城市道路行为管理等方面的处罚权集中由城市管理执法机构行使。2015年仁怀等3个市试点在上述城市管理领域集中的执法权基础上，又集中了农林水、文化旅游等共15-18个方面的执法权。

（二）执法权部门内集中。将部门内分散由不同执法队伍承担的执法权在部门内集中，并整合执法队伍。如将农业（畜牧、渔业）等主管部门下属分散由多支队伍承担的农作物种子、基本农田保护、肥料、农药、农机管理等17个方面的处罚权集中统一行使，将林业部门下属分散由多个机构承担的执法权集中统一行使。

（三）部门合并执法权集中。结合政府机构改革，推进大部门制改革，将执法监管内容相近或关联性较强的部门合并，相应地整合执法权。比如2009年市县政府机构改革中，将文化、体育、广播电影电视等职能整合，组建大文化管理机构，集中行使原来各部门所有的执法权；将农业、乡镇企业、畜牧兽医、农业机械等机构整合，组建大农业管理机构，集中行使原来相关部门所有执法权。2014年市县政府机构改革中，将工商、质监、食药监机构和职责整合，组建市场监督管理机构，统一行使市场监管涉及到的工商、质监、食药监的执法权。

二、综合行政执法改革中存在的问题

贵州省通过积极探索综合行政执法，推动整合了执法力量，提高了执法效率，成效明显。同时改革也面临着一些问题。

第一，执法治理方式转变。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设，这对深化行政体制改革提出新的要求。政府、社会、公众都是治理主体，按照简政放权改革方向，尤其是在充分发挥市场、社会的作用，激发市场、社会的创造活力，加强事中事后监管，提高政府管理科学化水平的背景下，政府如何参与治理，传统的事后处罚的执法治理方式必须改变。

第二，如何划分执法层级。长期以来，省、市、县三级政府职能上下对应、“职责同构”运行。执法机构按照“队建制”模式，省级设“总队”，市级设“支队”，县级设“大队”，形成了省、市、县三个执法层级。特别是省级政府直接执法，对下级执法干扰过多，且重复执法，导致执法重心无法下移，执法监管责任无法落实。为此需要结合不同层级政府的职责重点，处理好省与市（县）、市与市辖区之间的关系，科学划分不同层级政府执法职责。同时，随着经济、社会的快速发展，人口规模日益增大，还需处理好县级与乡镇（街道）之间的关系，解决乡镇（街道）执法监管职能缺失问题，发挥乡镇（街道）就近就便执法管理的作用。

第三，如何确定执法范围。推进跨部门综合执法，首先面临的是如何确定综合执法范围的问题。目前不少地方的基本做法是“6+X”，即市容环境卫生、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理6个方面，加上其他若干方面需要集中的执法权。一般情况，综合执法的范围越广、执法主体就减少得越多，执法中推诿扯皮现象就越少，执法效果应越好。然而实践中，由于各部门管理对象差异性大、管理内容专业性强，有的执法事项综合执法机构无力承接；同时，由于过多的执法权纳入综合执法的范围，导致执法管理幅度过大，综合执法机构也无暇顾及。因此，综合执法范围也不是越大越好，如何确定合理的范围需要实践检验。

第四，执法与管理的关系。狭义的执法权，一般指行政处罚权和相应的强制权。改革中，执法权调整主要是对处罚权及相应的强制权调整。由于长期以来形成的审批—监管—处罚模式很难短期改变，综合执法改革往往是将处罚权从行政管理中剥离出来，与行政许可权或监督检查权等分离，造成管罚分离。这导致在实际运行中，管理部门只负责监管，缺少事后监管的处罚手段；综合执法部门只负责处罚，达不到事后监管的目的。同时，为解决处罚与监管之间割裂的问题，往往建立协调配合机制，而这又增加了沟通协调的环节和成本。

三、进一步推进城市管理综合行政执法的方向和思路

城市管理与其他领域的综合执法改革一样，也面临着执法职能转变、执法层级划分、执法范围确定、执法与管理统一等问题。2015年印发的开展综合执法体制改革试点的指导意见，为推进改革提供了基本遵循，指明了改革的方向。

（一）推动执法治理方式转变。围绕提高城市治理能力的目标，准确定位城市管理执法职能，推动执法治理方式转变。一是按照“放”、“管”、“服”的要求，推动城管执法职能“瘦身”和“健身”。结合权力清单制定，清理城市管理执法职能，推动执法监管端口前移，严格规范执法行为，把该放的权力坚决放到位，把该管的事项坚决管住管好，提高城市公共服务能力。二是引入市场机制和社会力量。将城市管理执法中大量日常的、一般性的管理事务交给社区，鼓励支持市民自愿参与城市管理事务；探索将城市管理中部分执法职能交给适宜的社会组织。

（二）科学划分不同层级执法职能。根据不同层级政府的职责重点，科学划分不同层级政府的城市管理执法职能，进一步减少执法层级。省级住建部门主要负责对市县城市管理执法的规范化建设、执法的监督指导，不承担具体的执法工作，不再保留省级执法队伍。推进城市管理市或市辖区一级执法。由市级承担执法工作的，区级不再保留城管执法队伍；由辖区直接执法的，市级要加强执法监督指导。同时，根据经济社会发展情况，推进城管执法重心向乡镇（街道）延伸，因地制宜赋予乡镇（街道）执法权，让乡镇更有效地就近就便执法。

（三）合理确定综合执法的范围。综合执法改革目的是整合执法资源，解决多头执法问题。除将中央框定的6个方面执法权外，其他方面的执法权应审慎纳入，避免因推进综合执法又产生新的问题。按照接得住、管得好的目标，综合考虑执法管理的手段和执法管理幅度等因素，确定综合执法范围。一是与城市管理关联性很高的执法权可纳入，主要是与城市管理和市民生活联系紧密的执法权。二是专业性适宜的执法权可纳入，主要是日常生产生活中经常发生、执法专业性不强，对技术支撑要求不高的执法权，其他专业技术性很强、与部门工作联系紧密的执法权不应纳入。

（四）理顺管理与执法的关系。执法与审批监管等职能密不可分的，实际运行中更是相互交织。推进综合执法，应处理好审批、监管与执法的关系，避免运行中交叉重叠或盲区。一是要做到城市“管理”与“处罚”职能有机统一，能够同时划转管理与执法的，应同时划转。在推进市政公用、园林绿化、城市管理领域大部门制改革的同时，有条件的地方应推进规划、建设、管理一体化，避免执法与监管脱节的问题。二是在城市管理执法中确实难以同时剥离执法职能和管理职能的，应探索建立高效协调配合的机制，理清城管部门和行业管理部门的职责边界。

（五）协调推进相关配套改革。一是加强城市管理执法规范建设。结合权责清单制定，梳理执法权限，统一处罚标准，规范执法自由裁量权，加强执法监督管理。二是改革创新城管执法手段。运用互联网+、大数据等信息技术，结合智慧城市建设，改进和创新执法监管手段，提高城管执法的效率。三是提高城管执法队伍素质。通过规范城管执法人员的进入渠道，严格执法人员资格管理，加强执法人员的培训，提高执法人员业务素质，提升执法监管的能力。

（作者系贵州省编办副主任）