谢小亮

(武警学院 研究生队，河北 廊坊　065000)



保税港区边防法律制度研究

谢小亮

(武警学院 研究生队，河北 廊坊065000)

保税港区是区域经济的重要引擎，其法制建设仍处在边实践、边探索的进程中，各项法律法规仍不完善。区域内的边防检查、管理具有较多的特殊性，其范围也拓展到了较多新领域，亟需探索新的法律规范和工作机制。

保税港区；边防；法律制度

自2005年国务院首先在上海批准设立洋山保税港区开始，十年间我国已经相继建立了14个保税港区，成为带动区域经济发展的重要引擎。保税港区的发展离不开法制的保障。但目前，保税港区的边防检查、管理工作仍沿袭了传统的习惯和方式。现行的边防法律法规也未顾及保税港区的特殊性，且在一些新领域中仍属空白，不能满足保税港区继续发展的需要。我国应当认真审视保税港区的特殊性，制定符合其建设和发展需要的边防法律制度，从而推动保税港区健康、快速发展。

一、保税港区的概念

保税港区(Bonded Port)是我国近年提出的新概念，是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域，是当前我国开放程度最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显、与国际市场衔接和融合最紧密、处于开放最前沿的区域。[1]保税港区的运作和管理政策主要为：(1)国外货物入港区保税；(2)货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；(3)国内货物入港区视同出口，实行退税；(4)港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税等。[2]在此基础上，各保税港区还参照国外自由港、自由贸易区发展模式和国际惯例，积极探索和先行先试开放的货物、人员、税收和外汇等管理政策。

二、我国保税港区的现行法律制度

在《现代汉语词典》中，法制是指：统治阶级按照自己的意志，通过国家政权建立起来的法律制度，包括法律的制定和执行两个方面。结合保税港区的实际，本文所探讨的保税港区的边防法律制度，不仅包括党和国家为保税港区的边防工作而制定的方针政策以及国家各级立法机关制定的边防法律、法规、规章等，还包括其执行。

我国保税港区法律可分为四个层级，即法律、行政法规、国务院部门立法、地方立法。目前看来，保税港区的中央层面立法较为缺乏，部门规章也仅有一部，但地方立法则较为完善，这大概是因为各保税港区的功能、定位不同，其实践与理论研究还不够成熟，法制建设仍处于探索阶段，尚难以制定统一法律进行规范。

(一)法律层面

保税港区是典型的“境内关外”，意即保税港区位于我国领土境内，但区内享有关税保税的权利。从这个特点上说，保税港区仍属于我国法域，受我国法律管辖。我国尚未专门针对保税港区制定相应的法律，保税港区内贸易、关税、检验检疫、出入境检查及公安等工作依照对外贸易法、海关法、企业所得税法、出境入境管理法、治安管理处罚法等法律实行。

(二)行政法规层面

国务院尚未出台专门针对保税港区建设与管理的行政法规，但各保税港区被批准设立时，国务院均要求相应保税港区的功能和税收、外汇政策按照《国务院关于设立洋山保税港区的批复》(国函〔2005〕54号)的有关规定执行。关于“批复”的法律效力，目前学术界的意见尚未统一。2000年立法法实施之前，此类文件属于行政法规范畴，立法法制定之后，对此类文件的定位则多有争议，国务院法制办采取折衷的办法将此类文件归入“法规性文件”内。至于其效力，有学者认为，应高于部门规章，而低于行政法规。[3]虽然对此类文件的法律地位有争议，但我国作为单一制国家，这类文件是各保税港区设立及运行的中央政策，也是保税港区最明确具体的、最高的法律规范。

(三)部门规章层面

由海关总署制定的《海关保税港区管理暂行办法》是各地保税港区开展对外贸易、物流及制定优惠政策的具体的依据，是目前为止较为全面的保税港区管理规章。此外，还有国家税务总局《关于洋山保税港区等海关监管特殊区域有关税收问题的通知》、交通运输部《关于天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案的复函》、国家外汇管理局《保税监管区域外汇管理办法》等文件，对相关保税港区的税收、船舶登记、外汇管理做出了专门规定。虽不能认为这类文件属于规章，但因其有较高的约束力，对地方立法有较强的指导意义，也可视为一种规范性文件。

(四)地方性法规和地方政府规章层面

目前有九个保税港区由所在省、直辖市、自治区或所在市制定了相应地方性法规或政府规章，为保税港区发展提供了政策、法规支持和指引。地方性法规方面，有省级人大及其常委会制定的地方性法规，如《山东省青岛前湾保税港区条例》，以及保税港区所在的较大市的人大及其常委会制定的地方性法规，如《福州保税区条例》。政府规章方面，由省、直辖市、自治区人民政府制定的规章有《洋山保税港区管理办法》《广西钦州保税港区管理办法》等；所在市人民政府制定的规章包括《宁波梅山保税港区管理办法》《广州南沙保税港区管理办法》等。重庆两路寸滩、大连大窑湾、海南洋浦等保税港区的管理法规或规章尚在制定中。

各保税港区运行和发展迅速，且涉及海关、边防、检验检疫、安全生产等多个行政部门，须建立完善的政策、法律和法规体系，制定统一的执行标准，才能有效统筹协调各部门间的行政事务，能够做到互相配合、呼应，有效避免部门利益分割和保护等问题，保障保税港的长远发展。[4]

三、保税港区边防法律规范的概况

边防工作是保税港区建设的一项重要内容，涉及出入境边防检查、治安、刑事执法等多项职能。但我国尚缺乏系统的保税港区法律制度，对除海关之外的其他业务的规定不够完善，关于边防各项制度，目前散见于各保税港区的管理法规或规章内。

(一)保税港区边防法律制度的特点

与区外边防法律制度相比较，保税港区的边防法律制度的主要特点在于：

1.立法主体的特殊性。根据前文的论述，保税港区不仅是海关的特殊监管区域，也是特殊的行政区域，其管理机构是保税港区管理委员会。根据各保税港区的管理法规或规章的规定，保税港区管理委员会是其所在省、自治区、直辖市或较大市人民政府的派出机构。在宪法和行政法上，派出机构并不是一级人民政府，它根据法律、法规、规章的授权或委托，在保税港区内行使一级政府应有的组织与管理职能，具有相当于一级人民政府的地位和作用，但并不因此而享有立法法赋予的立法权，保税港区的各项地方性法规和规章仍由其所在地人民代表大会或派出他的人民政府制定。

2.法律关系的涉外性。保税港区是我国与国际市场衔接和融合最紧密、处于开放最前沿的区域，涉外性强是其边防法律关系的首要特征。根据《海关保税港区暂行管理办法》第5条，保税港区内不得居住人员，不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务。因此，保税港区内发生法律关系的主体一般是企业法人或其他组织，而且，一方或双方更可能是国外企业法人或组织。在法律适用方面，保税港区内的各类犯罪及矛盾纠纷所依据的法律，不仅适用国内法，还将涉及到国际条约、国际协定等国际性法律或文件。

3.法律执行方式的特殊性。保税港区的边防执法简化了执法程序，集中了执法内容，对效益原则的要求更高，以保障保税港区的高效运行。如《洋山保税港区管理办法》第6条规定：有关行政管理部门应当对保税港区内的行政许可和其他行政管理事项实行当场办理，但需要听证、招标、拍卖、检验、检测、鉴定、专家论证或者上级主管部门审批的事项除外。第15条规定：对有关行政管理部门在保税港区内日常的行政执法活动，管委会应当进行统一、集中安排；对有关行政管理部门突击性的检查、抽查以及应急性的行政执法活动，管委会应当会同有关行政管理部门制定保障执法人员随时、迅速进行现场执法的方案。第18条规定：对保税港区内因业务需要经常出国、出境的有关人员，可以实行“一次审批、一年内多次有效”的出国审批办法，或者办理一定期间多次往返香港、澳门特别行政区的手续。因此，保税港区内的边防执法方式主要以与其他部门联合执法、现场办公、调处纠纷等形式进行。

(二)保税港区的边防体制

根据《洋山保税港区管理办法》的规定，该保税港区的行政管理体制为：区域内各行政管理部门在保税港区管理委员会的统一协调下，多部门合作、协调开展本部门的行政管理工作。根据国务院的要求，全国各保税港区均依照该体制进行管理。因此，各保税港区的管理法规或规章对自身的管理体制虽然文字表述各异，但其精神基本相同，有的还做了细化的规定，如《山东青岛前湾保税港区条例》第16条规定：保税港区实行口岸联合监管协调制度。保税港区管委会应当会同海关、检验检疫、边防检查、海事、税务、外汇管理等部门建立口岸联合监管协调机制，协调保税港区的口岸监管工作。

相应地，作为保税港区的一项重要工作，边防部门在管委会的牵头协调下，应与其他部门建立口岸联合监管协调机制，实现信息共享、联合监管、共同查验，提高人员、物流通关效率。在边防管理方面，属于边海防地区的保税港区，其边防管理和执法工作由当地边防部门及公安部门负责。*我国位于公安边防部队辖区的保税港区有：天津东疆、大连大窑湾、海南洋浦、宁波梅山、广西钦州、厦门海沧、青岛前湾、广州南沙保税港区。如《广西钦州保税港区管理办法》第7条规定：保税港区的治安、消防、港政、航运、水上交通和道路交通安全管理，由相关管理部门按照有关法律、法规、规章执行。当前，一些保税港区所在地边防部门正在积极推进筹建保税港区边防检查站和边防派出所，以适应保税港区特殊的执法要求，保障保税港区的长远发展。

(三)保税港区的边防执法内容

保税港区内，边防部门除依照法律法规的授权或委托开展一般的执法活动外，还被赋予了特殊的执法内容。多数保税港区管理法规或规章对区域内边防检查和边防管理的内容作了明确规定，如《厦门海沧保税港区管理暂行规定》第13条、《山东省青岛前湾保税港区条例》第22条规定：边检部门依照边防检查法律法规对进出保税港区的国际航行船舶实施监管。保税港区内划定边检口岸限定区域，由边检部门对进出边检口岸限定区域的人员实施管理。可见，保税港区内，边防检查的主要职责是对进出保税港区的国际航行船舶进行监管，对进出边检口岸限定区域的人员实施管理。《厦门海沧保税港区管理暂行规定》第15条规定：保税港区内建立集中查验区，对需要查验的进出货物，由海关、检验检疫、边检、海事等部门根据需要进行查验。表明边防检查部门有权对进出保税港区的货物进行查验。

边防管理方面，因没有特别的规定，则依照法律法规的规定，实施边防治安、刑事执法等方面的职责。当然，在保税港区内边防管理较之区外有较多的特殊性，也涉及一些新领域，下文将对此做进一步探讨。

此外，各保税港区的管理法规、规章均要求保税港区的边防检查和管理部门应在管委会的领导下，做好公共信息平台，推进各部门间的信息共享交流。如《洋山保税港区管理办法》第13条规定：管委会应当会同口岸、海关、检验检疫、港口、海事、边检、工商、税收、金融、公安等部门推进保税港区信息标准化建设，及时发布保税港区的公共信息，实现保税港区信息资源的整合与共享，并为电子数据交换和通关管理提供相应的信息咨询服务。

四、保税港区边防法律制度的完善

包括边防法律制度在内，保税港区的各类法律规范性文件在当前的情况下位阶较低、较为零散。目前已经有学者呼吁制定完善和系统的保税港法律制度，为保税港区的长远发展提供法制支撑。

(一)完善保税港区法律规范体系

保税港区发展至今已届10年，基于各种目标和定位的保税港区已经遍布全国，并从沿海向内陆河港拓展。2012年全国保税港区进出口总额为348.6亿美元，占我国同年度进出口总额的1%，该年度我国进出口增长6.2%，而保税港区进出口增长达47.6%，表明保税港区已经逐步成为我国对外贸易的重要引擎，在未来占我国进出口总额的比重将进一步加大。在这一背景下，将保税港区纳入法治轨道就显得尤为重要。

保税港区的法律制度可分步骤建立。第一，应在各保税港区自身的管理法规或规章的基础上进行整合，根据国家统一政策制定保税港区的管理行政法规，要明确保税港区的概念、功能定位、管理委员会的行政管理范围等，并赋予保税港区管理委员会和边防部门更大的行政权，提高保税港区自主管理的能力。第二，在保税港区行政法规得到稳定、健康执行的基础上，制定保税港区的法律。该法律应当明确保税港区管理委员会为保税港区的管理机构，而非地方一级人民政府的派出机构，使得保税港区管理委员会享有一定的规章立法权，扩大行政许可和行政管理权力，赋予边防部门更大的边防执法权。第三，应建立保税港区内的司法、仲裁、复议、调解等法律救济制度，确保区内的矛盾纠纷能够在区内就得到解决，通过高效的法律救济效率提高保税港区经济增长速度。第四，国务院各部委以及地方各级政府也应在法律、行政法规的框架下，制定保税港区各项部门规章或地方政府规章，对保税港区的运行进行具体和微观层面的调控。

(二)建立高效的边防执法机制

提高行政执法的效益是学术界的普遍呼吁，在讲究发展效率的保税港区，边防行政执法更应注重执法效率。保税港区内边防执法的内容主要涉及边防管理和出入境边防检查，以及对民间矛盾纠纷的调解。

对于边防管理和出入境边防检查，应以便利相对人为原则：一是在管理委员会的协调下，与其他执法部门联合开展日常执法工作，避免多头执法、重复执法，为区内企业正常生产经营带来干扰。二是减少边防行政审批事项，提高边检服务水平，相关行政申请能够当场审批的，应当当场办结。三是在当地人民政府的领导下，根据保税港区的实际运行需要整合执法机构，下放行政审批权限，确保保税港区内的边防部门享有更大的自主决定权，避免因层层审批而降低执法效率。

在民间矛盾纠纷的调解方面，应建立与国际商事活动相适应的纠纷解决机制，可在保税港区内通过建立两种类型的调解中心。一是设立国内纠纷调解中心，负责调解发生在保税港区内的民事、行政、治安、经济、劳动等纠纷及轻微刑事案件，此类案件的调解程序和实体法律适用我国国内法。二是设立国际调解中心，专门从事国际民商事纠纷的调解。新加坡已设立有此类调解机构，并在2008年金融危机中发挥了重要作用。我国可以借鉴新加坡的经验，利用保税港区内国际经济、文化、劳务交流频繁的特点，在区内建立国际调解中心，对国际民商事纠纷进行调解。该中心的受案范围与国内纠纷调解中心的根本区别在于：国际调解中心仅负责调解依据冲突规范指向的、准据法为国外法律或国际规则的民商事纠纷，调解程序也应符合国际惯例。如此区分的意义在于能够凸显不同的专业性质，因为国际民间纠纷调解的专业性质更强，应当设立专门机构进行调解。此外，还应设立整套的调解员培训、准入和评选机制，通过调解员专业水平的提高，提高调解的质量和成功率，同时，还应将该制度纳入司法监督体系，提高调解、裁决的公信力和执行力。

(三)边防执法的新兴领域

保税港区各项制度属于先试先行，边防执法也时刻面对各种新内容，必须积极创新。2013年，经交通运输部批准，天津东疆保税港区第一个试点国际航行船舶特别登记制度*广州南沙保税港区也正在拟建我国第二个国际航行船舶特别登记的船籍港。，根据《天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案》(以下简称《试点方案》)，国际航行船舶的股权结构比例、船龄限制、船级社等准入条件有所放宽，也对传统的边防船舶工作提出新挑战：一是关于国际船舶的定义。《试点方案》所规定的国际航行船舶，除包含《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》对国际航行船舶的定义外，还包括钻井平台等水上移动装置和特种工程船。二是外籍船员雇用。《船舶登记条例》原则上要求中国籍船舶的船员由中国公民担任，而《试点方案》允许中国籍船舶雇用不超过30%的外籍船员。因此，边防部门应进一步完善相应的边防法律法规，将业务拓展延伸。如在海上作业区域建立执法执勤警务室，防控涉恐涉爆风险，防御他国水上装置的入侵。同时，还可以与海事部门建立联勤机制，共享边防数据和海事部门海员证和国际航行船舶自动识别系统、海图、船舶交通管理系统等数据，共同开展国际航行船舶保安规则、出入境管理法律法规执法行为。

企业诚信监管也属于边防执法的新领域，青岛、东疆等保税港区明确规定了在本区域内实行企业诚信监管制度，如《山东省青岛前湾保税港区条例》第36条规定：在保税港区建立企业诚信监管体系，由保税港区管委会组织相关部门对企业诚信等级进行评定……海关、检验检疫、边防检查、海事、工商行政管理、质量技术监督、税务、金融等部门，应当结合企业诚信等级评定结果，在各自职责范围内依法对区内企业实施守信激励和失信惩戒制度。根据这一规定，边防部门应在保税港区管委会组织领导下，对区内企业实施信用监管。各保税港区边防部门也在探索试行相应的诚信监管制度，以上海洋山边检站、浙江宁波北仑边检站为例，2009年，两站制定了“诚信认证”制度，对经常往来于洋山、北仑两港的国际货轮进行分类，管理严格、无不良记录、诚实守信的船舶可以享受免检船员证件的“诚信船舶”待遇，而对管理混乱和有违反国家法规行为的船舶，则列为“不诚信船舶”，进行重点监管。[5]更早一些，2002年上海边检总站出台了《“绿、黄、红”牌奖惩制度实施办法》，开始了边检机关以信用评价为核心的新型管理模式的尝试。该制度以“船方、登轮单位自管为主,边检巡查、监管为辅”为主要内容,为自管得力的单位授予“绿牌”,发“诚信单位”标牌,并制定了一套授牌标准及奖惩办法。[6]但应该注意的是，保税港区的诚信监管仍未实现系统化、科学化、制度化，相关法律依据不健全，不同部门之间各行其是，导致了诚信信息采集录入存在不全、偏差的情况。因此，保税港区应建立统一的诚信监管体系，制定专门的法律规范，协调各部门做好信用监管。同时，还可以将诚信监管扩展至保税港区内的全部企业及个人，建立诚信分级记录，在边防检查和管理上对不同诚信级别的企业和个人提供区别待遇和便利，吸引更多信用良好的企业进驻保税港区。

五、结束语

我们知道，任何法律制度都是从无到有、从随意到规范发展而来的。在经历了初步探索、迅猛发展的过程后，保税港区的边防执法应当益加注重自身法律制度的建设，由于其处在对外开放的前沿，还应提高自身执法效率，探索适应新的执法内容，通过法律的规范作用，保障保税港区的长远健康发展。

[1]宁清同,黎其武，等.保税港区法律问题研究[M].北京：法律出版社,2011：256.

[2]广西北部湾经济区规划建设管理委员会.《广西北部湾经济区发展规划》解读[M].南宁：广西人民出版社,2014：72.

[3]黄金荣.“规范性文件”的法律界定及其效力[J].法学,2014,(7):12.

[4]周季钢,廖雪梅，等.保税港区应“立法先行”[N].重庆日报,2010-05-12(A04).

[5]朱斌,姚佳麒.“诚信认证”深受国际船东青睐[N].文汇报，2009-04-08(2).

[6]张良,王军珂.浅议边检诚信管理体系建设——以海港口岸为中心[J].上海公安高等专科学校学报,2010，(6)：49-53.

(责任编辑、校对杜彬)

A Research on the Legal Border-controlling Institutions of a Bonded Port

XIE Xiaoliang

(Team of Graduate Student，The Armed Police Academy，Langfang，Hebei Province065000，China)

A bonded port is a vital engine of local economy.However，its legal institution is not so integrated and is in the process of being explored.In the port，the border inspection and management is quite different from those of the other zones.Furthermore，its range has expanded into many new areas.Hence，new legal systems and work institutions have to be made.

bonded port；border control；law institutions

2015-10-21

谢小亮(1987—)，男(壮族)，广西贵港人，军事法学硕士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2016)01-0041-05