文/李文周

户籍·生存·命运

文/李文周

户籍，说白了就是一纸个人身份证明，本不该有价值差异，更不该因在城在乡居住不同而滋生等级，因为《中华人民共和国宪法》明确规定：“公民在法律面前一律平等”。这就是说，在法律意义上和社会序列中，每个公民都是平等的。然而，在相当长的一个时期内，我国公民因居住地的不同被分成农业和非农业户籍。非农业人口有一个“购粮簿”，可以凭簿购买平价的“商品粮”，而农业人口则不享受这种待遇。后来，政府相继出台的一系列政策和规定，将户口与招工、住房、孩子上学、社会福利等公民权益直接挂钩，城乡、工农差别进一步扩大，导致了社会不公平，制约了人口流动和社会发展效率。

记忆中“农”与“非”的差别

我最早感受到的城乡、工农差别，是在三年自然灾害后期。当时虽然城市粮食供应不足，但只是多和少的问题，而在农村,则是有和无的问题。1959年，我才刚记事，村里的大食堂已经无米下锅，我家所有的粮食早已交了公，只能吃糠咽菜度饥荒。树叶、树皮、地瓜秧、豆棵磨成面,我和大人一样都吃过。好在我父亲当时在县园艺场工作，算是“公家人”,每月有几十斤的固定口粮。他每天省下几个馒头、窝窝头，积攒起来送回家，这点口粮就成了救命粮。当初要求家家户户交出存粮吃集体大锅饭时，那些诚实听话不留一点“后手”，在大食堂解散家中无粮又无在外吃“商品粮”的亲戚接济的人家，只能在困境中挣扎。朦胧记忆中的那些吃糠咽菜造成面黄肌瘦和水肿将死的人的惨状，真是令人心酸。三年自然灾害我的家乡饿死了多少人无人统计，但“撑”死的也有。我们村里的张某，在大饥荒中靠吃野菜啃树皮，几个月没吃过一顿饱饭，后来上级下发一部分救济粮，是榨完油的干豆饼，他因为一次吃下去的太多，喝水后将胃撑破而死，故都说他是“撑”死的。

20世纪六七十年代，我们村有好几户“半农半非”的家庭。这些家庭的成员中，有一人在外工作是非农业户口吃“商品粮”，其他成员则是农业户口。在三年自然灾害中，这些家庭没有饿死人的。因为有固定的工资收入，吃着国家的“商品粮”，他们在子女教育、就业等很多方面也优于普通农民，享有仅次于城市居民的社会政治地位。正因为户籍性质的不同造成的城乡、工农之间的差别越来越大，人们才千方百计地想离开农村，想方设法跻身“非农业”。那个年代，农村人跳出农门改变命运的途径，主要是上学、参军、招工（大多是城市青年不愿干的煤矿等艰苦危险的工作）、亦工亦农转干、民办教师转正、“替老换幼”等。“文化大革命”期间，大中专学校招生主要是推荐，由此才有了“工农兵”大学生、中专生。1977年国家恢复高考后，每年都有一大批农村精英跳出农门。只要考上大学或中专，即自然随着迁户而“农转非”，毕业后就成为吃“商品粮”的“国家干部”。参军，随着户口转移也可成为吃“商品粮”的一员，即使提不了干部退伍回乡，大多也能找上个亦工亦农的工作或成为村干部。“替老换幼”，是指父母有正式工作单位，到了退休年龄或提前申请退休，允许子女接班的特殊政策。早期亦工亦农和民办教师没有工资，以生产队工分抵资，但他们干得时间长了，都有转正吃“商品粮”的希望。

那个年代，在户籍政策上还有一个规定：子女户口随母。比如某男士虽然在城里工作，吃“商品粮”，但找了个对象是农业户口的，结婚后生的孩子只能随母落农业户口；而某女士是吃“商品粮”的非农业户口，不得已找的丈夫是农村的，虽丈夫不能随迁，生了小孩还可以随母落上非农业户口。所以，那个年代，城里的青年都不会轻易在农村找对象结婚，不光为了自己，还有下一代。而那些通过考学、当兵提干等渠道吃上国家“商品粮”而改变命运的农村青年，原在农村谈了对象的，有不少毁约与农村姑娘“拜拜”，被对方骂作“陈世美”。这不能仅说是道德问题，更是生存问题，根源还是在户籍制度。

在20世纪70年代前后，自上而下的机关干部中，有一大批是“半非半农”的家庭，我所在的枣庄市公安局，40岁左右的民警中，“半非半农”家庭占一半之多。虽然在农村和那些纯农家庭相比，社会政治地位高一些，但在城里，却明显低人一等。首先是夫妻长期分居，除了每月的工资省吃俭用给家里补贴一点，再难帮更多家里的忙。本市的还好一些，家远的每年一次探亲假，如牛郎织女见面。其次是分配公有住房，老婆孩子在农村的，连分房的资格都没有。再就是城里人享有的其他社会福利，都与户籍捆绑着，可望而不可即。要想“农转非”，那时候条件严得很，绝大多数没有可能。

到了20世纪80年代初，农村的情况发生了新的变化，那些“半非半农”的家庭遇到了困境。农村分田到户，实行生产责任制。不少分到责任田的“半非半农”家庭，孩子正在上学，媳妇既做饭又要照顾孩子，还要耕种责任田，承受着双重压力。和我共事多年的薛城区公安分局的李股长，就是不堪承受这种压力一时糊涂而导致了一场人生悲剧。

李股长1960年参加公安工作，20年来在工作上兢兢业业，任劳任怨，得到了组织上的认可。可由于他老婆孩子都在农村，家庭比较困难。1980年，他家里分了十余亩责任田，但老婆患病，他每周只能休息一天还得回家帮着去种地，时间一长，身心承受不了这种生活压力，产生了对十一届三中全会以来的路线、方针、政策的不满情绪，认为分田单干是倒退，是复辟资本主义。1981年7月11日，李股长将自己的不满和怨气写成《告全国党员团员工人农民的一封信》，匿名寄往《人民日报》社，信的内容公然提出打倒当时党中央主要领导人，号召“全国党员团员工人农民快觉悟起来，推翻修正主义的党”。按当时的法律和立案标准，省公安厅直接将之定性为反革命案件，要求枣庄市公安局立案查处。十余天的时间，此案告破，李股长被逮捕。经审查，其作案动机就是为了发泄对分田到户导致他家庭困难的不满。1981年年底，李被判处有期徒刑三年。虽然到1989年此案经市中级人民法院复查，认为其不是以反革命为目的，不应以反革命罪论处，给以甄别纠正，但这场人生悲剧已无法改变。三年刑满后，李曾到市公安局找过我，谈及此事深层次原因，主要还是老婆孩子长期在农村，其“农转非”要求迟迟得不到解决，自己一时糊涂导致了这场悲剧。

“农转非”后的喜悲故事

20世纪80年代后期到90年代初，国家的“农转非”政策逐步放宽，指标增多。对于单身干部职工妻子在农村因身体有病不能参加农业生产的和中级以上技术职称科技人员的直系亲属，可以申请“农转非”。但因为符合条件的太多而指标受限，孩子多的只能先解决家属带一个孩子，要等一两年再申请转其他孩子的户口。这些逐步放宽的“农转非”政策，给那些“半非半农”家庭带来了福音，党政机关企事业单位大批干部职工的家属孩子得以“转非”进城。有了非农业户口，吃上“商品粮”，孩子达到就业年龄的，可以招工进工厂，甚至进党政机关和事业单位。文化低点的，进不了党政机关和国营单位，也可以进“大集体”端上“铁饭碗”。那时候的政策，为了解决城市人口就业，允许各单位内招子女，包括一些党政机关也招进了不少人。我熟悉的一个单位的中层干部老秦，老婆孩子原来都在农村，分田到户实行生产责任制后，三个孩子都正在上学，只有妻子一人种地，日子过得很艰难。“农转非”之后，当年大女儿赶上单位内招有了工作；第二年儿子参军入伍，几年后小儿子也参加了工作。老秦每次见我谈及家里的变化，总流露出心中的喜悦。

我所在单位的老周，参加工作已30年，在公安机关也干了20余年，可老婆孩子一直在台儿庄农村艰难度日。他家里承包的责任田种了几亩白菜萝卜，入冬后借一辆拖拉机，装了满满一大车斗拉到枣庄城里卖，谁知“天有不测风云”，途中发生车祸，白菜萝卜没卖一斤又倒赔了不少钱。老周气得直跺脚，骂自己“真倒霉”！两年后，政策允许他老婆孩子“农转非”，老周大女儿虽文化程度很低，局领导关心照顾，把她招到某分局总机当话务员；他老婆年龄太大，又不识字，局里照顾把她安排到一个集体企业里做家属工，每月有了固定收入。局里新建的几栋宿舍楼，老周家第一批就分到一套三室的。周家另外几个孩子，也先后招工进厂当了工人。老周常向人说：“这个非农业户口真管用。”

有一年春节后的一天，我应邀参加一个饭局，席间有个老同志非向我敬三杯酒，一再说感谢的话。我说我们并不认识，从何说起？他说你帮过我家的大忙。你在市中公安分局任职时我去找过你，我老婆孩子的“农转非”申请报上去两年多一直没批下来。当时我老婆有病几次住进医院，失去劳动能力，两个孩子上学，家里的责任田无人种都荒了，是你安排户籍科长按困难户到市局协调指标给我们解决的。“农转非”后的第二年，我女儿考入技工学校，毕业后分配到电厂工作，当时的技校农业户口的学生没资格报考，只有非农业户口的才能报。我儿子因有了非农业户口，参军退伍后按政策给安排了工作，现在乡政府经委上班，如果不是转成非农业户口，当兵退伍后还只能回农村。我老婆的病也好多了。我们一家人很知足。

进入1993 年后，山东省的“农转非”政策更宽松。从枣庄的情况看，随着大批矿工家属“农转非”，城中村和近郊的无地村民（三分地以下）先后被批准集体“农转非”，加之外地迁入的，仅市中区就有三万多人。由于“农转非”人口的大量增加，“非农业”的价值也在缩水，最明显的是招工就业难了。大学毕业一直在橡胶厂工作的董某，奋斗了20年终于熬到了老婆孩子“农转非”，然而，进城后单位没住房，只好在厂外租下两间平房居住。妻子年龄偏大无法安排工作，只能在家里吃闲饭。原来老婆孩子在农村时，有几亩地种着，吃粮吃菜自给有余，董某每月的工资节余一部分贴补家用，日子还过得去。现在租房、水电、买粮买菜都要花钱，两个孩子上学的费用也比在农村学校增多了，这日子过得还不如在乡下。董某经常抱怨说：“农转非”没给俺家带来任何好处，生活质量非但没提升，反而下降了。

北电厂的职工邹某，老婆孩子“农转非”后也遇到了和橡胶厂董某同样的尴尬。邹某妻儿“农转非”后，单位没有住房，领导关照将一间单身宿舍腾出来安置他们一家，四口人挤住在一起。他妻子有慢性病，找了个家属工因劳动强度大，干了三个月就坚持不下去了。全家人吃饭、孩子上学、妻子有病就医吃药，所有费用，就靠邹某一个人的工资。虽然吃上了盼望已久的“商品粮”，成为城里人，但还是比人家低一等。邹某曾动员妻子回农村，但户口迁出来后，原来的责任田已分给了别人家。在农村，没有了赖以生存的土地，就断了回去的路。邹某愁得唉声叹气，只能做城里的二等公民。

枣庄煤矿工人老汪妻儿“农转非”后的境况更惨。他三个儿子，只有老大参加了工作，还是枣庄矿所属“大集体”单位。老二、老三中学毕业后待业在家，一直没找上工作，成天无所事事，跟社会上的一些“小混混”纠合在一起。老二参与了一起抢劫案，被抓后判了12年有期徒刑；而后老三又步老二的后尘，参加了一个盗窃团伙，被判七年有期徒刑。在我的记忆中，20世纪90年代后期，枣庄煤矿像老汪这样的“农转非”家庭，孩子长期待业无固定工作，在社会上游荡而走上犯罪道路的至少有十几人。

进入21 世纪后，农村的情况发生了巨大变化。原来农民种地要交公粮，后来不仅不用交公粮，每亩地还给一定数额的补贴，国家的“反哺”农业政策惠及到了广大农民。有一天，20世纪90年代初曾找我帮忙“农转非”的一个同乡又找到我，要我再帮他一个忙：“非转农”。我问他因为什么？他哭丧着脸说：“‘农转非’后我的两个孩子先后参加了工作，可好景不长，企业效益不好，都下了岗，我的工资也不高，一家人现在都‘啃’我。我想把户口再迁回农村，要上几亩地种，心里也踏实，总比现在强。”我知道随着农村的变化，当年进城的“农转非”户，因为下岗后再就业困难等原因，寻求“非转农”的不少。但已经跨出这一步，再走回头路谈何容易！

户籍这张纸真能捉弄人。在中国长达几十年的时间里，有的人因生在农家饱受艰辛；而有的人因投胎于非农业户口家庭，却又是另一番境况。在农村那些铆着劲儿奋斗苦苦等待10年、20年终于由“农”转“非”的人们，到头来却只能感慨“生不逢时”，那张非农业户籍已没有太大的作用。

期待新一轮户籍改革

2014年7月30日，国务院出台了《关于进一步推进户籍改革的意见》，引起了全社会的关注，由此拉开了中国新一轮户籍改革的序幕。

我出生在20世纪50年代，由农村进城，深知户籍制度关系到人的命运，关系到国家的发展战略。因在市中区公安分局任职，后来又担任市公安局副局长分管了较长时期的户政管理工作，我对国家户籍政策调整和改革的历程了解得还算比较多。实际上新中国成立初期城乡之间并没有户籍壁垒。1951年7月16日，公安部公布的《城市人口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、社会身份变动等事项的管理办法。这是新中国成立后第一部户口管理法规，基本统一了全国城市的户口登记制度。这个时期，城乡之间的迁徙还是自由的。随着国家经济建设的第一个“五年计划”开始实施，成百上千的工业项目上马，大批的农村劳动力进入城市。城镇人口的增多，造成粮食供应紧张，住房、教育、医疗等配套措施短缺，人们的衣食住行需要有计划。1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，发布了《中华人民共和国户口登记条例》。《条例》确立了一套较为完善的户籍管理制度，包括常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更七项人口登记新规。随着这项管理制度的实施，“城里人”和“农村人”被固定起来，农民进城谋生受到严格限制，得不到法规认可，不同地区之间的人员也不能轻易地迁徙和流动。从此，中国开始形成了城乡二元社会。

十一届三中全会后，国家对户籍迁移政策开始松动。1985年，国家颁布《居民身份证条例》，人不分城乡均发身份证，方便了人口流动自由择业。同时，暂住证、寄住证制度允许流动人口暂住城市。到20世纪80年代末和90年代初，中国开始了大规模的“农转非”时代。但是，大城市和特大城市户口迁入的限制仍然很严格。1994年以后，国家取消了户口按照“商品粮”为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”。在一些大城市和改革开放的前沿城市，先后实行了“蓝印户口”政策。蓝印户口相当于国内的投资移民或技术移民，投资购买当地政府规定的房产和有中级以上技术职称的人员，可以给予蓝印户口。山东省也实行了地方城镇户口，户口簿和原来的城镇户口簿有所区别。1997年，公安部出台《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，小城镇户口有条件地向农民开放。到2001 年10 月，全国两万多个小城镇中拥有固定住所和合法收入的外来人允许办理小城镇户口。2005年，公安部经过试点探索，推出《城乡统一登记户口制度》，进一步放宽了大中城市户口迁移限制，一些特大城市推行了积分落户的政策。

纵观户籍改革的历程，有成功，有教训，各地所做的尝试，都积累了许多宝贵经验，而这些成功经验，终得国家层面的确认，上升为顶层设计，由此形成《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，于2014年7月底正式发布。

新的户改《意见》中，亮点有取消农业、非农业户口区别；全面实施居住证制度；全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模等。新一轮户籍改革，将彻底打破城乡二元结构的藩篱，让公民个体自由流动起来，而不再被户籍捆绑束缚。特别是让农民工等弱势群体也能够分享城市公共福利，进一步激活他们的创新和创造力。

然而，户籍改革涉及医疗、社保、教育等资源的公平配置等诸多问题，范围广、程度深、难题多，是一个复杂的系统工程。但户籍改革是大势所趋，人心所向。它既是经济社会发展的必然结果，也是对经济社会发展的更高考量，更是推进“人的城镇化”的根本前提。

人们所期待的新一轮户籍改革，将彻底改变中国人被一张纸束缚的命运。

（本文作者单位：枣庄市公安局）