江家栋　蒋 围



港口国应对船舶污染的责任：执行与保障机制

江家栋*蒋 围**

在应对船舶污染方面，港口国相对于船旗国和沿海国而言，具有一些无可比拟的优势。1Liu Nengye， Frank Maes， The European Union and the International Maritime Organization：EU’s External Influence on the Prevention of Vessel-Source Pollution， Journal of Maritime Law and Commerce， Vol. 41， No. 4， 2010， p. 581.982年《联合国海洋法公约》制定之前，国际上保护海洋环境公约对港口国责任的规定，通常限于对在港外国船舶的调查权，而对违章事件提起司法程序的权力则由船旗国拥有。《联合国海洋法公约》扩大了港口国的责任，规定港口国可对停靠其港口的外国船舶在公海或其他国家管辖水域内的污染行为执行可适用的国际法。而且港口国监督制度也在实践中发挥了防止和处置船舶污染的积极作用。但是港口国在监督船舶污染方面仍存在不足之处，亟需予以完善。

港口国监督 船舶污染 海洋环境保护

一、港口国应对船舶污染的必要性及历史沿革

海洋环境因其脆弱性和整体性需要世界各国共同保护。在海洋环境污染中，船舶污染约占12%，是第二大污染源，1Liu Nengye， Frank Maes， The European Union and the International Maritime Organization：EU’s External Influence on the Prevention of Vessel-Source Pollution， Journal of Maritime Law and Commerce， Vol. 41， No. 4， 2010， p. 581.具有直接污染海洋的特点，并会引起复杂的管辖权问题。半个多世纪以来，国际上发生了一系列严重的船舶污染海洋环境事件，引发了各国对船舶污染的关注，并促使国际社会出台了一系列遏制船舶污染的机制。

（一）港口国应对船舶污染的必要性

一直以来，根据船旗国管辖原则，船旗国有义务制定法律和规则，以阻止本国船舶对海洋环境造成污染。可见，船旗国在保护海洋环境中负有主要责任，而且过去还曾是唯一的责任者。但是多年来，很多船旗国无法或不愿采取必要的行动来履行义务，2Ho-Sam Bang， Port State Jurisdiction and Article 218 of the UN Convention on the Law of Sea， Journal of Maritime Law & Commerce， Vol. 40， No. 2， April 2009， p. 291.其主要原因在于方便旗问题。目前，世界上大概有49%的船舶属于方便旗船。3Virginie Terrie， Are “Black Tides” Inevitable？， Coventry Law Journal， Vol. 6， No. 2， 2001， p. 35.一方面，为了减低运营成本，这些方便旗船的设计、排放以及装备并不十分严格，存在污染和安全隐患；另一方面，由于本国船舶遍布世界各地，船旗国很难对这些船舶都实行有效监管。而且还有批评者认为，因为在公海或其他国家沿海水域的污染并不会影响船旗国，所以船旗国没有动机去制定环境标准或采取适当的执行措施。4Daniel Bodansky， Protecting the Marine Environment from Vessel-source Pollution：UNCLOS III and Beyond， Ecology Law Quarterly， Vol. 18， 1991， p. 737.

虽然1982年《联合国海洋法公约》（以下简称“《海洋法公约》”）标志着沿海国在船舶污染管辖权方面取得了突破性进展，开启了沿海国对船舶污染进行管辖的新篇章，5张湘兰、叶泉：《论沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权》，载于《当代法学》2013年第3期，第145页。但是沿海国管辖权仍然存在局限之处。首先，《海洋法公约》确立了200海里专属经济区制度，在如此广泛的海域内，除非航行船舶造成了重大海洋污染，否则沿海国难以有效查明船舶的不法排放行为；其次，相较于船旗国，沿海国更直接面对海洋污染，在防止船舶污染时有更大的利害关系，因而其更倾向于制定严格的环境标准以及在沿海水域行使更大的权限，然而这又与海洋大国所主张的保护军事和商业利益的航行自由相冲突。6Daniel Bodansky， Protecting the Marine Environment from Vessel-Source Pollution：UNCLOS III and Beyond， Ecology Law Quarterly， Vol. 18， 1991， p. 725.

相对于船旗国和沿海国在船舶污染管辖方面的不足，港口国在此方面具有重要作用。港口国行使管辖权时船舶位于其港口，能确保针对违法行为快速展开调查、提起司法程序，以及阻止不适航船舶带来的污染。7I. A. Shearer， Problems of Jurisdiction and Law Enforcement against Delinquent Vessels，International and Comparative Law Quarterly， Vol. 35， No. 2， 1986， p. 341.从政策的角度而言，港口国对船舶污染的管辖权体现了船旗国管辖权和沿海国管辖权之间的折衷。一方面，港口国比船旗国更倾向于严格执行环境法规，因为港口国本身也是沿海国，因此可能承受不合标准船或违法船舶所带来的污染危险，港口国执行是对船旗国未履行义务或履行义务不当的矫正；另一方面，港口国执行比沿海国执行更有利，因为前者对航行自由的干预程度更少，而且通常能更安全地开展。8Daniel Bodansky， Protecting the Marine Environment from Vessel-Source Pollution：UNCLOS III and Beyond， Ecology Law Quarterly， Vol. 18， 1991， pp. 739～740.因此，本文拟从执行与保障机制的角度，研究港口国应对船舶污染的有关国际规则，厘清其基本内容以及存在的不足，并提出完善建议。

（二）港口国船舶污染管辖权的历史沿革

受格劳秀斯之《海洋自由论》的影响，传统国际法认为，船舶是“合法悬挂其国旗的那个国家领土的浮动部分”。9劳特派特修订，王铁崖等译：《奥本海国际法（上卷第二分册）》，北京：商务印书馆1972年版，第9页。因此，船舶的管辖权由船旗国专有，这一理论在很长一段时间内影响了绝大部分国家的实践及国际公约的制定。例如，1952年在布鲁塞尔通过的《统一船舶碰撞或其他航行事故中刑事管辖权方面某些规定的国际公约》，其第1条便明确了船旗国对船舶碰撞或其他航行事故的专属管辖权。然而，如前所述，船旗国管辖在船舶污染管理方面存在不足，诸多国际法学者和部分国家实践对这一原则提出了强烈的质疑和挑战，并体现在一些国际公约的条款中。

1954年《国际防止海洋石油污染公约》规定了港口国对外国船舶进行检查的权利。根据该公约第9（5）条和第10条的规定，101954年《国际防止海洋石油污染公约》第9（5）条规定：“缔约国任何领土的主管当局对于在港船舶，可检查按本条规定要求在船上携带的油类记录簿，也可复制记录簿中填写的任何内容并可要求船长证实该复制件是所述内容的真实复制件。”第10条规定：“违反本公约的事件无论在何处发生，任何缔约国政府可书面向符合本公约第2条第1款规定的船舶有关政府提出有关该船违反本公约任何规定的证明……被通知的政府收到详细材料后应进行调查，并可要求其他政府提供进一步的违章详细情报。如被通知的政府认为按其法律证据已足够起诉违章船东或船长时，则诉讼应尽早进行。”港口国可以检查靠港船舶并复制船上的油类记录簿，对于船舶的违法行为可向船旗国提交书面证明，由船旗国对船舶的违法行为进行调查以及提起相应的诉讼。

《经1978年议定书修正的〈1973年国际防止船舶造成污染公约〉》（以下简称“《防污公约》”）对港口国就位于其港口或近海装卸站的船舶的检查、检查的具体程序以及威胁海洋环境船舶的处理方法作出了规定。该公约第5（2）条11《1973/78年国际防止船舶造成污染公约》第5（2）条规定：“凡需要持有证书的船舶，当其在一缔约国所管辖的港口或近海装卸站时，应接受该缔约国正式授权的官员的检查。任何这种检查，应以核实船上是否备有有效的证书为限，除非有明显的理由认为该船或其设备的状况实质上不符合证书所载的情况。在这种情况下，或者船舶没有有效的证书时，则执行检查的缔约国应采取步骤，直至该船的出海对海上环境不致产生不当的危害威胁时，才准其开航。但是，该缔约国可允许这种船离开港口或近海装卸站而驶往可供使用的最近的适当修船厂以进行处理。”明确规定了港口国对船舶有权进行检查，但这种检查应以核实证书为限。在船舶没有有效证书或者船舶情况或船舶设备与证书登记情况不符的情况下，港口国可以采取必要措施，包括允许其驶往最近的修船厂进行修理。此外，根据该公约第6（2）、（4）条12《1973/78年国际防止船舶造成污染公约》第6（2）条规定：“凡适用本公约的船舶，在一缔约国的任何港口或近海装卸站，可以受到该缔约国委派或授权的官员的检查，以核实该船是否违反规则的规定而排放了任何有害物质。如检查表明是违反了本公约的事件，则应将一份报告送请主管机关采取适当行动。”第6（4）条规定：“在收到这种证据后，被通知的主管机关应对此事进行调查，并可要求其他缔约国对所声称的违章事件提供进一步的或更完善的证据。如果该主管机关确信有充分的证据可对所声称的违章事件起诉，则应使这种起诉按其法律尽速进行。”的规定，港口国有权检查船舶是否排放了有害物质。但是，如果船舶存在违法事件，对违法事件的追责仍然由“主管机关”13《1973/78年国际防止船舶造成污染公约》第2（5）条。负责，就有权悬挂某一国家国旗的船舶而言，其主管机关即为该国政府，即船旗国政府。

上述2个公约均规定了港口国的执行管辖权，港口国对于在检查过程中发现的船舶违章事件，应及时报请船旗国，由船旗国对此进行调查及提起诉讼。然而这些规定并未从根本上撼动船旗国管辖权的主导地位，港口国管辖尚未发挥出应有的作用。

真正意义上瓦解船旗国对船舶污染管辖权主体地位的是《海洋法公约》。作为全面规范海洋事务的“海洋宪章”，《海洋法公约》是迄今为止国际社会对船舶污染管辖权规定得最全面的重要公约。有关应对船舶污染的法律体制规定位于该公约第十二部分“保护和保存海洋环境”，这些规定确立了船旗国、沿海国和港口国并行的管辖制度，标志着港口国在船舶污染管辖权方面取得了突破性进展，开启了港口国对船舶污染进行管辖的新篇章。

几乎与此同时，另一套应对船舶污染的法律机制也得到了蓬勃发展。1978年3月16日，阿摩科·卡迪兹号邮轮在法国海岸搁浅，造成船上装载的22.3万吨石油泄入海中，导致了灾难性的海洋环境污染。该事件直接导致了《巴黎港口国监督谅解备忘录》的产生，并使得港口国监督制度在全球实质性地开展起来。

二、《海洋法公约》有关港口国应对船舶污染的规定

《海洋法公约》第十二部分为海洋环境的保护提供了较为完善的框架性条款，同时也为船旗国、沿海国和港口国检查船舶，对船舶污染行使管辖权提供了基本法律框架。

一般认为，管辖权分为立法管辖权、执行管辖权和司法管辖权3种。不过，就船舶污染的国家管辖权而言，大部分学者都将其分为2类，即立法管辖权和执行管辖权，而将司法管辖权纳入执行管辖权的范畴。14张湘兰、叶泉：《论沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权》，载于《当代法学》2013年第3期，第144页。《海洋法公约》第十二部分规定了船旗国、沿海国和港口国应对船舶污染的立法管辖权和执行管辖权。但正如笔者在文章开始所论述的，在应对船舶污染方面，更能体现港口国作用的是它对船舶污染执行管辖权的有效实施。15港口国的立法管辖权是依据《海洋法公约》第211条第3款，该款规定，“各国如制订关于防止、减少和控制海洋环境污染的特别规定作为外国船只进入其港口或内水或在其岸外设施停靠的条件，应将这种规定妥为公布，并通知主管国际组织”。因此，有必要从执行管辖权的角度对《海洋法公约》的相关条款进行分析。

（一）有关港口国应对船舶污染的执行制度

《海洋法公约》第218条规定了港口国应对船舶污染的执行制度。概括而言，港口国的执行权有以下5点：

（1）对自愿在港或岸外设施的外国船舶发生在其内水、领海或专属经济区外（结合下一款来看，指的是公海海域）的违法排放行为进行调查并在有充分证据的情形下，提起司法程序；

（2）对自愿在港或岸外设施的外国船舶发生在他国内水、领海或专属经济区内的违章排放行为，经该国、船旗国或受违章排放行为损害或威胁的国家请求，提起司法程序；

（3）对自愿在港或岸外设施的外国船舶发生在他国内水、领海、或专属经济区内的违章排放行为，已对或可能对港口国管辖海域造成污染的，进行调查并提起司法程序；

（4）对自愿在港或岸外设施的外国船舶，应违章行为发生地国、受损害或影响国以及船旗国的要求进行调查，并将调查记录转交给船旗国或沿海国；

（5）对外国船舶发生在沿海国内水、领海或专属经济区内的违反行为，在已经提起司法程序的情况下，应在沿海国的请求下暂停，并将案件的证据和记录、任何保证书或其他财政担保转交给沿海国。

上述5点中，前3点提到了港口国调查并提起司法程序的权力，后2点涉及港口国对他国的司法协助。因而港口国的执行管辖权可细分为调查权、提起司法程序的权力和提供司法协助的责任等3个方面。

1.港口国的调查权

港口国的调查权主要是检查停泊在港口或岸外设施的外国船舶是否存在违反可适用国际规则和标准的排放行为。

根据《海洋法公约》第226条规定，港口国的调查权一般情况下仅限于查阅该船按照一般接受的国际规则和标准所须持有的证书、记录或其他文件或其所持有的任何类似文件。然而，在（1）有明显根据认为该船的情况或其装备与这些文件所载各节有重大不符；（2）这类文件的内容不足以证实或证明涉嫌的违反行为；或（3）该船未持有有效的证件和记录这3种情况下，可以进一步对船舶进行实际检查。这里的进一步实际检查是指对船舶空间及货物等的实际检查。

调查结果可分成2种情况进行处理：第1种是发现船舶存在违反可适用的法律和规章或国际规则和标准的行为，港口国可对船舶进行扣留，并在符合规定的情况下提起司法程序，但在船舶提供保证书或者财政担保等合理程序后，港口国应迅速予以释放；第2种是船舶处于对海洋环境有损害威胁的不适航状态时，港口国可拒绝释放或以驶往最近的适当修船厂为条件予以释放。

2.港口国提起司法程序的权力

《海洋法公约》规定了港口国提起司法程序的3种情况。一般情况下，司法程序有广义与狭义之分。广义的司法程序是指国家专门机关以及诉讼参与人进行诉讼所应遵循的步骤、方式，以及原则、规则、制度等，比如刑事司法程序包括从立案、侦查、起诉、审判到刑事执行活动中所采用的具体步骤、方式、方法以及原则、规则、制度等。从这个意义上而言，司法程序实际上就是通常所说的诉讼程序。狭义的司法程序则是指法院审理各类案件的程序，即审判程序。16江必新、程琥：《司法程序的基本范畴研究》，载于《司法适用》2011年第5期，第23页。根据《海洋法公约》的条文，第218（1）条提及港口国在调查后有充分证据的，可以提起司法程序。第220（6）条规定，在有充分证据时，可在第七节限制下，按照该国法律提起司法程序，包括对该船的拘留在内。因此，港口国可提起的司法程序具体包括船舶扣留、起诉、审判和执行。

司法程序可能因为一些原因而暂停或终止。第1种情形是，港口国对外国船舶提起加以处罚的司法程序，当船旗国在港口国提起程序之日起6个月内就同样控告提出加以处罚的司法程序时，港口国应即暂停进行。船旗国提起的司法程序结束时，暂停的司法程序应予终止。17《海洋法公约》第228条。第2种情形是，如果违反行为发生在沿海国的内水、领海或专属经济区内，港口国根据相关调查提起的任何司法程序，经该沿海国请求可暂停进行。案件的证据和记录，连同缴交港口国当局的任何保证书或其他财政担保，应转交给该沿海国。转交后，港口国不再继续进行司法程序。18《海洋法公约》第218条第4款。

在司法程序的惩罚手段方面，根据《海洋法公约》第230条的规定，港口国对于外国船舶违反可适用的国际规则和标准的行为，一般仅可处以罚款。

3.港口国的司法协助责任

司法协助包括刑事司法协助和民事司法协助。刑事司法协助是协助或代为履行一定的刑事司法职能，为请求方进行刑事侦查、起诉、审判和执行刑罚进行协助，因而刑事司法协助的任何作为均具有诉讼性，从属或辅助于请求方的刑事诉讼活动。19成良文：《刑事司法协助研究》（博士学位论文），重庆：西南政法大学2002年版，第23页。民事司法协助是一国法院应另一国法院的请求，代为履行某些诉讼行为，如送达诉讼文件、传询证人、提取证据以及执行外国法院判决和外国仲裁裁决等。20韩德培主编：《国际私法》，北京：高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第471页。港口国保护海洋环境的司法协助责任表现为：（1）对在港或岸外设施的外国船舶发生在他国内水、领海或专属经济区内的违章排放行为，在相关国家的请求下，进行调查并提起司法程序；（2）对在港或岸外设施的外国船舶，应违章行为发生地国、受损害或影响国以及船旗国的要求进行调查，并将调查记录转交给船旗国或沿海国；（3）港口国对外国船舶发生在沿海国内水、领海或专属经济区内的违反行为，在已经提起司法程序的情况下，应在沿海国的请求下暂停，并将案件的证据和记录、任何保证书或其他财政担保，转交给沿海国。

（二）

有关港口国应对船舶污染的保障制度

《海洋法公约》第十二部分第七节规定的保障办法是为防止国家滥用执行权力。该节致力于保护外国及其船舶尤其是外国船舶的船长和船员的权利。保障办法主要针对对外国船舶的执行权（只有第227、229和232条具有更宽泛的范围），并反映了下述2种需求之间的平衡：其中一种需求是指需要更有效的执行措施，尤其是针对执行权属于船旗国之外国家的船舶污染执行措施；另一种需求是指需要维持航行自由和全球航运系统的完整性。21Shabtai Rosenne and Alexander Yankov， United Nations Convention on the Law of the Sea 1982： A Commentary （Volume IV）， Dordrecht/Boston/London： Marinus Nijhoff Publishers，1991， p. 321.

保障方法大致可以分为2类，一类针对执行措施，一类针对司法程序。

1.针对执行措施的保障办法

这类办法包括对执行主体的限制、执行时避免不利后果、执行时不歧视外国船舶、通知船旗国和其他有关国家，以及赔偿不当执行产生的责任。这些内容具体如下：

（1）执行主体的保障规定。执行主体必须是官员或军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别为政府服务并经授权的船舶或飞机；

（2）执行时避免不利后果的保障规定。港口国执行时不应危害航行安全或造成对船只的任何危险，或将船只带至不安全的港口或停泊地，或使海洋环境面临不合理的危险；

（3）不歧视外国船舶的保障规定。港口国不得在形式或事实上对任何其他国家的船只有所歧视；

（4）通知船旗国和其他有关国家的保障规定。港口国对外国船只采取的措施，应立即通知船旗国和任何其他有关国家；

（5）关于赔偿责任的保障规定。港口国执行所采取的措施如属非法或根据可得到的情报超出合理的要求，其应对这种措施所引起的并可以归因于该国的损害或损失负责，并制定向本国法院申诉的办法。

2.针对司法程序的保障办法

这类办法包括便利司法程序、对提起司法程序的暂停和限制、不影响民事诉讼程序的提起、对司法程序惩罚手段的限制、通知和赔偿责任。通知和赔偿责任前面已有论及，不再赘述。其他规定具体如下：

（1）便利司法程序。港口国应便利对证人的听询以及接受证据，便利相关代表参与程序，并保障其享有国内法律和规章或国际法规定的权利与义务；

（2）对司法程序的暂停和限制。船旗国在港口国提起司法程序之内的6个月中，有权提起同样的司法程序。然而自违反行为发生之日起3年后，任何国家对外国船只不应再提起加以处罚的司法程序。如另一国家已在《海洋法公约》第228（1）条所载规定的限制下提起司法程序，其他国家均不得再提起这一程序。

（3）对司法程序惩罚手段的限制。执行国对外国船只在领海以外所犯行为，仅可处以罚款；对在领海内所犯行为，仅可处以罚款，但在领海内故意和严重造成污染的行为除外。对于外国船只所犯这种违反行为进行可能对其加以处罚的司法程序时，执法国应尊重被告的公认权利。

（三）小结

从以上论述中，我们可以看到《海洋法公约》授予了港口国更大的权力，对停靠其港口的外国船舶在公海或其他国家管辖水域内的污染行为执行可适用的国际法。在《海洋法公约》之前，港口国执行管辖权只能针对在港口国管辖海域内发生的污染行为。根据习惯国际法，一国可对位于其港口内的外国船舶适用防污染法律，并可将这种法律或特定国际公约作为外国船舶进入其港口的条件。22Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe， The Law of the Sea， 3rd Edition， Manchester： Manchester University Press， 1999， pp. 344～355.当然，港口国不能对船舶进入其领海之前实施的违反行为采取行动，除非特定协议中允许采取行动或者违反行为对该国海洋环境造成有害结果。

根据《海洋法公约》的规定，港口国执行管辖权针对的只是外国船舶违反通过主管国际组织或一般外交会议制订的可适用的国际规则和标准在沿海国管辖海域外的排放，而不是违反船舶构造、设计、装备和人员配备标准。这里的“可适用的国际规则和标准”与《海洋法公约》第211条中规定的作为各国立法管辖权依据的“一般接受的国际规则和标准”并不等同，后者是前者的一部分。“可适用的国际规则和标准”涉及由习惯国际法形成的或海事公约中规定的与相关事项有关的规则和标准，例如，《防污公约》规定的防污染规则。因此，“可适用的国际规则和标准”不包括尚未被视为“一般接受的国际规则和标准”的决议、指南和守则。23Ho-Sam Bang， Port State Jurisdiction and Article 218 of the UN Convention on the Law of Sea， Journal of Maritime Law and Commerce， Vol. 40， 2009， p. 299.

总而言之，《海洋法公约》中的相关规定为港口国发挥自身在海洋环境保护中的积极作用提供了法律基础，是对船旗国管辖的有效补充。但《海洋法公约》的相关规定相对比较原则，只是框架性规定，在实践中，港口国发挥防止和处置船舶污染的作用，依据的是另一套国际机制——港口国监督制度。

三、应对船舶污染的港口国监督制度分析

可以说，港口国监督就是港口国管辖的主要表现形式。24赵在理：《船舶安全管理体系与港口国监督检查》，载于《交通企业管理》2005年第3期，第30页。国际海事组织将港口国监督定义为港口国对进入本国港口的外国籍船舶所实施的为确保其船况及设备符合国际公约的规定，以及人员配备和操作符合国际公约和法规规定的检查。25At http：//www.imo.org/TCD/mainframe.asp？topic_id=159， 11 June 2015.

（一）港口国监督制度的发展

港口国的检查最初只是为了支持船旗国的执行权，然而，经验表明这是非常有效的，特别是在区域合作的基础上。驶往他国的船舶，返航前通常会在区域内其他国家的港口停泊，因此，港口国之间如能就船舶检查紧密合作，将会符合大家的利益。这样能确保尽可能多的船舶接受检查，同时又能避免船舶因不必要的检查而被延误。规定船舶标准的主要责任在于船旗国，然而港口国监督为查扣不符合标准的船舶又提供了一道安全网。26Port State control， at http：//www.imo.org/en/OurWork/MSAS/Pages/PortStateControl.aspx，11 June 2015.除此之外，对于区域性港口国之间的合作，有学者认为港口之间的关系主要是竞争性的，27Ted L. McDorman， Regional Port State Control Agreements： Some Issues of International Law， Ocean and Coastal Law Journal， Vol. 5， 2000， p. 207.对船舶施加严格的环境要求以及安全标准，将会增加运输成本并减弱港口的竞争力。而且，港口国之间适用不同的当地标准将会不合理地增加船舶的合规成本并阻碍海洋贸易。28Ted L. McDorman， Regional Port State Control Agreements： Some Issues of International Law， Ocean and Coastal Law Journal， Vol. 5， 2000， p. 207.因此，非常有必要签订区域性港口国监督协议。29Ted L. McDorman， Regional Port State Control Agreements： Some Issues of International Law， Ocean and Coastal Law Journal， Vol. 5， 2000， p. 208.

1982年《巴黎备忘录》生效后，国际海事组织在通过一系列相关决议，形成一套完整有关港口国监督检查程序的文件的同时，还修正了有关国际公约，对有关监督条款作了补充和完善。在管理组织方面，继巴黎港口国监督谅解备忘录组织于1982年成立以后，南美地区和亚太地区分别于1993年和1994年成立了港口国监督谅解备忘录组织。此后，加勒比海地区、地中海地区、印度洋地区、波斯湾和西非等地区也纷纷效仿。目前，港口国监督区域合作组织已基本覆盖全球，地区备忘录也成为港口国监督存在的主要形式，在应对船舶污染方面取得了显著的成果。

（二）港口国监督应对船舶污染的法律依据

《海洋法公约》是实施港口国监督的法律依据之一。《海洋法公约》第219条是开展港口国监督的直接依据，该条规定赋予港口国在外国船舶违反适航条件的可适用国际规则和标准从而有损害海洋环境的威胁时可采取行政措施的权利；第226条规定的是本文第二部分提及的港口国的调查权，这也是实践中开展港口国监督的具体程序和步骤；第227条规定了实施港口国监督时不应在形式上或事实上对任何其他国家的船只有所歧视，保证了港口国监督的公正性和有效性；第232条则明确了港口国因执行措施而产生的赔偿责任，保障了船舶在港口国监督中的救济权。

总体而言，在港口国应对船舶污染的执行和保障机制方面，《海洋法公约》对港口国监督的规定是比较宽泛的，没有详细条款的规定和指导，只是起到一个提纲挈领的框架作用。更多更具体的法律依据则是体现在由国际海事组织和国际劳工组织制定的一些海事公约之中。

国际海事组织某些重要的技术性公约对港口国检查外国船舶作出了规定，以确保这些船只符合国际海事组织的要求。这些国际海事组织制定的海事公约主要包括：

1.《1966年国际载重线公约》及1988年议定书（以下简称“《载重线公约》”）；

2.《1974年国际海上人命安全公约》及其修正案，1978年和1988年议定书（以下简称“《安全公约》”）；

3.《防污公约》；

4.《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》及1995年修正案（以下简称“《海员培训公约》”）；

5.《1969年国际船舶吨位丈量公约》（以下简称“《吨位公约》”）；

6.《1972年国际海上避碰规则公约》及其修正案。

此外，国际劳工组织针对海员也制定了许多国际公约，其中在港口国监督方面最重要的是2006年的《海事劳工公约》。

这些海事公约的相关条款规定了港口国监督官员实施港口国监督检查的内容，主要包括船舶的技术状况、操作性要求、船舶配员以及船员生活和工作条件4个方面。30钱闵：《ISM规则与港口国监督实务》，大连：大连海事大学出版社2001年版，第45页。这些技术性的条款构成了港口国在应对船舶污染时的执行和保障机制。但这里需要注意的是，港口国监督的执行机制是对船舶实施滞留，而不像《海洋法公约》中规定的港口国拥有调查权以及提起司法程序的权力。

《安全公约》第一章第19条“监督”条款规定，如果船舶证书过期或失效，港口国可以采取执行措施，对船舶进行滞留；第十一章第4条“港口国对作业要求的控制”条款也规定了对船舶实施滞留的执行措施。该公约在规定执行措施的同时，也规定了保障方法：第一章第19条第6项提到，“执行……监督时，应尽一切努力避免对船舶作不适当的扣留或延误。如船舶被不适当的扣留或延误，应有权对所受的任何损失或损害要求赔偿”。

《防污公约》是海洋环境保护方面非常重要的公约，该公约规定的港口国监督检查项目比较多。可以说，许多项目的检查都可以导致对船舶的滞留，例如证书无效、主要船员不熟悉主要的防止油污染程序等。同时，该公约还强调检查时应尽力避免使船舶受到不当的滞留或延误，如果船舶因此受到损失或损害，有权要求补偿。

《海员培训公约》和《海事劳工公约》中也有类似的执行和保障规定。31《海员培训公约》第X条，及《海事劳工公约》标准A5.1.4。

然而，《载重线公约》和《吨位公约》中规定的执行规定则有所不同。前者强调港口国监督只限于审查证书的形式，不会直接导致对船舶的滞留；32《载重线公约》第21条。后者则规定在任何情况下都不因施行这种检查而滞留船舶。33《吨位公约》第12条。

国际海事组织、国际劳工组织海事公约中的这些条款形成了港口国监督应对船舶污染执行和保障机制的法律依据，各国港口国监督检查官员据此实施严格检查，监督船旗国切实履行有关海洋环境保护和航行安全的国际公约，弥补船旗国安全管理的不足，使得港口国真正成为监督制度中的“最后一张安全网”。34Dr. Z. Oya Őzçcayir， The Use of Port State Control in Maritime Industry and Application of the Paris Mou， Ocean and Coastal Law Journal， Vol. 14， Issue 2， p. 201.

随着时代的发展，国际海事组织和国际劳工组织已制定了与时俱进的新国际公约，并修订了原有的国际公约，所以有关港口国监督检查的内容不断得到更新。这类海事公约主要包括：

1.1990年《国际油污防备、响应和合作公约》。该公约要求所有船舶、港口和近海装置都应具备油污应急计划，并且港口国当局有权对此进行监督检查。根据该公约第3条的规定，港口国正式授权的官员，有权根据现行国际协定或国内立法所规定的做法，对位于港口或近海装卸站的应备有油污应急计划的船舶进行检查。

2.2001年《国际控制船舶有害防污底系统公约》。该公约规定了港口国应对船舶污染的责任。根据该公约第11条，授权的港口国官员有权对任何港口、船厂或近海码头的船舶进行检查。这一检查先限于船舶所携带的相关文件，在有明确根据认为船舶违反该公约时，港口国官员可对船舶进行彻底检查。如果查到船舶违反该公约，港口国可采取步骤警告、扣留、遣走或驱逐该船出港。根据第13条的规定，当船舶在检查时受到不适当的扣留或延误时，有权对所蒙受的任何损失或损害要求索赔。

3.2004年《控制和管理船舶压载水和沉积物国际公约》。该公约同样规定了港口国对船舶的检查权，以及在船舶的状况或设备实质上不符合证书资料，或船长或船员不熟悉船上压载水管理的基本程序或未执行该程序的情况下，采取措施保证船舶不排放压载水。该公约第10条和第12条分别规定了港口国应对船舶污染的执行和保障机制。

4.2009年《香港国际安全和无害环境拆船公约》。该公约对港口国的检查权、港口国针对违法船舶采取的措施以及执行过程中的不当扣留和延误承担责任作出了规定。根据该公约第8、9、10、11条的规定，港口国正式授权的官员有权对船舶进行检查，如果发现某一船舶违反了该公约，则执行检查的当事国可以对该船采取警告、滞留、驱逐或拒绝该船进港的措施，并对因不当扣留或延误给船舶带来的任何损失或损害给予赔偿。

（三）小结

在应对船舶污染方面，有必要区分港口国监督与《海洋法公约》中的港口国执行管辖权。港口国执行管辖权涉及港口国起诉船舶及对其违反国际规则和标准的行为处以罚金的权力，而港口国监督中，港口国只限于采取行政措施用以管控，例如在港口滞留船舶直至采取多方面的改正措施，或者命令其前往最近的船坞维修，港口国并不因声称船舶违反了其法律而起诉该船。35Ho-Sam Bang， Is Port State Control an Effective Means to Combat Vessel-Source Pollution？An Empirical Survey of the Practical Exercise by Port States of Their Powers of Control，The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol. 23， 2008， p. 717.

在执行管辖权方面，虽然《海洋法公约》授权港口国可对自愿位于其港口的外国船舶在公海或另一国管辖海域的违章排放行使执行管辖权，但是在实践中，迄今为止，还没有港口国根据《海洋法公约》第218条对在其管辖海域外发生的非法排放行为提起诉讼的案例，《海洋法公报》和联合国网站都没有关于执行第218条的国内立法实际适用的详细情况，联合国秘书长关于海洋和海洋法的年度报告也没有提到相关内容。36Ho-Sam Bang， Port State Jurisdiction and Article 218 of the UN Convention on the Law of Sea， Journal of Maritime Law and Commerce， Vol. 40， 2009， p. 312.这主要是因为港口国对发生在其管辖海域之外的污染事件没有利益，港口国执行是选择性的，而不是强制性的。

然而，港口国监督作为应对船舶污染的一种方法，是通过区域层面而不是全球层面上的港口国监督谅解备忘录来组织实施的。尽管以目前各区域港口国监督谅解备忘录的数据为依据，要准确评价愈发协调的港口国监督所起的实际效果还为时尚早，但是很明显的是，许多港口国，特别是《巴黎备忘录》和《东京备忘录》的成员国已采取积极措施应对不合标准船舶，并通过确保符合国际防污染标准的方式来应对操作造成的船舶污染。37Ho-Sam Bang， Is Port State Control an Effective Means to Combat Vessel-Source Pollution？ An Empirical Survey of the Practical Exercise by Port States of Their Powers of Control， The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol. 23， 2008， p. 759.因此，不可否认的是，港口国监督已经并且将继续在应对船舶污染方面扮演重要的角色。

四、港口国应对船舶污染的不足与完善

港口国对船舶污染的管辖权体现了沿海国管辖权和船旗国管辖权之间的折衷，其不仅能便利快速调查和提起司法程序，而且能尽量减少对船舶航行自由的损害。港口国在应对船舶污染方面的作用非常大。港口越多，港口国承当的责任就会更大，但港口国监督存在的不足之处也会愈发突显。

第一，港口国执行法律的成本是昂贵的，而《海洋法公约》并没有就船旗国和沿海国应为港口国分担执法成本作出规定。首先，尽管《海洋法公约》第228（1）条规定，在船旗国提起的司法程序结束之后，沿海国对于领海外所犯任何违法行为提起的司法程序应予终止。在程序中应收的费用经缴纳后，沿海国应发还与暂停的司法程序有关的任何保证书或其他财政担保。然而这仅仅是指司法程序所应收取的费用，没有涉及港口国在执法过程所付出的费用。其次，《海洋法公约》第236条规定了主权豁免规则。该条规定，关于保护和保全海洋环境的规定，不适用于任何军舰、海军辅助船、为国家所拥有或经营并在当时只供政府非商业性服务之用的其他船只或飞机，此类军舰或飞机由船旗国专属管辖。因此，就此类性质军舰或飞机造成的环境损害，受损害国无法直接依据《海洋法公约》提起司法程序。

因此，当外国船舶违反了可适用的国际规则和标准时，船旗国和（或）沿海国有责任向港口国支付因执行上述规则和标准而合理产生的成本。为了达成这一目的，应该建立新的国际机制，确保港口国可以就法律执行成本对船旗国、沿海国提起司法程序并获得补偿。但是由于平等主权等制造的障碍，这样的制度并不容易建立。

第二，为迅速充分地赔偿海洋环境污染损害，各国应加强合作。合作层面包括执行现有国际法规则，制定有关损害评估和赔偿责任的国际规则以及相关争端的解决程序，并且在适当的时候，制定充分的补偿标准及程序，如强制保险或补偿基金。

第三，避免过度执行。船舶可能在多国的港口停泊，应避免港口国对船舶进行不必要的检查，港口国应相互合作，制定相应规则，避免过度执行、带来损害和引发争端。《海洋法公约》第226（2）款规定各国应合作制定程序，以避免在海上对船只作不必要的实际检查。在港口国监督制度下，同一个区域备忘录下的各港口国应切实遵守安排，加强港口国间的合作。区域备忘录之间也应秉承这一理念，加强沟通与合作，在保障跨区域船舶安全，防止海洋污染的同时，尽量避免对船舶的过度执行。

第四，港口国应将执行和保障机制转化为国内法律和规则，以确保全球应对海洋环境危机的努力可以成功。《海洋法公约》第218条规定，港口国可以对发生在公海上的违反“可适用国际规则和标准”的排放行为，进行调查并提起司法程序；可对发生在他国沿海水域的违法排放行为进行调查，并在该沿海国、船旗国或受损害国的请求下提起司法程序。第218条将港口国的执行管辖权仅限于“可适用”的标准。其中“可适用的国际规则和标准”能否在港口国适用，取决于该国国内法中有关国际法在国内适用的规定。国际法在国内的适用通常分成并入和转化2种。并入是指国际法能在国内直接适用，而转化则需要先将国际法转化成国内法后再适用。对于采用转化方式的港口国，需要在国内法律和规则中落实可适用的国际规则和标准。因此，港口国应将执行和保障机制转化为国内法律和规则。

五、结　 语

在应对船舶污染方面，港口国相对于船旗国和沿海国而言，具有一些无可比拟的优势。国际社会意识到了这一点。因此，《海洋法公约》授予了港口国更大的权力，规定港口国可对停靠其港口的外国船舶在公海或其他国家管辖水域内的污染行为进行管辖，并为此制定了详细的执行和保障机制。几乎与此同时，港口国监督作为港口国管辖的主要表现形式也得到了蓬勃发展，形成了一整套有效的执行和保障机制，在应对船舶污染方面取得了显著的成果。

我国的海岸线上港口众多，随着我国国际贸易和航运的发展，近年来船舶污染日趋严重，不仅破坏了沿海地区的海洋生态环境，还制约了我国海洋经济的可持续发展。因此，如何应对船舶污染，保护好海洋生态环境，是我国实现海洋强国战略目标必须面对的一个重要问题。我国作为《海洋法公约》的缔约国和东京备忘录的成员方，在近10年里切实履行了港口国的责任与义务。2014年，在港口国监督检查中全面实施了新检查机制，港口国监督检查工作也随之发生了一些变化，主要体现在我国2014年港口国监督检查中滞留率、缺陷数量、安全管理体系缺陷等指标均较前3年有所下降。38《2014年中国PSC数据年报出炉》，下载于http：//www.zgjtb.com/2015-04/07/content_2 4067.htm，2015年7月22日。2014年，全国52个港口国监督检查单位共实施港口国监督初次检查7356艘次，发现缺陷35606项，单船缺陷数量为4.84项，滞留外国籍船舶484艘次，滞留率为6.56%。39此数据为2014年4个季度汇总数据。参见《中国海事》2014年第5、8、11期，2015年第2期。在取得这些成效的同时，我们仍要意识到我国作为港口国在应对船舶污染方面存在的不足之处，尤其是要将各国际公约中的执行和保障机制转化为国内法律和规则，在国内法律法规中明确港口国海洋环境执法人员及其分工，并争取制定就港口国执法成本向船旗国、沿海国的求偿程序。

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*江家栋，公安海警学院船艇指挥系海上执法教研室讲师，上海交通大学凯原法学院2011级博士研究生，电子邮箱：jdjiang2311@126.com。

**蒋围，法学博士，西北政法大学国际法研究中心讲师。