Kingsley Ekwere



海底电缆和海洋环境：增强两者之间和谐的可持续性相互作用

Kingsley Ekwere*

海底电缆网络已成为现代生活的主要推动者，特别是在这个信息高速公路时代，应尤其强调高效、高速的国际通信的重要性。全球信息基础设施的主干网现在主要是由光纤海底电缆组成。为满足人们更好、更快的通信需求，已经构建了长距离、复杂的海底光纤电缆网络，这些电缆横跨各大洋、覆盖各大洲。但是，通信革命已经给脆弱的海洋生态系统和生物多样性带来了巨大压力，尽管目前尚不明显。本文旨在探究海底电缆和海底生态系统之间的相互作用。在保全、保护、可持续管理或利用沿海水域和深海海域方面，我们面临的主要挑战是使通信革命所带来的惠益与潜在的环境影响之间保持平衡。本文认为电缆作业对海洋环境的影响是相对良性的，并指出通信电缆运营商和其他海底使用者之间和谐的相互作用，对实现环境的可持续性发展、海洋环境的保全和保护至关重要。

海底电缆 生态可持续性 海洋治理

一、引 言

海底电缆诞生于19世纪早期。1850年，全世界首条海底电报电缆在英国多佛到法国加来之间的英吉利海峡开始铺设，该条电缆主要由铜线和杜仲橡胶制成。1Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy，The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， p. 20.1866年，第一条跨大西洋海底电缆在加拿大的纽芬兰和英国的爱尔兰之间敷设成功。1902年至1903年，第一条横跨太平洋的电缆铺设完成，1902年从美国大陆连接到夏威夷，1903年从关岛连接到菲律宾。2Submarine Communications Cable， at https：//en.Wikipedia.org/wiki/Submarine_ communication_cable， 7 May 2016.早期取得的这些突破性进展极大地增强了远距离通信和信息传播。3Submarine Communications Cable， at https：//en.Wikipedia.org/wiki/Submarine_ communication_cable， 7 May 2016.虽然当时电缆的传输信息量少，但这一发展标志着海底电缆行业迎来了新曙光。4Lionel Carter， Douglas Burnett， Stephen Drew， Graham Marle， Lonnie Hagadorn， Deborah Barlette-McNeil and Nigel Irvine， Submarine Cables and the Oceans： Connecting the World （UNEP-WCMC Biodiversity Series No. 31）， ICPC/UNEP/UNEP-WCMC， 2009， pp. 12～13，at http：//www.unep-wcmc.org/resources/publications/UNEP_WCMC_bio_series/31.aspx ［hereinafter “UNEP/ICPC Report”］.海底电报电缆铺设及设计中使用的新方法和新技术，以及电缆材料的不断改进，延长了电缆的使用寿命。因此，到20世纪，世界上多数地方已通过全球性网络连接起来，为政府、商贸业和普通民众提供高速通信。5UNEP/ICPC Report， p. 13.2大事件影响了海底电报电缆业的命运，其一为第一次世界大战期间无线电报技术的重要性得到了提升，其二为20世纪30年代的经济大萧条。6Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy，The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， pp. 27～28.

随着海底电报电缆的逐渐衰落，20世纪30年代中期诞生了海底电话电缆。71986年，印度和阿联酋之间铺设了最后一条海底电话电缆，海底电话电缆时代到此结 束。See Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett，Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy， The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， p. 32.“由铜线导体构成的同轴电缆研发成功，整个电缆由聚乙烯材料包住，可以进行多个语音通道的复用。”8UNEP/ICPC Report， p. 14.1955年到1956年间，苏格兰和纽芬兰通过2条电缆（TAT 1）连接了起来，这一发展开创了海底同轴电缆的时代。9UNEP/ICPC Report， p. 14.到1960年，随着设计和铺设技术的发展，已可以在更深的海底铺设更长的电缆。10UNEP/ICPC Report， p. 14.

随着20世纪70、80年代出现的重大技术飞跃，卫星作为主要的通信手段得到了快速发展，卫星的通信容量大，但成本更低。11Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy，The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， p. 32.虽然卫星给海底电缆技术造成了很大挑战，但是，1966年，高锟博士和霍克汉姆博士发现了一种“包芯结构玻璃纤维材料”，这种材料具有更大的信息容量以及低成本优势。12George Hockham and Charles Kao， Dialectric-Fibre Surface Waveguides for Optical Frequencies， Proceedings of the Institute of Electrical Engineers， Vol. 113， Issue 7， 1966，pp. 1151～1158.这一前所未有的突破带来了20世纪70年代末光缆系统的发展。20世纪80年代建成了第一个海底光纤系统，到1986年，海底光缆系统开始取代其他通讯系统。13Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy，The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， pp. 33～34.1988年，连接美、英、法三国的第一条跨洋光缆铺设完成。随着时间的推移，海底电缆“在信息容量、通信速度、数据传输和语音通信的经济性等方面开始超越卫星”。14UNEP/ICPC Report， p. 16.

到20世纪80年代中期，信息和通信产业的发展得到了另一股力量——互联网流量——的推动。海底电缆和互联网这2种技术的结合，支撑和变革了整个产业。如今，电缆提供了大量快速、安全的语音和数据流量传输，与此同时，互联网使得人们可以出于商务、贸易、教育和娱乐目的，访问和使用数据和信息。15UNEP/ICPC Report， p. 16.“据估计，全球网络由约213个独立的电缆系统构成，涉及的光缆总长将近877122公里。”16Douglas R. Burnett， Tara M. Davenport and Robert C. Beckman， Introduction： Why Submarine Cables？， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport eds.， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy， The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， p. 2.大多数国家现在都依靠海底电缆来满足通信需求。统计数据表明，截至2012年中期，只有21个国家和地区仍未连接光纤网络。17Douglas R. Burnett， Tara M. Davenport and Robert C. Beckman， Introduction： Why Submarine Cables？， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport eds.， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy， The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， pp. 1～2.应当指出的是，这些国家和地区的光纤网络项目已经启动，项目正如期进行。因此，联合国将海底光纤电缆称为对所有国家的经济和安全都“至关重要的通信基础设施”也不足为奇。18General Assembly Resolution 65/37A， 7 December 2010.虽然光纤革命仍不断地给人们带来众多好处，但其对海洋环境的潜在和实际影响已成为各国政府和国际组织所关切的问题，这促使全球都在努力确保沿海和深海水域能得到养护、保护和可持续管理或利用。

面对海洋环境中越来越多的人类活动，在和谐发展和保护最后的待开发疆域时，所有各方和利益相关者均应沟通、协作，这一点至关重要。

国际通信活动受国际法和国际条约规制。这些如今被称为国际习惯法的法律框架，规定了签署方在国际水域铺设、维修、拥有和运营海底电缆的权利。

二、电缆和生态可持续发展的海洋：概念理解

可持续发展的概念源于布伦特兰委员会的一份报告《我们共同的未来》。根据《我们共同的未来》，可持续发展指的是：

既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括2个重要的概念：（1）“需要”的概念，尤其是世界上贫困人民的基本需求，应将此放在特别优先的地位来考虑；（2）“限制”的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制。因此，世界各国——发达国家或发展中国家，市场经济国家或计划经济国家，其经济和社会发展的目标必须根据可持续性的原则加以确定，解释可以不一，但必须有一些共同的特点，必须从可持续发展的基本概念上和实现可持续发展的大战略上的共同认识出发。19World Commission on Environment and Development （WCED）， Our Common Future，Oxford： Oxford University Press， 1987， p. 43.

这一定义（又称“布伦特兰定义”）指出了此后有关可持续发展争论的焦点之一。本文不打算回顾可持续发展概念的历史演变过程，但将讨论这一概念的核心理念，并强调其对确保海底电缆和海洋环境之间和谐发展的重要性。

虽然对可持续发展概念的讨论和批评有很多，但目前还缺乏足够强大的理论和分析框架，以用于评价旨在实现更可持续的发展的决策。20John S. Dryzek， The Politics of the Earth： Environmental Discourses， New York： Oxford University Press， 1997； Michael Redclift， The Multiple Dimensions of Sustainable Development， Geography， Vol. 76， No. 1， 1991， pp. 36～42.“可持续发展”这一术语存在一些自相矛盾之处，或许第一步就要从此处下手。“可持续性”一词源自生态学，指的是一种永远持续的过程或状态。另一方面，“发展”则需要持续利用自然资源以及改变环境。将这2个词放在一起就构成“可持续发展”一词，这个词存在惊人的自相矛盾之处，尽管有时这种矛盾并不明显。虽然这2个词的含义南辕北辙，但当发展和环境保护并行不悖时，是可以放在一起的。21Yosef Jabreen， A Knowledge Map for Describing Variegated and Conflict Domains of Sustainable Development， Journal of Environmental Planning and Management， Vol. 47，Issue 4， 2004， pp. 626～627.

可持续发展的支持者所面临的一个主要挑战是，人们是从不同学科领域来看待和解释可持续发展的，包括生态学、经济学、法学、贸易学，甚至是政治学等。理查德·诺加德承认这些分歧，并指出“环保人士想要环境系统持久不变，消费者想要持续消费，而工人则想要持久的工作岗位。”22Richard B. Norgaad， Sustainable Development： A Co-Evolutionary View， Futures， Vol. 20，Issue 6， 1988， p. 607.贾布林将有关可持续发展的不同文献结合起来加以研究，在学术上取得了突破性的进展。23Yosef Jabreen， A Knowledge Map for Describing Variegated and Conflict Domains of Sustainable Development， Journal of Environmental Planning and Management， Vol. 47，Issue 4， 2004， p. 628.贾布林设置了一组镜头，并透过这些镜头来描述可持续发展。24Yosef Jabreen， A Knowledge Map for Describing Variegated and Conflict Domains of Sustainable Development， Journal of Environmental Planning and Management， Vol. 47，Issue 4， 2004， p. 628.然而，对可持续发展进行启发性论述的却是德雷泽克，25John S. Dryzek， The Politics of the Earth： Environmental Discourses， New York： Oxford University Press， 1997.他认为可持续性应被视为一个广泛的研究领域，涉及文化完整性、司法、治理问题，以及经济活动的生态极限、个体安全生活的权利等问题。26John S. Dryzek， The Politics of the Earth： Environmental Discourses， New York： Oxford University Press， 1997.卡塞塞法官将可持续发展归为软法文件以及条约和宣言中的一般准则。卡塞塞基于上述布伦特兰委员会报告中提出的可持续发展的定义，将可持续发展定义为“满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。27Ian Brownlie， Principles of Public International Law， 7th edition， New York： Oxford University Press， 2008， p. 278.伯尼和波伊尔则认为可持续发展包含以下要素：（1）环境保护和经济发展相结合。这一要素反映了《里约宣言》原则四的内容，该项原则规定“环境保护应成为发展进程中的一个组成部分，不能同发展进程孤立开看待。”（2）发展的权利。《里约宣言》原则三规定，“必须履行发展的权利，以便公正合理地满足当代和世世代代的发展与环境需要。”（3）可持续利用和自然资源保护。（4）代际公平。（5）现有经济体系中的不平等。28Patricia Birnie and Alan Boyle， International Law and the Environment， 2nd edition，Oxford： Oxford University Press， 2002， pp. 86～87.1991年，贾斯蒂斯·布莱恩·普雷斯顿普及了生态可持续发展这一新概念，该概念强调经济与环境相结合，并涉及一系列原则，如可持续利用原则、整合原则、预警原则、代际和代内公平、生物多样性和生态完整性保护，以及外部环境成本的内部化。这些原则如得以实施，人们会从开发环境时不考虑环境后果，转变到注重可持续性发展，并将这种文化渗透到政府、私营开发的利益团体，以及社会和个人。这种发展方式能够维持生命所仰赖的生态过程，并提高现在和未来的总体生活质量。29At http：//www.lec.lawlink.nsw.gov.au， 2 May 2016.经济学家罗伯特·索罗将可持续发展解释为“一种正确行事的义务，以便让后人有权选择或有能力像我们一样富足。”从索罗的定义可以看出，我们具有不以牺牲后代人的利益为代价，不过分放任行事的道德责任。

综上所述，显而易见，可持续发展的定义需要扩展，以包容这一概念所涉及的方方面面。因此，有必要先找出可持续发展应当解决的核心问题。虽然我们无法列出一个详尽无遗的清单，但可以列举可持续发展的部分指标（见下文）。可持续发展的目标应该是满足人类基本需求，并减少环境成本分担和环境收益分配的不平等。为实现上述目标，有必要平衡各方之间的责任，即政府、社会和产业之间的责任。

（一）对海洋适用可持续发展原则

人们曾认为海洋是一个巨大的水库，能吸收无限的废弃物，也能承受人类造成的日益增加的压力，但海洋正变得越来越脆弱。作为地球的组成部分，海洋对人类生命、生活以及维系人类的环境至关重要。如上所述，可持续发展的概念可以通过很多方式来加强和丰富人类对海洋的利用和保护。

各国均具有可持续利用、养护和保护海洋和海岸环境的义务和权利，这些权利和义务在一系列具有法律约束力的全球和区域协定中均有规定。其中，最全面的条约就是1982年的《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）。30United Nations Convention on the Law of the Sea， opened for signature on December 10，1982， in force on November 16， 1994， United Nations Treaty Series， Vol. 1833， p. 396.截至2016年4月29日，《公约》共有167个缔约国。除传统的公海权利外，《公约》还规定了保护和保全海洋环境的义务，包括稀有和脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境。《公约》中多次提到可持续利用、养护、保护和保全海洋环境，以及促进全世界人民的经济和社会发展。31Preamble， UNCLOS.例如，《公约》第十二部分指出，各国均负有保护和保全海洋环境的义务。32Article 192， UNCLOS.

1995年《联合国鱼类种群协定》（以下简称“《协定》”）33The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks （in force as from 11 December 2001）. At http：//www.un.org/Deptslos/convention_ agreement， 7 May 2016.也多次提及可持续发展的原则。依据所发现的过度捕捞迹象，《协定》通过详细阐述和明确说明《公约》的某些规定来执行《公约》。为解决这些问题，《协定》还规定了沿海国和捕捞国具有管理高度洄游鱼类种群和跨界鱼类种群的严格义务。《协定》明确吸收了渔业管理和保护，以及促进鱼类种群长期可持续利用的现代方法，包括预防性方法和基于生态系统的方法。

1992年的《生物多样性公约》341992 United Nations Convention on Biological Diversity （in force from 29 December 1993）. See United Nations Treaty Series， Vol. 1760， p. 79.也多次提及可持续发展概念。《生物多样性公约》的一项基本原则为：保护生物多样性是全人类共同关切的问题。该公约旨在保护生物多样性，可持续利用其组成部分，以及公正、公平地分享基因资源利用所产生的惠益。

在区域层面，联合国环境署设立了“区域海洋方案”35UNEP， UNEP-Sponsored Programme for the Protection of Oceans and Coastal Areas，UNEP Regional Seas Reports and Studies No. 135， Nairobi： Oceans and Coastal Areas Programme Activity Centre， UNEP， 1991.，旨在通过可持续管理和利用海洋和沿海环境（包括资源在内），应对这些地区加速退化的问题。

上述这些全球和区域协定一起形成了一个各国在生物多样性和生态系统方面的义务框架，包括保护和保全海洋环境的义务。这些协定还强调，发展与生态可持续性必须并存不悖。综上分析可知，健康的海洋是实现全球可持续发展的根本，同时也重申了可持续发展的三大支柱——环境保护、社会发展和经济发展之间的内在联系，以及平衡这三大支柱的需要。这同样表明，国家在保护环境时，可以从健康的海洋中获得最佳经济和社会效益。因此，当务之急是保护全球海洋和海洋物种。在利用海洋时，使用者首先必须履行保全和保护生态完整性的义务。

（二）对海底电缆适用可持续发展原则

卡特和伯内特等人共同提出了一种整体评估海底光纤电缆对海洋可持续利用的影响的理论方法。36See UNEP/ICPC Report.他们并没有通过可持续发展的三大支柱来为海底电缆建构一个可持续发展框架，而是依据调查所获证据，概括海洋环境和海底电缆之间的相互影响。他们认为，海底电缆对海洋环境的影响是相对良性的。在经历将近半个世纪的光通信之后，在光纤电缆的整个生命周期中，标准化、安全和环境可持续性都非常重要。从生产、使用、报废到拆卸，都应尽量减少对环境可能造成的影响。37Malcolm Johnson， Optical Fibres， Cables and Systems， International Telecommunication Union Manual， Geneva： International Telecommunication Union， 2009.下文将详细论述海底电缆和海洋环境之间的相互作用。

三、海底电缆国际法框架简析

海底电缆通常被视作公共物品，因此，人们才会产生规范和保护海底电缆的想法。这有助于人们将海底电缆的法律保护提上1863年至1913年间召开的7个国际会议的日程。38United National Documents on the Development and Codification of International Law，Supplement to American Journal of International Law， Vol. 41， No. 4， October 1947， at http：//legal.un.org/ilc/documentation/english/ASIL_1947_study.pdf， 18 May 2016.第一份处理各国有关海底电缆的权利和义务的国际文书是《保护海底电缆公约》（以下简称“《1884年公约》”），39Convention for the Protection of Submarine Telegraph Cables 14 March 1884 （entered into force 1 May 1888） ［hereinafter “1884 Convention”］.在经过2年的协商之后，《1884年公约》于1884年3月在巴黎通过，海底电报电缆是海底光纤通信电缆的前身。截至2013年4月2日，该公约共有40个缔约国。接着是1958年的日内瓦《公海公约》和《大陆架公约》（以下简称“《1958年日内瓦公约》”），最后，通过了《公约》，其被认为是可适用于海底电缆的法律框架。通常情况下，除了就保护海底电缆免受损坏作出规定外，这些公约还就海底电缆的铺设、维修和维护作出了规定。仔细阅读一下这些公约，我们会发现《1884年公约》是仅涉及海底电报电缆保护的独立公约，而《1958年日内瓦公约》和《公约》则不同，它们除了涉及电缆保护外，还处理了与海洋法相关的大量其他事务。整体而言，这些公约既涵盖海底电缆的保护问题（《1884年公约》中有相关规定），40值得注意的是，《1884年公约》第2、4、5条被并入到《公海公约》第27、28、29条和《公约》第113、114、115条中。又涉及电缆铺设、维修和维护的自由问题。

四、海域和海底电缆的铺设、修理和维护

（一）领海

应确保在铺设、修理和维护电缆时不会给电缆造成损害或将损害降到最低，这与所有利益相关者41具体包括沿海国、其他国家以及海底电缆行业的权益。均息息相关。42对电缆造成损害可能会妨碍多个国家的电讯系统，“东非海事系统”在2012年2月25日遭受破坏时的情况便是典型的例子。“东非海事系统”是肯尼亚政府牵头的一个项目，旨在通过海底光缆将肯尼亚和世界其他地方连接起来。东非海事系统光钎电缆被停靠在蒙巴萨海岸的船舶意外割断。肯尼亚和乌干达超过一半的网络因此受到影响。At http：//en.wikipedia.org/wiki/TEAMS_syst， 2 May 2016.损坏海底电缆还可能承担相关责任，参见Submarine Cable Company v. Dixon， The Law Times Reports， Vol. X， 1864， p. 32 and The Clara Kilam， Law Reports， Admiralty and Ecclesiastical Cases， Vol. III， 1870， p. 161.根据《公约》，各国都有权确定其领海宽度，具体为按照本公约确定的基线量起不超过12海里。43Article 3， UNCLOS.按照该规定，管控领海内所有活动的权利都属于沿海国，包括在领海铺设、修理和维护海底电缆的权利。然而，这一权利并不是不受约束的，其行使必须“受本公约和其他国际法规则的限制”。44Article 2（3）， UNCLOS.此外，各国船舶均享有无害通过领海的权利。45Article 17， UNCLOS.在不违反《公约》规定和其他国际法规则的情况下，沿海国可针对海底电缆保护制定关于无害通过领海的法律法规。46Article 21（1）（c）， UNCLOS.

（二）群岛水域

群岛国47群岛国是指全部由一个或多个群岛构成的国家。See Article 46（a）， UNCLOS.对群岛基线内的水域（群岛水域）享有主权，但各国船舶在群岛水域均享有无害通过权。48Article 52， UNCLOS.为保护海底电缆，群岛国也可制定有关无害通过的法律和规章。49尽管群岛国有权管控其群岛水域内的海底电缆，但必须尊重其他国家所铺设的通过其水域的海底电缆。群岛国于接到关于这种电缆的位置和修理或更换这种电缆的意图的适当通知后，应准许对其进行维修和更换。50Article 51（2）， UNCLOS.

（三）专属经济区

51《公约》第55条规定，专属经济区是“领海以外并邻接领海的一个区域，受本部分规定的特定法律制度的限制，在这个制度下，沿海国的权利和管辖权以及其他国家的权利和自由均受本公约有关规定的支配。”

国家可以主张从测算领海宽度的基线量起不超过200海里的专属经济区。52Article 57， UNCLOS.沿海国在专属经济区内有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。”53Article 56（1）（a）， UNCLOS.沿海国对下列事项同样享有管辖权：（1）人工岛屿、设施和结构的建造和使用，（2）海洋科学研究，（3）海洋环境的保护和保全。54Article 56（1）（b）， UNCLOS.但沿海国对专属经济区的权利也存在一些限制，首先，在专属经济区内行使其权利和履行其义务时，沿海国应适当顾及其他国家的权利和义务。此外，所有国家都享有在专属经济区内铺设电缆的自由，以及与这一自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如海底电缆的使用。55Article 58（1）， UNCLOS.

49 Article 21（1）（c）， UNCLOS.

（四）大陆架56大陆架是指“领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土。”

沿海国可以主张200海里的大陆架，如从测算领海宽度的基线量起到大陆边外缘的距离超过200海里，57《公约》第76（4）条规定了划定大陆边外缘的复杂公式。则可以主张从测算领海宽度的基线量起不超过350海里或2500公尺等深线100海里的大陆架。58沿海国可以“为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利”，这些自然资源包括“海床和底土的矿物和其他非生物资源”。59Article 77（1） and （4）， UNCLOS.沿海国行使大陆架权利，绝不得对航行和《公约》规定的其他国家的其他权利和自由有所侵害，或造成“不当的干扰”。60所有国家都有在大陆架上铺设海底电缆的权利，61Article 79（1）， UNCLOS.且沿海国对于铺设或维持这种海底电缆不得加以阻碍。62铺设海底电缆时，《公约》要求沿海国进一步确保修理现有电缆的可能性不应受妨害。63Article 79（5）， UNCLOS.在大陆架上铺设管道（不包括海底电缆），其路线的划定须经沿海国同意，这意味着虽然沿海国可以控制管道路线的划定，但在海底电缆方面却没有类似的权利。64Article 79（3）， UNCLOS. See also Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe， The Law of the Sea， Manchester： Manchester University Press， 1999， p. 174； Myron H. Nordquist，Satya N. Nandan and Shabtai Rosenne eds.， United Nations Convention on the Law of the Sea 1982： A Commentary， Vol. II， The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 1993， p. 915， para. 79.8（c）.第79条第3款与管道线路有关，涉及现有的和新铺设的管道。该款规定各国在大陆架上铺设管道（不包括电缆），其路线的划定应得到沿海国的同意，从而对所有国家在大陆架铺设管道的自由进行了限制。这一规定与第2款允许沿海国对防止、减轻和控制管道造成的污染采取合理措施达成了一致。

（五）外大陆架

在专属经济区以外的外大陆架上，适用公海自由制度，65Ian Brownlie， Principles of Public International Law， 7th edition， New York： Oxford University Press， p. 242.包括铺设海底电缆的自由，但须适当顾及其他国家行使公海自由的利益。66Article 87（2）， UNCLOS.

58 Article 76（5）， UNCLOS.

60 Article 78（2）， UNCLOS.

62 Article 79（2）， UNCLOS.

（六）公海67公海是指“不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域。” See Article 86， UNCLOS.

公海对所有国家开放，68Article 86， UNCLOS.《公约》第87条规定，公海自由包括铺设海底电缆的自由，但受第六部分的限制。69公海自由的大部分内容均适用于专属经济区（《公约》第58条）和大陆架（《公约》第77条）。《公约》第56（3）条规定，沿海国在专属经济区内关于海床和底土的权利，应按照第六部分有关大陆架的规定行使，因此，将专属经济区和大陆架的定位于同一地理区域内。这些自由应由所有国家行使，但须适当顾及其他国家行使公海自由的利益，并适当顾及与“区域”内活动有关的权利。70Article 87（2）， UNCLOS.

（七）“区域”71

国际海底管理局（以下简称“管理局”）负责管理“区域”矿产资源的勘探和开发。72Article 1（3）， UNCLOS.管理局已和国际电缆保护委员会（以下简称“委员会”）签署了促进“区域”利用的合作谅解备忘录。该备忘录涵盖有关电缆线路和勘探、开发区域的信息交流。73Memorandum of Understanding between the International Cable Protection Committee and the International Seabed Authority signed on 15 December 2009， Annex to Note by the Secretariat at the 16th Session， 26 April to 7 May 2010， International Seabed Authority， at http：//www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/MOU-ICPC.pdf， 19 May 2016.根据《公约》，“区域”是公海的一部分，第87条所规定的公海自由，包括铺设海底电缆的权利，也适用于“区域”。第112（1）条还进一步阐述了这种自由，该条款规定所有国家均“有权在大陆架以外的公海海底上铺设海底电缆……”，但铺设海底电缆时，各国应适当顾及已经铺设的电缆和管道，特别是，修理现有电缆或管道的可能性不应受妨害。74Article 112（2）， UNCLOS.

《公约》将“区域”及其资源认定为“人类的共同继承财产”。任何国家都不能主张“区域”的任一部分或其资源。对“区域”内资源的一切权利，都属于全人类。因此，欲开采“区域”矿产资源的公司，必须与相关方达成收益分享协议，与发展中国家分享开采“区域”矿产资源所获得的收益。

（八）相关产业

参与海上作业的主要机构是电缆公司。虽然《公约》赋予“所有国家”铺设电

71 “区域”是指“国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。”See Article 1（1）， UNCLOS.缆的自由，但实际上，海底电缆通常由私营企业而非政府所有，且由私营企业运营和维修。根据《1982年〈联合国海洋法公约〉评注》中的解释，“所有国家”这个词不应太严格地理解，因为许多海底电缆和管道实际上都归私人所有，并由公司或其他私人实体铺设。因此，这个词考虑到了国家及其国民的权利。75Myron H. Nordquist， Neil Grandy， Satya N. Nandan and Shabtai Rosenne eds.， United Nations Convention on the Law of the Sea 1982： A Commentary， Vol. II， Leiden： Martinus Nijhoff Publishers， 1995， p. 264.然而，蕾纳·拉古尼教授却认为，根据条约的一般原则，如果国内立法认可，那么铺设电缆的自由只能由私人电缆所有者行使。据他所说，这是因为只有国际协定中的自动执行条款才可以为私人实体设置权利和义务。《公约》第112条针对的是国家而不是私人实体，该条款并不是一条自动执行条款，不能直接适用于电缆所有者。See Rainer Lagoni， Legal Aspects of Submarine High Voltage Direct Current （HVDC） Cables， New Jersey： Transaction Publishers， 1998， pp. 12～13.海底电缆的所有者和运营者通常也是海底电缆的制造商和供应商，以及电缆检验员和安装人员，因此，确保电缆的铺设、修理和维护符合全球公认标准，提炼最佳实践的基本做法，关系到上述所有群体的利益。

总之，《公约》确立了所有利益相关者的权利和义务，以期平衡沿海国在近海水域的利益与所有国家/其他使用者在利用海洋方面的利益。《公约》借此明确区分了对内水、群岛水域和领海的主权行使，以及对专属经济区和大陆架的主权权利的行使。主权权利与职能管辖权相关，特别是对资源和环境保护的权利，主权权利是在性质上不及主权的权利。

五、国际海洋环境

海洋不是深不见底的垃圾场，也不具有无限的纳污能力和不断供给资源的能力，在这些事实得以证明之后的20世纪后叶，全球开始日益关注海洋环境的状态。越来越多的人类足迹，加上不可持续、不环保的矿产资源开采活动，以及海洋生物多样性的破坏，使得人们的环保意识日益提高，而海洋则成为人们关注的焦点之一。

海洋生态系统是地球上最大的水体系统。地球上的生命依赖于海洋，财富、机会和富裕源于海洋。地球约71%的表面都被海水覆盖，水深平均3.8千米，总水量为13.7亿立方千米。海洋生态系统的价值巨大，为我们提供粮食、能源和水，维持着数以百万计的人类生活。海洋同时也是国际贸易运输的高速公路，全球气候的主要“稳定器”。海洋渔业的渔获量占全球总渔获量的85%。而且全球商品贸易货运量的80%以上都是通过海运完成的。76A. N. Subramanian， Introduction： Marine Environment， at http：//saltwaterstudies.com/wpcontent/uploads/2015/07/Introduction-Marine-Environment.pdf， 19 May 2016.

除过度捕捞之外，陆上活动的累积效应已经对海洋造成了巨大压力，并破坏了湿地、红树林和珊瑚礁。海洋最终还变成了被河流和风带来的各种陆上废弃物的污水池，包括沿海大城市的废弃物。有害废物运输、操作性溢油和事故性溢油、向海中排放放射性物质、核试验和船舶压舱水中的外来物种所造成的其他威胁，正变得越来越普遍，对海洋及其资源产生了不利影响。77A. N. Subramanian， Introduction： Marine Environment， p. 30， at http：//saltwaterstudies. com/wp-content/uploads/2015/07/Introduction-Marine-Environment.pdf， 19 May 2016.

海洋环境是一个脆弱的生态系统，对环境进行管理应当是所有利益相关者的共同愿景。除了努力创造各利益群体利益均衡的环境外，还有必要确保和加强一个健康、可持续的深海海洋环境。

六、有关海洋环境保护和保全的法律和政策制度

《公约》为海洋环境的保护和保全提供了相关的法律和政策制度，尤其是全球层面主要的海洋治理制度。《公约》确立了各国保护和保全海洋环境的法律义务，78Part XII， Article 192， UNCLOS.其中许多规定都涉及海洋环境和海洋野生动物的保护。

《公约》第十二部分题为“海洋环境的保护和保全”，该部分载明了各缔约国防止、减少和控制污染的一般义务和特定义务。《公约》还规定沿海国有保护海洋的责任，因此《公约》下的海洋制度对海洋保护至关重要。毫无争议，沿海国处于适用和执行《公约》的最佳位置。在这一点上，沿海国可以采取其认为对保护海洋环境而言必要的任何措施。然而，由于沿海国的权力范围不及公海，所以《公约》制定了适用于所有国家的规定，即规定所有国家都有保护环境、减少污染的义务。

《公约》第193条79该规定与1972年《斯德哥尔摩宣言》第21条原则类似。确认，各国“有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源”的主权权利。第194条要求各国个别或联合地采取一切符合《公约》的必要措施，按照其能力使用其所掌握的最切实可行的方法，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染。第194条还进一步列举了4种污染源：（1）放出的有毒、有害或有碍健康的物质；（2）来自船只的污染；（3）来自用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施和装置的污染；（4）来自在海洋环境内操作的其他设施和装置的污染。最后，第204条规定，各国应在符合其他国家权利的情况下，在实际可行范围内，尽力用公认的科学方法观察、测算、估计和分析海洋环境污染的危险或影响。

在《公约》框架基础上建立的另一项条约是1992年《生物多样性公约》，该公约详细阐述了为加强海洋生物多样性的保护和可持续利用，各国应当如何保护和保全环境。

在很大程度上，《公约》和国家实践不仅提供了海洋生态系统保护的法律框架，同时也为此提供了适当的治理方式。由于海底不仅是脆弱的，而且也是铺设电缆的地方，所以有必要努力创造一个各利益群体利益均衡的不受干扰的环境。下文将对电缆和海洋之间的相互影响进行考察。

七、海底电缆网络和海洋环境的相互影响

认识到有维持海洋安宁的需求，《公约》在序言中祈望“为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。”80Preamble， UNCLOS.

各种技术施工给海洋带来的压力越来越大，但是，除了促进国际交流外，海底电缆也属于对海洋的合理利用，这一点是毫无争议的。81在使用海底电缆的159年时间中，铺设和维护通信电缆没有出现不可逆的环境影响。See UNEP/ICPC Report， p. 28.研究指出，电缆对海洋环境的影响是相对良性的。此外，并没有报告显示，生物的丰度和多样性会随距离电缆的远近而不同。82John Komuc and Catherine Creese， Studying the Impact of Seafloor Cables on the Marine Environment， Currents， Spring 2014， pp. 8～21.

（一）海底电缆的基本结构

在设计海底电缆时，需要考虑其抵御水、海浪、海流和其他影响海底的自然力量的能力。由于上述力量大部分都会随海水深度而改变，所以在过去160多年里，人们都在努力寻求如何克服这些问题。83UNEP/ICPC Report， p. 17.20世纪70年代后期和80年代初，光纤海底电缆的发展被认为是电讯行业革命性的突破。光缆一般由缆心、加强钢丝、铜导线、护套、外护层等几个部分组成，其中，缆心由一定数量的光纤（细如头发的玻璃丝）按照一定方式组成，铜导线给传输光信号的中继器或放大器提供动力，护套一般采用聚乙烯绝缘体材料，外护层为钢铠。84UNEP/ICPC Report， p. 18.

与管道和拖网等其他海底结构相比，通信电缆与环境保护更不容易产生冲突，因为电缆体积更小，而且由在海水里能长期稳定存在的无毒材料构成。

（二）环境影响评估程序

尽管光纤电缆对海底没有多大的危害，但其仍可能对海底环境产生影响。我们可以通过评定和监测电缆安装前后的生物群来评估这种影响。85UNEP/ICPC Report， p. 31.

环境影响评估是指“针对一个项目对自然环境造成的影响的分析，其目的是为了确保在批准海底电缆铺设项目之前，将铺设和维护电缆可能对环境造成的任何影响都考虑在内。”86UNEP/ICPC Report， p. 29.

就海底电缆而言，许多国家都规定，执行环境影响评估是获得铺设和修复电缆许可的条件之一。87在领海内铺设电缆的，各国可能要求进行环境影响评估。例如，欧盟环境影响评估第85/337/EEC号指令（经第97/11/EC号指令修订）虽然没有要求对海底电缆的铺设进行环境影响评估，但个别缔约国的许可制度可能有这样的要求。在德国，申请程序框架中就必须提供环境影响评估。See OSPAR Commission， Assessment of the Environmental Impacts of Cables-Biodiversity Series， 2009， p. 13.环境影响评估的范围包括：“提供有关技术资料和环保认证符合性声明，进行简单的环境审查，以及经过正式公开咨询和/或政府咨询的综合分析”。88OSPAR Commission， Assessment of the Environmental Impacts of Cables-Biodiversity Series， 2009， p. 13.

在评估领海内活动可能造成的影响时，各国在批准海底电缆铺设之前有义务执行环境影响评估。《公约》第206条规定，

各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内，就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价，并应依照第205条规定的方式提送这些评价结果的报告。

海底电缆的铺设和修理不会对海床构成危害，因此不会对海洋环境造成污染89在联合国教科文组织政府间海洋学委员会和联合国海洋污染科学问题专家联合组给出的定义的基础上，《公约》第1条将污染定义为，“人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。”或有害变化。联合国环境规划署和委员会90国际电缆保护委员会是由国家电讯主管部门和电缆行业的代表所组成的非政府组织，其主要宗旨是促进海底电缆的保护，使其免受人为灾害和自然灾害的破坏，并促进有利于电缆保护的项目和计划的融资。的联合报告也支持海底电缆对环境的影响是良性的，认为“各国很少会对电缆作业进行环境影响评估，此种评估通常仅限于沿海国领海内的电缆作业”。91UNEP/ICPC Report， p. 30.

（三）电缆路线勘测

路线选择的关键部分是识别和了解拟议路线的海洋地缘政治界限，这一初期阶段被称为桌面研究。在确定电缆可能埋设的位置后，需要收集所有可获得的水文和地质资料、授权渔业活动、批复报告，并考察附近已有的电缆和其他障碍物的位置和历史，接着再勘测高效、安全的路线。92UNEP/ICPC Report， p. 21.桌面研究有助于实施有效调查，避免危险，避开重大环保区。桌面研究的内容涵盖“水深和海洋地形、沉积物类型和厚度、海洋动物/植物群落，以及潜在的自然和人为灾害”。93UNEP/ICPC Report， p. 21.在勘测电缆路线时，一般使用基于声学的回声探测系统、声呐系统和地震系统。94UNEP/ICPC Report， p. 30.这些系统主要探测的是海底地表，如需要埋设电缆，还将探测海底表层沉积物。虽然研究仍在进行中，但“电缆勘测设备仍被视为仅对环境构成轻微的风险”。95UNEP/ICPC Report， p. 30.

（四）电缆的铺设和埋藏

目前的做法是将电缆埋进海底，以保护电缆不发生故障。然而，在岩质和沙质海底，可以直接将电缆放置在海床上。评估电缆和海底生物之间相互影响的科学方法是，“监测电缆安装前后的生物群，或在已安装电缆的情况下，比较电缆附近和远处的生物群”。96UNEP/ICPC Report， p. 31.研究表明“电缆对当地的生物群没有或只有很小的影响”，97UNEP/ICPC Report， p. 31.保护东北大西洋海洋环境委员会也承认，与电缆铺设有关的海底干扰存在地方性和临时性，“电缆的铺设会对海底造成干扰并产生相关的损害，会引起动植物的位移或对其造成干扰，同时也会增加海水浊度，引起污染物的释放和沉积物的改变。加上噪声和视觉干扰，这些影响主要限于安装、修理工作和/或拆除阶段，并通常是临时性的。” See OSPAR Commission， Assessment of the Environmental Impacts of Cables-Biodiversity Series， 2009， p. 8.且“电缆为海葵的锚靠提供了坚硬的基底”。98UNEP/ICPC Report， p. 31.此外，电缆渗漏的可能性也很低，因为电缆是由惰性材料制成，没有使用防污剂。99UNEP/ICPC Report， pp. 32～33.最新的研究成果还显示，在电报电缆时代，鲸经常被海底电缆缠住，但如今进入光纤系统后，这一现象已经彻底结束。100UNEP/ICPC Report， p. 31.

（五）电缆修理

随着电缆系统设计的改进，海底开发者电缆保护意识的增强，以及日积月累的电缆埋设实践和经验，电缆发生故障的次数也大大减少。尽管如此，电缆故障仍时有发生，受损电缆也需要进行修理。回收受损电缆的步骤一般如下，沿着电缆路径使用抓钩捞出电缆，在估计的故障点切断电缆，回收缆端。之后，受损电缆会放回维修船，然后用备用电缆接续到原来的电缆上。最后使用遥控潜水器重新埋设修复好的电缆。由于这个过程很少使用抓钩，所以降低了对海底的干扰。101UNEP/ICPC Report， p. 34.

（六）电缆拆除

除了电缆的使用寿命102光纤电缆的设计寿命一般为20～25年。结束外，新技术的发展也可能导致电缆被废弃。在这种情况下，可以考虑拆除海底电缆。“电信泡沫”导致报废或不再使用的海底电缆系统数量急剧增长。为给这些电缆系统的所有者提供指导，委员会发布了相关建议，而这些建议代表了国际海底电缆系统的所有者和运营商的一致立场。103For a detailed discussion of the ICPC recommendation， see ICPC Recommendation No. 1，Management of Redundant and Out-of-Service Cables， Issue 12B， 6 May 2011.拆除海底电缆可能会造成干扰，且研究已经表明，“干扰程度与海底基质类型密切相关”。104UNEP/ICPC Report， p. 34.从沙质和泥质沉积物中取出电缆会对海底产生很小的影响，或几乎没有影响，但从海泥中挖出电缆则会对海底地形造成一定影响。铺设在岩质海底表层的电缆如可以维系底生动物，则不需要拆除。105UNEP/ICPC Report， p. 34.

总的来说，“电缆铺设和修理活动引发的干扰和影响，必须视活动的频率和程度而定”。106UNEP/ICPC Report， p. 34.就海底电缆而言，在清楚了埋设电缆的拟议路线并按路线埋设好以后，“在电缆系统的计划使用期限内，海底将不会再受到干扰”。107UNEP/ICPC Report， p. 34.此外，这种一次性干扰仅“限于宽度不足5～8米的海底地带”。108UNEP/ICPC Report， p. 34.这与反复的底拖网和拖网捕鱼作业造成的干扰不同，因为这种捕鱼作业覆盖了更广泛的区域，影响大面积的海底区域。109UNEP/ICPC Report， p. 34.

研究还表明，海床因电缆作业和底拖网、拖网捕鱼造成的干扰，需要时间进行修复，而前者自我修复所需的时间更短。在德国、澳大利亚和普吉特海湾，一般使用低冲击振动开沟犁在海岸湿地和潮间带地区埋设电缆，这里的植被会在2到3年内重新生长，并在5年内完全恢复。110UNEP/ICPC Report， p. 35.电缆相关作业对北海、墨西拿海峡、巴斯海峡和库克海峡内大陆架造成的干扰，其海床的自我恢复速度最快。“内大陆架的沙质基底有利于海床在数天到数月之内得到恢复”。111UNEP/ICPC Report， p. 35.同一区域的底栖生物群落也会因为有利的环境条件而得到恢复。112UNEP/ICPC Report， p. 35.由电缆铺设所造成的中大陆架海底物理断层，可以由强流带动沉积物来填补，进而恢复平衡，研究人员在波罗的海就发现了这样的情况。对于埋在外大陆架和上陆坡的电缆对动物群落所造成的干扰，由于沉积物上方水流较强，其恢复速度会更快。113UNEP/ICPC Report， p. 36.

八、电缆保护和海洋环境

虽然现代海底电缆设计先进、适应力强，但海底电缆网络仍然受到各种威胁。大部分电缆发生故障都是因为受到“外来攻击”，其中最常见的是渔业活动，接下来依次是抛锚、自然灾害、盗窃和海盗活动。

（一）电缆和渔业的相互作用

最常见的一种商业渔具是底拖网，其与电缆相互作用的历史很长。在全球范围内，底拖网捕鱼被公认是导致海底电缆出现故障的主要原因。114Mick Green， Stephen Drew， Lionel Carter and Douglas Burnett， Submarine Cable Network Security， Presentation to APEC Submarine Cable Workshop Group， April 2009， at http：//74.125.113.132/search？q=cache9yxrwo21PBIJ：www.iscpc.org/information/Openl y%2520Published%2520Members%Area%2520Items/SubmarineCableNetworkSecurit y’pptthengchuntearthquake+eleven+ships+cable&cd=3&hl=en%ct=clnk%gl=us， 2 May 2016.底拖网是“一个圆锥形的大网，由渔船沿海床拖曳进行作业”。115UNEP/ICPC Report， p. 45.网板通常由钢板和木板制成，重达100公斤左右。拖网底部通常还装有链条、滚轴和钢质套环。底拖网与海床接触时，可能会对电缆造成损害。116Stephen C. Drew and Alan G. Hopper， Fishing and Submarine Working Together， 2nd edition， Lymington： ICPC， 2009， p. 27.

想要在捕鱼作业与电缆之间找到平衡，应该选择几乎不会导致电缆故障117不太可能损坏电缆的捕鱼方式包括中层拖网、围网、中层延绳钓和定置渔具捕捞。See Stephen C. Drew and Alan G. Hopper， Fishing and Submarine Working Together， 2nd edition， Lymington： ICPC， 2009， pp. 33～34.的捕鱼技术，并避免或减少对脆弱的深海生态系统产生影响。一些最新的研究表明，底拖网作业不会对海底电缆产生很大的威胁。这些研究指出，“当拖网拖过铺设在海底的通信电缆时，90%以上并不会导致电缆损坏”。118UNEP/ICPC Report， p. 46.因为在拖网可能触及的深度，大部分电缆是装有护套的，所以，两者“可能根本没有明显可辨的接触”。119UNEP/ICPC Report， p. 46.此外，还可以通过勘测确定最安全的电缆线路，进一步保护电缆。除了实施电缆保护意识计划，还必须针对电缆路径上的每段电缆，选择最好的电缆类型。

（二）船锚

除了上述的捕鱼活动，导致电缆故障第二种常见的原因就是船锚。5000吨的大型船舶“锚重4吨，可以穿透深达5米的松软沉积物”。120UNEP/ICPC Report， p. 47.如果这种锚落在电缆上，特别是靠近繁忙港口的地方，那么很有可能出现电缆故障。但是，如果电缆路径不设在指定锚地和港口巷道之内，就可以避免这类故障的发生。最近的研究表明，总吨位超过10亿载重吨的大型船队显著增加。121UNEP/ICPC Report， p. 50.商船不仅更重，而且数量众多，因此增加了海底电缆网络遭到破坏的风险。例如，在中国，钢铁产业革命“带来了散货船队的增长，这些船队负责从澳大利亚、印度和巴西运输铁矿石”。122UNEP/ICPC Report， p. 50.铺设在陆架上的电缆，如配备重锚的大型船舶也会从这块陆架上经过，则容易遭受更大的风险。因此，此处的平衡在于正确识别和评估“相关船舶交通已经发生改变的贸易路线，以及这些路线和电缆位置的关系”。123UNEP/ICPC Report， p. 50.

（三）自然灾害

从沿海到深海，辽阔的海洋时常会受到自然灾害的影响。自然灾害是“一种自然发生的物理现象，其由突发事件或慢发事件所致，并在大气、海洋和地质力量从几小时到上千年不等的时间作用下发生”。124UNEP/ICPC Report， p. 38.自然灾害的范围从与天气有关的干扰、地震、火山爆发，到长期的气候变化。125UNEP/ICPC Report， p. 38.因此，“沿海地区可能会被汹涌的海水和海浪淹没和侵蚀，海床则受到水流和波浪的冲刷，大陆架则被大河的沉积物所填充”。126UNEP/ICPC Report， p. 38.这些沉积物有时被深海洋流带到至少6000米深的地方，这样就有可能影响大陆架上的电缆。127UNEP/ICPC Report， p. 39.例如，台湾2009年遭受强台风“莫拉克”袭击，过多的降雨造成河流发生洪水，携带大量沉积物入海。128UNEP/ICPC Report， p. 40.沉积物的量如此庞大，引发了严重的山体滑坡，破坏了台湾东部和西部以及菲律宾附近的一系列电缆。129UNEP/ICPC Report， p. 40.在巴布亚新几内亚和阿尔及利亚等国，地震引发的山体滑坡也导致电缆遭到严重损坏，海底网络瘫痪。130UNEP/ICPC Report， p. 40.

海平面上升可能也确实对海底电缆造成了严重影响，因为“上升的海平面可能会增加遭受飓风和其他猛烈暴风雨的地区海岸设施遭到侵蚀和淹没的风险”。131UNEP/ICPC Report， p. 41.海底电缆会受到具有侵蚀能力的水流和海浪的磨损。

虽然由自然因素造成的电缆故障不少，但近来由于“电缆设计的改良、安装技术的提高和保护措施的改善”，这类故障数量已经显著降低。

（四）盗窃

随着金属价格的上升，电缆盗窃事件已成为世界上许多国家或地区的一个严重问题。海底电缆被盗直接影响一个国家的社会经济发展和国家安全。正如许多报告指出的，这一问题波及范围广泛，发达国家和发展中国家都会受到牵连。在英国和美国，减少电缆被盗是安全机构的首要任务之一。在中国，电讯设施被盗事件从2005年的5.3万起上升到了2006年的19万起。2006年，南非国家电力公司损失的电缆价值2千万兰特。2007年，越南渔民在南海海底偷取的光纤电缆总长约43千米（26英里），其中11千米为泰国—越南—香港光缆的部分线路，32公里为亚太光缆网络，这造成了越南国际通信大面积中断。132Vietnam Makes More Arrests over Submarine Cables Thefts， Brunei Press， 25 June 2007，at http：//www.brusearch.com/news/11336， 2 May 2016.

（五）海盗和恐怖主义

除了船锚和渔具造成的故障，海盗和恐怖分子针对海底电缆的恶意和敌对行动也在增长。2007年，越南海盗在公海破坏海底电缆系统，2010年，恐怖分子在菲律宾海域破坏海底电缆，这些事件都有据可查。133Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 69， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.电缆一般都安装在公共海域，甚至连无政府主义者都清楚电缆的位置。134Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 69， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.在安全方面，海底电缆，特别是铺设在领海以外的海底电缆，就像是“国际孤儿”，135Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 68， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.容易受到海盗和恐怖分子的袭击。由于海底电缆具有独特的战略重要性，因此需要保护电缆，使其免受海盗和恐怖分子的恶意攻击。

第一份涉及规制海上恐怖行动的法律制度的国际文书是国际海事组织制定的《制止危及海上航行安全非法行为公约》。136Convention for the Suppression of Unlawful Acts of Violence Against the Safety of Maritime Navigation （10 March 1988） and 2005 Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence Against the Safety Fixed Platforms on the Continental Shelf.然而，海底电缆的保护却遭到了忽视，因为《制止危及海上航行安全非法行为公约》制度主要处理的是有关“船舶安全、导航辅助设备和海上设施”的问题。137Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 68， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.也可能是由于这样一个事实，“恐怖分子和海盗对领海以外海底电缆的攻击，不太可能根据国际法和大部分国家的国内法，被判定为有罪。”138Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 68， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.

一些国际条约，如《1884年公约》、《公海公约》和《公约》，都要求各国制定法律，对故意或因重大疏忽而损害国际海底电缆的个人和船舶进行制裁。例如，《公约》制定了公海海底电缆保护的详细规定。第113条要求各国均应制定必要的法律和规章，规定悬挂该国旗帜的船舶或受其管辖的人故意或因重大疏忽而破坏或损害公海（或专属经济区）海底电缆，致使通信中断的行为，均为应予处罚的罪行。此项规定也适用于故意或可能造成这种破坏或损害的行为。139迄今为止，只有澳大利亚和新西兰出台了非常有效的法律制度，用于制止可能导致电缆故障的行为。See Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce，and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 68， at http：//www. squirepattonboggs.com/～/media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/ cablevisionburnettaug11/fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.但对于仅为了保全自己的生命或船舶的正当目的而行事的人，在采取避免破坏或损害的一切必要预防措施后，仍然发生的任何破坏或损害，此项规定不应适用。140其他规定有《公约》第114和115条。还有观点认为，根据《公约》，针对公海海底电缆的偷盗和恐怖主义行为可以被认定为海盗行为。141《公约》第101条规定：下列行为中的任何行为构成海盗行为：（a）私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为；（1）在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物；（2）在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物。对于海盗行为，任何国家均享有普遍管辖权，可以登船、搜查、扣留船舶和货物，以及在本国的法院系统内逮捕、起诉并惩罚罪犯。然而，海底电缆却没有类似的法律框架。对海盗行为行使普遍管辖权的做法已经流行了几个世纪，本文建议针对电缆的恶意攻击行为也适用普遍管辖权。海盗和恐怖分子袭击将世界各国连接在一起的电缆，从而成为所有国家的敌人（“人类之敌”）。海底电缆对社会经济发展和国家安全所起到的关键作用不言而喻。海底电缆“将世界联结在一起，让数字数据、视频和电讯流可以7×24小时全天候在世界各地传输。”142Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 67， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.对这些重要全球网络的破坏行为，应适用普遍管辖权，所有国家都有权起诉或引渡相关罪犯。

海洋环境非常脆弱，铺设与保留在海底的电缆网络却日益增多。海盗和恐怖袭击带来的威胁不仅会损害海底电缆，还肯定会扰乱敏感的生态系统和海洋生物。

鉴于没有一个政府或机构可以独自有效地应对海盗和恐怖主义针对海底电缆的行动，故所有利益相关者都有必要“在以下方面展开合作：信息交流，参与演习，并在制止或惩罚从事或威胁从事针对电缆和电缆船舶的敌对行动的个人或团体的行动上相互支持”。143Article 10 of the ICPC Draft Convention for the Protection and Repair of Submarine Cable 2008.此外，全球合作所采取的应对措施必须有效、可靠、及时、迅速。

面对恐怖分子和海盗给海底电缆带来的新威胁，政府和私营部门之间需要进行有效的国际合作。144Michael Sechrist， Cyberspace in Deep Water： Protecting Undersea Communication Cables by Creating an International Public-Private Partnership， 23 March 2010， at http：// belfercenter.ksg.harvard.edu/files/PAE_final_draft_-_043010.pdf， 26 May 2016.在此，我们希望作出一个兼具前瞻性与战略性的全方位安全安排，参与者包含政府、国际非政府组织、民间社会团体、海事管理机构和相关行业。145David H. Capie and Paul M. Evans， The Asia-Pacific Security Lexicon， Singapore： Institute of Southern Asian Studies， 2002， pp. 98～107.

（六）电缆保护区和海上禁捕区

人类和自然给海洋环境和电缆作业带来的压力不断增长，推动各沿海国设立电缆保护区、146电缆保护区是一大块海底区域，其内禁止捕鱼和抛锚。See N. T. Shears and N. R. Usmar， The Role of the Hauraki Gulf Cable Protection Zone in Protecting Exploited Fish Species： de facto Marine Reserve？， Dco Research & Development Series， No. 253， 2006，p. 27， at http：//www.doc.govt.nz/Documents/science-and-technical/drds253.pdf， 26 May 2016.海洋保护区147海洋保护区是特别指定的可能会影响海洋环境的地方。海洋保护区都被指定采取某种形式的保护，在区域内捕鱼可能会受到法规以及“事实上”的法规的影响。有些海洋保护区是沿海区域，有些是潮下带或潮间带。See Al J. Didier ed.， Marine Protected Areas of Washington， Oregon and California， December 1998， at http：//wdfw.wa.gov/ publications/01136/wdfw01136.pdf， 26 May 2016.和海上禁捕区。148海上禁捕区是相关部门在沿海和远洋水域中划定的独立区域，用以促进这些区域专项养护、休闲娱乐、生态、历史、研究、教育和美学资源的综合管理。See Al J. Didier ed.， Marine Protected Areas of Washington， Oregon and California， December 1998， at http：//wdfw.wa.gov/publications/01136/wdfw01136.pdf， 26 May 2016.第一批建立保护区的国家包括“澳大利亚，其在1975年设立了大堡礁海洋公园，为珊瑚礁的生态环境提供保护，保护区内允许捕鱼、航运和旅游等活动，但须受到规制。”149UNEP/ICPC Report， p. 53.2007年，通过澳大利亚通信和媒体管理局，澳大利亚做出了2项有关电缆保护的声明。连接澳大利亚、新西兰、斐济和美国通信网络的南十字星电缆，以及经由关岛将澳大利亚与日本连接起来的澳日光缆，被誉为澳大利亚国家重大项目，为保护这些电缆，澳大利亚设立了专门的保护区。保护区内禁止“会给海底电缆带来严重损坏风险的海洋活动”，如禁止“在海床及其附近作业的渔船拖网渔具或中层拖网在保护区内拖曳、操作或暂停”。150At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.同时，为减少电缆的受损风险，保护区内还会限制某些活动，限制程度依据活动的离岸距离和/或水深情况而定。例如，电缆保护区内允许的锚定范围为低潮线向海0～500米，但不得在水深超过100米的海域内抛锚。151At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.因此，如套有金属软管的电缆埋藏在海床以下数米，而相关活动是在海岸附近开展的，则可以继续。152At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.电缆保护区内不受影响的活动是不与“海床接触的活动，以及离岸距离在500米以内的娱乐活动”。153At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.在澳大利亚，海底电缆就如国防一样重要，被当作保护工作的要务。在海底电缆保护区与国防实训基地的重叠区，国防部要求“设定弹药射击方向，训练时采用惰性装药弹和枪靶”。154At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.确立电缆保护区的法律确定了众多与保护区有关的刑事制裁，“旨在阻止对海底电缆造成损害风险的行为”。155在区域内从事以下行为视为犯罪：损坏或切断海底电缆；导致电缆损坏的疏忽行为；或从事保护区内禁止或限制的活动。At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/ pc=， 2 May 2016.“从事这些活动可能导致长达10年的监禁和/或33万的罚款”。156At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.

为确保海洋生物多样性和生态系统得到可持续利用、保护和保全，欧洲采取的方法是建立海洋保护区。1992年的《保护东北大西洋海洋环境公约》（以下简称“《奥斯陆巴黎公约》”）就对该公约所规定区域的海洋环境保护作出了规定。《奥斯陆巴黎公约》确立了一项生物多样性战略，其关键部分便是建立海洋环境保护区网络。157At http：//jncc.defra.gov.uk/page-3370， 6 May 2016.英国的海洋政策侧重设立海洋保护区和电缆保护区，以确保可持续发展等。158UK Marine Policy Statement， March 2011， at https：//www.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/69322/pb3654-marine-policy-statement-110316.pdf，26 May 2016.美国也为海洋保护区、禁捕区和海底电缆制定了保护制度。159Al J. Didier ed.， Marine Protected Areas of Washington， Oregon and California， December 1998， at http：//wdfw.wa.gov/publications/01136/wdfw01136.pdf， 26 May 2016.

九、结 论

以上分析表明，电缆和海洋环境之间的相互作用主要发生在海洋底栖带，即电缆铺设的主要地点。电缆对海洋环境中的生物所产生的影响非常小。如果各国都致力于履行《公约》和国际法下的义务，颁布和实施国内法保护电缆，同时在安全事务上与业界合作，电缆与海洋环境之间的平衡将得到进一步加强。此外，海底使用者/开发者应当坚定地致力于可持续发展。电缆所有者和深海海底活动主体，在开展活动时应适当顾及对方。这可以通过优先对待彼此之间的对话和信息交换来完成。160Douglas Burnett， Michael W. Lodge， Gwenaëlle Le Gurun and Alice Leonard De Juvigny， Submarine Cables and Deep Seabed Mining， Advancing Common Interests and Addressing UNCLOS “Due Regard” Obligation， Technical Study， No. 14， 10-11 March 2015.与此同时，还有必要将海洋提供的经济机会与保护和改善其独特的环境结合起来。公私合作对实现可持续发展的海洋至关重要，可持续发展的海洋是健康的，具有生物多样性的特征，而且能够提供重要的社会经济利益。尽管已经通过科技取得了实质性的进展，但还是有必要在研究和新科学技术上投入更多的人力和物力，并分享有关海底电缆与海洋环境相互作用的知识。161首次联合国世界海洋评估对海洋的所有方面进行了评估，其鼓励进一步研究在世界人口的增加给海洋造成越来越大的压力的情况下，如何界定和提出负责任的对策。See the First World Ocean Assessment， Chapter 19 ［Submarine Cables and Pipelines］，at http：//www.un.org/depts/los/global_reporting/WOA_RPROC/Chapter_19.pdf， 2 May 2016.有时被看作相互冲突的利益或活动，也越来越可能找到可持续性的双赢解决方案，清楚这一点以后，所有利益相关者都有可能为更好的海洋环境作出积极贡献。

（中译：谢红月、赵菊芬）

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*Kingsley Ekwere，尼日利亚哈科特港大学法学院高级讲师。电子邮箱：kekwere@ yahoo.com。