马建新（河南省社会科学院，河南郑州450002）

基层治理法治化视野中的基层党组织建设

马建新
（河南省社会科学院，河南郑州450002）

推进基层治理法治化从政治引领、法治观念、法治为民意识、利益整合、制度建设等方面对基层党组织建设提出了新的要求。与推进基层治理法治化的要求相比，基层党组织在法治观念、依法办事能力、法治人才队伍、工作机制等方面还存在着一些不适应的地方。按照推进基层治理法治化的要求加强基层党组织建设必须强化基层党组织的领导核心地位，增强基层党员干部法治观念，提高基层党员干部依法办事能力，充分发挥利益表达作用，创新法治宣传教育，落实责任制度。

基层治理；法治化；基层党组织

基层治理是国家治理体系的重要组成部分和基础环节，基层治理法治化建设水平的高低，直接影响着整个国家法治化进程，影响着国家治理体系和治理能力现代化建设。党的十八届四中全会强调要加强和改进党对全面推进依法治国的领导；党的十八届五中全会明确提出要强化基层党组织整体功能，发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。基层党组织既是推进基层治理法治化的领导者和组织者，也是实践者和示范者，是推进基层治理法治化最基本、最直接、最有效的力量。推进基层治理法治化对基层党组织建设提出了新的要求，适应这一要求，加强基层党组织建设是一项迫切而重要的现实课题。

一、推进基层治理法治化对党的基层组织建设提出了新的要求

基层治理法治化，是指在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，使基层的一切需要可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、法律化的轨道。推进基层治理法治化对如何发挥基层党组织的战斗堡垒作用，服务保障依法治国战略在基层的顺利实施，从多个方面提出了新的要求。

（一）加强政治引领功能

中国共产党十八届四中全会指出：“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”基层党组织是我们党执政的根基，本质上是一种政治组织，具有鲜明的政治属性，是基层治理的领导核心，在基层治理法治化进程中发挥着主导作用。推进基层治理法治化要求加强和改进党对法治工作的领导，充分发挥基层党组织的政治引领功能。一方面推进基层治理法治化必须确保党关于依法治国的路线方针政策在基层得到贯彻落实，这就要求基层党组织切实发挥和落实中央和各级党组织的决策部署的组织者、推动者的作用，肩负起组织群众、动员群众、教育群众、引导群众的重要责任；另一方面，推进基层治理法治化需要凝聚群众的力量，这就要求基层党组织，团结一切可以团结的力量，充分调动一切积极因素，发挥出凝聚群众的主心骨作用。

（二）增强法治观念

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。推进基层治理法治化必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，在全社会树立对法治的信仰，使人们认识到法律不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是维护公民权利的有力武器，增强人们学法、尊法、守法、用法的意识，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。这就要求基层党组织增强法治观念，深刻认识到党必须在宪法法律范围内活动，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现；要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

（三）树立法治为民意识

坚持人民主体地位是实现全面推进依法治国的总目标，是必须坚持的重要原则。在社会主义国家，人民群众处于国家主人的地位。我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。我国政府把“努力促进人的全面发展”作为建设社会主义新社会的本质要求。推进基层治理法治化也必须坚持这一原则，立法是人民利益的体现，执法是人民利益的实现，司法是人民利益的保障。坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。这就必然要求基层党组织牢固树立法治为民的意识，将维护好人民群众的根本利益作为基层党组织建设的出发点和根本目的，在权力行使过程中，时时被社会责任所制约，在强烈的社会责任心的驱使下使权力行使更加合理、正当，做好每一项工作。

（四）强化利益整合功能

推进基层治理法治化要求强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。当前，我国经济社会发展进入新阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，存在着城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和贫富差距现象，由此产生的社会矛盾和问题大量存在于基层，化解基层矛盾和维护社会稳定的任务在增加，必须构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。新的形势，要求基层党组织强化利益整合功能，密切干群关系、理顺群众情绪、解决各种纠纷、有效解决各种影响社会稳定的矛盾和问题。

（五）高度重视制度建设

实行依法治国,首先要依法治党。依法治党一是要求党必须在宪法规定范围内活动；二是要求党的建设的各个方面都要严格遵循党规党法，按照党章和党的制度规范办事。推进基层治理法治化必须加强党内法规制度建设。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。同时，要注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。相应地，要求基层党组织实现党的建设和运作的法治化，高度重视制度建设，严格按照党内法规、宪法规定来规范基层党组织建设，严格按照制度规范推进基层党建工作的开展。

二、基层党组织建设在推进基层治理法治化方面存在一些不适应的地方

中国共产党高度重视法治建设，特别是改革开放以来，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，基层党组织在推进基层治理法治化方面取得了显著成效。同时，必须看到，随着经济社会的发展，基层社会正在发生前所未有的深刻变化，基层党组织建设面临着许多新情况，同推进基层治理法治化的要求相比还存在着一些不适应的地方。

（一）一些基层党员干部法治观念淡薄

推进基层治理法治化最缺少的主要不是法律和制度，而是自觉地遵守这种法律和制度的法治观念，以及由此而形成的自觉尊重法律、崇尚法律、遵守法律法治文化环境，但现实当中一些基层党员干部法治观念淡薄。一是受历史上封建传统的影响，人治思维根深蒂固，官本位思想严重，“一言堂”、独断专行、我行我素等人治因素在一些基层党组织中相当常见；习惯于“做工作”“讲人情”的工作方式，凭经验和个人想法作决策、下命令，甚至存在一些知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等现象。二是一些基层党员干部不能正确看待群众法治意识的增强，甚至有人错误的认为群众的法律意识增强了，就学会了运用法律武器来维护自己的合法权益，基层党组织的工作就会越来越难做，不能让群众懂得太多的法律。三是一些基层党员干部把法治工作看成是软任务，认为其他工作抓好了，看得见，摸得着。法治工作没有硬指标，在一定时期，一定程序上难以衡量，不用着急；存在着“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的错误倾向。

（二）一些基层党员干部依法办事能力不足

学法知法懂法，是提高依法办事能力的基础和前提，但一些基层党员干部不仅对《宪法》等基本法律学习不够，对与本职工作有关的法律知识也掌握得不全面，甚至有极少数基层党员干部，不懂法、不用法、不守法，在群众中造成不好的影响。一些基层党员干部把学到的法律知识转化为规范和指导工作的实际能力、转化为维护公民和法人合法权益的实际能力不足。他们主观上也想在决策、执法中做到合法合理，但往往是机械按法律条文办事，尤其在行使自由裁量权时更显现出对法律原则和精神把握不准，致使决策、执法违背法律的根本目的，如在一些乡镇，少数领导干部违反环保规定，靠主观决策上马高污染、高耗能企业，以致造成惨重的生态灾难事件。还有一些基层党员干部不能自觉地运用法律手段管理经济、文化和社会事务，妥善处理各种社会矛盾，工作方法简单，工作作风粗暴。

（三）法治人才队伍不足

一是一些地方缺少一支具有依法治国理念、具备依法行政能力的基层干部队伍。“徒法不足以自行”，最好的法律得不到执行也是一纸空文。一些基层党员干部不能带头遵法守法，不能自觉用法律手段解决基层矛盾和困难，没有养成依法办事的习惯，无法通过自己的行动带动周围的群众。二是法治宣传教育队伍薄弱。全面推进依法治国进程，推进基层治理法治化必须坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。基层党组织与群众有着天然的联系，在全民法治宣传教育中有着得天独厚的优势，要把全民普法和守法教育作为一项基础性工作常抓不懈，但是相当数量的基层党组织法治宣传教育力量薄弱。财政投入不足，造成了法制宣传教育物质基础薄弱，严重影响了法治宣传教育队伍的稳定和人员配备。

（四）工作机制不完善

在体制方面，对基层党组织领导及其权责的规范性明确不足，使得基层党组织在推进基层治理法治化方面存在一些体制性障碍。根据党章规定，党的领导主要是政治、思想和组织领导。但在实践中一些基层党组织远远超过了党章的规定。同时，在一些地方又存在基层党组织软弱涣散，处于“说话没人听，做事没人跟”的尴尬境地。在组织覆盖和工作覆盖方面还存在一些空白点，特别是一些非公有制企业和社会组织还没有建立健全的党组织；有些已经建立起党组织的又由于种种原因，有活动没效果、有组织没力量，难以发挥组织群众、服务群众的应有作用。在党内法规制度建设方面，随着社会阶层结构变化带来的利益多样化，一些法规制度的具体条款已经不适应全面深化改革的要求，没有及时进行“立、改、废”，导致下位法与上位法相抵触以及不同部门规范性文件相互矛盾冲突现象突出。在党内生活方面严格不够，一些地方的基层党组织党内政治生活随意化、庸俗化现象仍然不同程度地存在。

三、适应推进基层治理法治化要求加强党的基层组织建设的对策与建议

面对新的形势和任务，必须从巩固党的执政基础和执政地位、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，适应推进基层治理法治化的要求，把握基层治理法治化的内在规律，找准工作立足点、着力点和切入点，加强基层党组织建设，充分发挥战斗堡垒作用，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，提供坚强保证和有力支撑。

（一）强化基层党组织在推进基层治理法治化进程中的领导核心地位

首先，要明确基层党组织是基层各项工作的领导核心，进一步强化基层党组织对其他基层组织工作的领导和统筹协调，在上级党组织的领导下对其他基层组织发挥领导功能。其次，要改进领导方式。基层党组织实现其领导核心作用的方式，不是加强对其他基层组织的直接管理和直接控制，而是转变到服务、引导、宣传和教育上来。充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用；充分发挥党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众的优势，努力把基层党组织的组织资源转化为基层治理法治化的资源。同时，合理划分基层党组织与其他基层组织的职责，使基层党组织能够依法行使职权，有序开展工作。

（二）增强基层党组织党员干部的法治观念

基层党组织党员干部直接与人民群众面对面地发生具体行政行为，他们能否依法行政、依法办事，直接影响着法律在群众中的威信，直接影响着群众对法治建设的信心。基层党组织党员干部能否严格依法执政、依法办事，从根本上取决于他们对待宪法法律的认识、态度、观念或意愿。因此，要深入开展法治宣传教育，完善基层党组织党员干部学法用法制度，使基层党组织党员干部牢固树立法治信仰，确立“法”高于“权”的认识，形成制度思维、规则思维、权利思维、责任思维；树立正确的权力观，充分认识到权力是人民赋予的，只能用来为人民服务；把依法决策、依法行政的意识融入到工作和生活中去，带头敬畏法律、尊崇法治，自觉做尊法的模范；带头了解法律、掌握法律，做学法的模范；带头遵纪守法、捍卫法治，做守法的模范；带头厉行法治、依法办事，做用法的模范。

（三）提高基层党组织党员干部依法办事的能力

一要严格依法办事，自觉在法律范围内行使职权。基层党组织的领导核心作用主要通过提出议案和建议、党员发挥模范作用来体现；基层重大事务、与人民群众切身利益相关的事项，都要按照法律规定的权限和程序进行。二要完善决策机制，科学决策。在制定出台政策措施、组织实施项目、安排部署工作时，创新群众参与方式，充分利用公开征求意见、召开听证会等方式，广泛听取群众意见，集中民智、汇聚民意，增强决策科学性、可行性、有效性。三要强化制度保障。进一步落实民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，使人民群众真正地参与管理和决策，使权力的运行处于群众的监督之下。

（四）充分发挥基层党组织的利益表达作用

一要尊重群众的利益诉求。人民群众是社会财富的创造主体，也是享有社会财富、不断满足自身需要的利益主体。中国共产党90多年的建设与实践表明：党的事业能够从胜利走向新的胜利，一条基本经验就是将党的群众工作与人民群众具体的现实利益的实现相联系。把实现好、维护好、发展好群众利益，作为一切工作的出发点和落脚点。二要拓宽群众参与基层民主协商的渠道。群众的广泛参与，是发展基层协商民主的基础。要尽可能将基层社会的各种社会主体纳入到民主协商活动中来，特别是注意把在社会转型中出现的新社会群体、新社会阶层纳入到参与主体中来，提倡对话、沟通，提倡尊重、包容，理性参与，谋求共识。三要建立健全维护群众权益机制。统筹协调各方面利益关系，妥善处理人民内部矛盾，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，切实维护群众合法权益。

（五）创新法治宣传教育的方式方法

法治宣传教育工作是基层党组织在推进基层治理法治化进程中肩负的一项重要工作。只有不断创新法治宣传教育工作的方式方法，法治宣传教育工作才会充满生机与活力。当前，以互联网为代表的科技进步使整个社会进入了“大数据”时代，也从根本上改变了人们的思维方式和生活方式，法治宣传教育工作在方式方法上必须迅速跟进，通过与宣传、工商等部门探索建立公益法治宣传教育工作机制，推动户外电子显示屏、楼宇广告、移动电视等新型媒介参与各种普法，具备条件的地方或部门应努力打造具有影响力的法治电视品牌栏目；同时要依托专业普法网站、机关门户网站及企业网站的法治宣传栏目，把博客、微信、移动客户端、搜索引擎等与法治宣传紧密结合，打造强大的法治宣传教育网络阵地，拉近法治宣传教育与人民群众的距离，推动法治宣传教育工作深入开展。

（六）落实责任制度

习总书记指出，要把抓好党建作为最大政绩。只有责任主体明确，才能有力地推动工作。基层党组织建设要紧紧围绕依法治国的大局，通过落实党建工作责任，把法治建设的要求落到基层。一要明确上级党委的责任。各级党委要以高度的责任感和紧迫感充分认识推进基层治理法治化对全面推进依法治国的重要意义，充分认识推进基层治理法治化面临的形势和要求，把推进基层治理法治化当作当前一项长期战略任务来抓。二要协调各方共同参与。进一步强化基层党组织的领导核心和政治核心作用，领导工、青、妇等群众组织积极参与法治建设，支持村委会、居委会等自治组织依法开展工作，支持各类社会组织发挥专业服务功能，为法治建设增添力量。三要把法治建设成效纳入基层党组织的考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察基层党员干部的一项重要内容，将履行职责情况作为干部任用的一项重要依据，对失职者进行责任追究。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.北京：《人民日报》，2014-10-29.

［2］江泽民.论党的建设［M］.北京：中央文献出版社，2001：523.

（责编：刘海琴）

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1008-8431（2016）04-0019-04

2016-06-25

马建新（1970-），男，河南省社会科学院政治与党建研究所副研究员。