周秀龙

(南开大学哲学院， 天津 300350)



法哲学视域中的无障碍通行权研究

周秀龙

(南开大学哲学院， 天津 300350)

摘要：西方哲学家有关正义、自由与平等理论构成了包括残疾人无障碍通行权在内的人权保障理论的法哲学基础。我国残疾人权益保障的认知模式经历了由道德模式向社会模式的转变。残疾人的就业、医疗和教育问题，已经引起全社会的广泛关注。但是，现实中无障碍通行权权益保障贯彻落实不够。针对存在诸多软件和硬件设施方面的问题，应当考虑树立全新的残疾人观，加大对无障碍通行权权益保障的宣传力度，建立统一的协调机构，增加群体话语权，制定完善无障碍设施专门法律等措施，这也是马克思主义法哲学观在人权保障领域的具体体现。

关键词：法哲学； 无障碍通行权； 平等权

一、 法哲学的理论基础与意义

黑格尔指出：哲学是“被把握在思想中它的时代”[1]。哲学家们热衷于构建超越特定历史时代的普遍的形而上学体系，包括对时代精神的把握[2]。古希腊思想家亚里士多德首倡以平等作为法律正义的标准，其所指的正义主要是指城邦正义，具体表现为城邦的平等。近现代哲学史上有一批思想家论述过正义、平等与自由关系，有以斯宾诺莎、洛克为代表的对个人思想、言论、自由的尊重与保护；也有以卢梭为代表的重视集体自由、以公共利益为目的法律正义观。康德认为，社会正义主要表现为普遍的自由；黑格尔把法作为伦理问题来看待，把法哲学认为是关于“正义”的哲学，正义或者法哲学观念的中心是自由。抽象法、道德、伦理都是客观精神自由实现自身的环节[3]。美国伦理学家约翰·罗尔斯所倡导的社会正义包括自由与平等两方面的内容，其由两个基本原则构成：一是每个人都将具有这样一种平等权利，即和其他人同样的自由相并存的，最广泛的基本自由；二是社会和经济的不平等将被安排得使人们能够合理地期待它对每个人有利，并使他们所依附的地位与公职对所有的人都开放。上述两个原则中，第一个原则优先于第二个原则[4]。这些理论构成了残疾人人权保障理论的法哲学基础，也为未来研究无障碍通行权做了理论铺垫。

当前，我国正处于社会的转型期，社会的转型体现在政治、经济与文化的过程变化之中，并对社会的政治、经济、文化产生了重要的影响。对残疾人群体而言，主要是社会认知模式的转型，由原来的道德模式向社会模式的转型过程。对残疾人基本权益的保障，由最初的关注残疾人就业、社会保障等基本的生存权利向社会权利的关注；由道德意义上的维护与保障，转向社会权利和法定权益的保障模式。

保护社会弱者权益，促进社会公平与正义，是社会进步的重要标志，也是马克思主义法哲学人权保障观在社会实践中的具体体现。为了使残疾人能够独立生活、充分参与社会生活的各个方面，确保残疾人在与其他人平等的基础上，更好地进出物质环境，使用交通工具等，首先需要保证残疾人拥有出行的基本设施——无障碍设施。

我国残疾人保障事业起步于20世纪末期。当时，国家法治刚刚起步，在许多单行法律尚未制定的情形下，就已经制定了《残疾人保障法》，可见在国家层面对于残疾人保障事业的重视。经过20多年的蓬勃发展，残疾人保障事业已经取得了很大的成绩。2008年，该法进行了修订；同年，《残疾人权利公约》生效。该条约第9条规定：缔约国应采取适当的措施，查明和消除阻碍无障碍环境的因素，包括建筑物道路等，确保残疾人无障碍的出入物质环境。

2012年8月生效的《无障碍环境建设条例》第9条规定：城镇新建、改建、扩建道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑、居住区，应当符合无障碍设施工程建设标准。国务院连续制定了5个关于残疾人事业发展的5年规划和计划，各级党委和政府将残疾人事业发展纳入国民经济和社会发展的总体规划，我国逐步形成了党委领导、政府负责、综合协调的具有中国特色、适合中国国情的残疾人工作机制[5]。2014年，联合国《残疾人公约》残疾人权利委员会第2号一般性意见中，对无障碍建设各个方面，包括建筑、道路、交通、信息、通讯服务的权利、保障做了明确规定，并规定了缔约国有保障无障碍通行权实施的义务。2014年，中国残疾人事业发展统计公报[残联发(2015)12号]确认了我国在无障碍建设方面，包括法规、标准、开展的区域、无障碍培训、无障碍改造等方面取得的成绩。

与此同时，我国人口已进入“老龄化”阶段，这也对城市总体规划、市政建设等方面提出了新的要求。无障碍设施其服务对象不仅是残疾人，还包括老年人、伤病人等社会群体。

从2003年陈光诚诉北京地铁案开始，人们开始关注残疾人无障碍通行权在司法层面的实现。笔者于2008年代理的丁圣奇诉重庆市规划局案①引发了社会公众对公共设施和公共交通工具中无障碍设计规范和标准的重视。当前，无障碍通行权的落实中还存在哪些问题？本文对此进行初步的研究，以期促进我国残疾人无障碍事业与法哲学人权观的讨论。

二、 无障碍通行权存在的主要问题

(1) 无障碍的服务理念与服务意识缺失。由于服务理念和意识的缺失，造成大量新建、改建和扩建后的无障碍设施无法正常使用，成为“冰冷的面孔，人为的障碍”，成为 “面子工程”、“形象工程”。城市无障碍设施建设应贯彻“以人为本”的理念。所谓“以人为本”，是指建筑物、道路、交通设施在新建、扩建、改建过程中应当符合无障碍设施工程建设标准，优先推进与残疾人日常工作、生活密切相关的公共服务设施的改造，符合残疾人日常无障碍出行。但是，现实生活中无障碍设施被侵占、占用、改造的现象已屡见不鲜，造成残疾人根本无法正常使用。

(2) 无障碍权益保障宣传工作不到位。由于宣传工作不到位，大量的民众认为正常人通行都很拥挤了，没有也不应当有无障碍设施的存在，所以他们认为，占用无障碍设施是理所应当；他们还认为，大街上也看不到有残疾人使用这些设施，在这方面的投资纯属浪费。此外，许多城市的管理者将“城市等级概念”歪曲化，认为修建无障碍设施是经济发达的大城市的事情，对于一般中小城市应当降低基础设施设计标准。同时，部分城市公共道路施工人员，认为修建无障碍设施是选择性施工，他们通常以“时间紧、工期短”；“生产盲道使用的止步砖成本高、产量少”为由，不建或者延建无障碍设施。作为管理者和施工者，要么认为可以不设计或降标设计无障碍设施，要么即使设计了无障碍设施，在施工中往往落实不到位。

(3) 无障碍设施建设普及率较低。多地无障碍设施大多集中于新建区域，主要包括：主干道、重要活动场所、三星级以上酒店、大型医院和高级住宅小区等区域。大部分非新建的公共活动场所，如学校、超市、普通医院、住宅小区、邮政电信和书店等均缺乏无障碍设施。总体来讲，无障碍设施的硬件建设与残疾人出行的要求和国家的法定要求相比，还有相当大的差距。

(4) 对于新建、改建、扩建的建筑物而言，并不是完全符合法定的要求。首先，许多区域未按照法定标准设立无障碍标志。关于无障碍标志的设立区域、标准和要求，有关部门已经做了明确规定。其次，现有建筑物的坡化率距法定坡化率标准存在较大差距。关于坡化率的坡度、区域、类型等都有明确规定。现实中，许多建筑物坡度较大，导致该坡道不能正常使用。此外，无障碍设施建设中电梯按钮过高、没有盲文标记、坡道不设扶手、残疾人专用厕位门往里开、无法关门等设计缺陷，需要完善的空间还很大。

(5) 无障碍设施管理不到位，违背了建设初衷。由于缺乏统一协调、统一监管、权责统一的管理体制，无障碍设施建成后，缺少明确的责任部门的监管。部门之间权责不明，出现纠纷后相互推诿；对于出现的侵害无障碍通行权的情况，没有明确的追责部门，甚至出现了将无障碍设施改建成商业设施，把公益事业变成商业营利性质的行为，仍没有部门监管，例如：大量的无障碍盲道区域被改变成为收费停车场等现象。同时，由于盲道等设施被“占领”，许多盲人不得不走机动车道，存在着巨大的安全隐患。

三、 影响无障碍通行权的主要原因

1. 学校教育脱位，造成无障碍理念与意识缺乏

学校教育是人类传承文明成果的一种重要方式和途径，具有较强目的性、系统性与专门性。对于法定、强制性标准的无障碍设计而言，这种理念应当在高等院校中讲授，让无障碍理念在这些未来建筑师的脑海中根深蒂固。目前，在许多建筑类专业科研实力较为雄厚的高校中，还没有专职无障碍研究人员、专门的无障碍设计练习。大部门学生只是对无障碍有所了解，但是具体应当如何按照法定标准来设计、如何最大限度满足残疾人出行需要，这些问题都没有系统学习过。设想一下，这些从没有接受系统无障碍教育的设计师、建筑师走到工作岗位能有多少有无障碍意识？有多少人能设计出符合法定要求、符合残疾人需求的建筑？

2. 对于无障碍设计是否为国家强制性标准的理解存在误区

《残疾人保障法》第52条规定，国家和社会应当采取措施，逐步完善无障碍设施，推进信息交流无障碍，为残疾人平等参与社会生活创造无障碍环境。从法哲学的客观立场看，这样表述是考虑了现阶段的国情，采取的一种相对合理主义和理性主义的表述方式，也增强了逻辑的严谨性。

逐步推进、逐次推进策略类似于我国实现社会主义现代化的“三步走”战略，也可以视同榜样的作用。不同的是，榜样属于伦理与道德调整的范畴，而无障碍通行权属于法哲学研究范畴，可以通过司法途径，诉诸法律实施。自2002年以来，首批12所“全国无障碍设施建设示范城市”；2007年创建全国无障碍建设名单中的100个模范城市；2012年表彰的60个无障碍建设先进城市，这些都对我国城市无障碍化基本格局具有重要的示范作用。

与此同时，法律强制性标准并没有对商业类型建筑做出区分。商业建筑的类型和形态不应当成为非法律强制性标准的理由，也不应当成为未修建无障碍设施的理由。但《国家标准无障碍设计规范》在总则中明确规定了适用范围：本规范适用于全国城市新建、改建、扩建的城市道路、城市广场、城市绿地等建筑。对于未涉及的城市道路、城市广场等或有无障碍需求的设计宜按本规范中类似的要求执行。因此，可以这样认为,只要是城市建筑物，无论为何种类型的建筑都应当做无障碍设计。作为法定的负有监督、审查义务的行政机关，即使无法按照商业建筑类型提出对申请人进行无障碍设计的审查要求，也应按照强制性规定对其无障碍设施进行审查。

3. 负有法定监管权力与义务的行政机关在监管职责上缺位

行政机关的责任不仅体现在统筹规划、综合协调无障碍环境建设，还应对建筑物、道路在新建、改建、扩建过程中尽到合理的审查义务，使之符合无障碍设施工程建设标准。就行政机关法定职权范围与效力而言，无障碍权主要是通过行政许可和行政监督来实现。就行政许可的法律性质而言, 它是对被法律限制或禁止事项的解除, 亦只有那些被法律普遍限制、禁止的事项, 法律才有设立行政许可的必要性与正当性的基础。所以, 行政许可作为一种赋予申请人权利的行为,对未被赋予权利的人而言则是法律禁止其从事的某一种行为[6]。无障碍设施监督的行政机关，主要涉及到城市规划行政主管部门和建设行政主管部门，法律及规范性文件对规划部门的主要职责做了系统的规范。在规划阶段，必须按照规定对有关设计机关提出无障碍设计要求，对于不符合规范的一律不予批准，不颁发许可证书；在建设阶段，加强批后管理与监督；竣工验收阶段，对于违反要求的不予发放验收合格证明。这样就对规划部门的责任从根本上进行了规制，即所谓的“卡住源头”②。

4. 残疾人联合会身份地位尴尬，缺乏专门协调机构

残疾人联合会(以下简称“残联”) 按照章程规定属于民间团体，对于残疾人权利维护与利益保障起到协调、传达的桥梁作用。但由于其没有专业技术人员和专门经费支持，又没有法定职权与职能，处理具体到建筑技术与管理的专业工作时，残联和其他组织对于无障碍设计只有呼吁权、批评和建议权，身份地位颇为尴尬。多年来，各地也曾经尝试由城建部门牵头的自上而下来理顺残联、建筑管理部门、设计部门的工作关系，以便更好的建设和管理无障碍设施。但是，由于种种原因仍没有建立起来，无障碍设施被认为是残联“自己的事”，其他部门则是为残联“做好事”。

四、 保障无障碍通行权有效实施的对策建议

从法哲学积极和消极权利义务观的角度看，前者要求国家必须平等的保护残疾人群体享有和行使的权利，即积极义务；后者则要求有关设计机关、审批部门、工程实施机关不应有侵犯无障碍通行权的行为，即消极义务。我们在反思国家无障碍环境的政策与法律有没有得到及时、彻底、有效、合理的执行时，应当从观念、教育、行政职权和法治建设等方面展开讨论

1. 树立全新残疾人观，加大无障碍通行权益的宣传保护力度

党的十八大报告提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观。需要指出的是，衡量一个社会文明程度、发展水平、民主意识的一个重要衡量标准是是否有残疾人群体的身影，而绝非只有健全人的参与。因此，我们应考虑树立全新的残疾人观，加大对残疾人保护力度，必要时设立保障无障碍通行权的“形象大使”，要让公众认识到残疾人是我们的兄弟姐妹，是我们中重要一员；和谐社会的构建，需要大家共同参与。另外，还应加大无障碍的宣传力度，鼓励残疾人出行，可以考虑允许各类残疾人免费乘坐交通工具。法律的立足点在于同情弱者、保护人权，对处于保护对象的残疾人朋友而言，他们尚不知道无障碍通行权是其专有权利，我们不得不反思我们的宣传思路与策略。

2. 加大对专业技术人员、行政管理人员、管理者的责任意识培养

(1) 应当从学校教育入手，加强对专业技术人员的职业教育。众所周知，无论是新生入学还是新职工入职培训，有关消防课程和培训必不可少，相关理念和意识已经深入人心。同样，可以考虑在进行消防教育的同时，进行无障碍环境建设与维护宣传。同时，在高校建筑类院系中，应考虑配备专业研究人员、开设相关课程；毕业论文设计、课题等内容应当有无障碍设计要求。对于已经成为专业设计人员而言，应当加大在建筑设计、施工、监理等方面的培训和继续教育，在各类职业考试中也加入无障碍设计内容。

(2) 加大对行政主管部门人员培训。在丁胜奇诉重庆市规划局案件中，选择规划部门作为被告就是“卡住源头”。一个城市所有的建筑规划与设计都要经过规划部门审查和批准，经审查合格后，才颁发许可证书。同时应建立工程建设全过程审查制度，包括规划、设计、施工、监理和验收，严格把握初步设计审查、施工图审查和验收审查。

(3) 加强管理者的责任意识。国家为了保障残疾人权利而用纳税人的钱来修建设施，其目的在于变成社会福利，而非所谓的“形象工程”；这些设施的建设、保养、维修也需要巨额资金来维持。因而，在建设无障碍设施的同时，需制定出一套可行的管理办法，加强管理者的责任意识，保证建成后的无障碍设施不再成为有障碍的设施；如果“修而不用”、“维而不用”，同样是对无障碍通行权的侵犯。

3. 建立统一的协调机构，保证残疾人的全过程参与

成立统一的协调机构。无障碍设施建设是一项系统化的工作，涉及到城市的每个角落。而我国城市规划设计与管理，缺少统一协调机构，大部分各自为政，造成无障碍设施的中断与不连贯。较为可行的方案是逐步整合现行的多头管理体制，可以考虑成立以残疾人联合会为主体，以规划部门、建设部门、市政管理部门等多部门组成的无障碍设施协调领导小组，协调无障碍设施建设方面的关系，但应尤其注意加大残疾人群体的话语权，组织听证会，为残疾人群体提供进言献策、参与决策的机会。需要与之相配套的是，在政府财政拨款的时候，可以考虑将残联的意见作为重要的衡量指标，也作为各个职能部门政绩考核的标准。

与之相配套的是，在有关无障碍设施的项目中，应全程有残疾人参与。当前，规划行政部门、城建部门、市政部门、施工方、承包方等负责人大部分由健全人来任职，而对于涉及残疾人重要权益的无障碍设施的设计、建设却排除了残疾人的参与。没有亲身的体验，就不能设身处地为残疾人考虑无障碍设计的有效性和实用性。在有关无障碍设施的设计、施工、验收，乃至管理阶段全程都应当有残联或者残疾人参与。这样可以考虑到残疾人的切身感受，就会大量减少修建的“无障碍设施”成为“有障碍设施”现象的发生。

4. 完善无障碍环境法律制度

(1) 制定单行法律对无障碍通行权进行规范与确认。中国参加的有关国际公约、制定的人权行动纲领和国内的政策、法规，已显示出制定无障碍单行法律的条件已然具备，可以考虑升格为单行法律，从高位阶单行法律对无障碍通行权进行规范与确认。“他山之石，可以攻玉”，发达国家比如美国、德国在此方面的立法实践与经验，可以为我们提供较好的参考与借鉴。

(2) 从立法上明确权利责任主体，并赋予残疾人联合会以执法权[7]。法律明确规定残疾人具有无障碍通行权利，具体到我国现阶段而言，最主要是在实践中落实和执行。首先，明确责任主体资格。明确无障碍设施的维护人与管理责任人，督促其及时、有效的履行维护和管理义务。其次，行使权力的主体应当具有可操作性，应尽量减少由多机关共同行使的情况，造成权力机关之间相互推诿。最后，可以考虑赋予残疾人联合会以执法权。由地方残联进行监督，行使执法权。残联是全体残疾人牟利益、保福祉的专属组织，由残联来行使监督权，有残疾人参与其中，可能有良好的社会效果。残疾人组织对具有建设、管理、维护职责的组织，对具有违反法定标准的行为行使批评、警告和处罚；对于逾期仍未采取补正措施的，有权申请人民法院或者其他具有强制执行权的部门强制执行。

五、 结语

洛克明确指出：“法律是为了指导一个自由而有理智的人去追求他们的正当利益，法律的目的不是废除和限制自由，而是保护与扩大自由。这是因为在一切能接受法律支配的人类状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由[8]”。关注社会弱者权利的保护，有助于正确理解社会能量，有助于理解现代国家之间相互交流导致的社会进步，有助于社会结构的整合[9]。西方人本主义心理学创始人马斯洛在他的需求分析层次论中指出，如果低级需求不能被充分尊重，那么高一级的需求也不能充分发挥。同时，关于人类运用空间的研究，以及动物自然栖息地的观察表明，空间对城市社会生活是非常重要。这种行为反映出空间具有领域性。这种观点的推行者罗伯特·阿尔德莱宣称，领域性既是动物也是人类的本能。人类的确拥有自己的空间，并且不能侵犯[10]。

无障碍设施的完善，对于残疾人群体融入社会生活空间，增强其归属感，推动人类社会和社会经济发展，保障人类固有尊严和价值有积极意义,否则无法为社会冲突中的弱势群体提供强有力的制度保障[11]。对于这一法定权益的保障，我们已经在多个层面尽了很大努力，也取得了斐然的成绩，但是，这离我们的理想期望值与设施的基本使用价值仍有相当大的距离。面对政府部门监管的缺位、学校教育的缺失和公众的误解，我们仍有很长的路要走。

注释：

①该案的事实是2009年4月9日上午，丁圣奇到中国工商银行重庆某支行办理牡丹灵通卡，后发现该支行并没有配备残疾人专用无障碍坡道，致使其轮椅无法进入，不得已在岳父及该行保安的帮助下进入。丁认为其法定的无障碍通行权受到侵害而提起的行政诉讼.http://news. sohu. com/20090909/n266579354.shtml 2015-10-07.

②在笔者为“丁圣奇诉重庆市规划局”一案提供法律援助过程中，当时就案件性质产生了很大争论。当时有两种方案，第一种方案是民事诉讼，那么可以选择该建筑物的使用部门或者是开发商做为被告，但问题在于作为民事侵权角度来讲，一旦被告恢复原状、消除影响，那么可能承担败诉的风险；第二种方案是行政诉讼，即本文中所阐述，法律对规划部门的法律义务做了详尽规定，而且重庆市几十万栋建筑都要经过规划部门审批，选择这样一种诉讼类型，可以从根本上“卡住源头”。经过慎重考虑，我们决定选择第二种方案。

参考文献：

[1][德]黑格尔.法哲学原理 [M].范扬，张企泰，译.北京：商务印书馆，1961.

[2]李淑梅.政治哲学的批判与重建：马克思早期著作研究 [M]. 北京：人民出版社，2014.

[3]李步云，高全喜 .马克思主义法学原理[M]. 北京：社会科学文献出版社，2014.

[4]罗尔斯.正义论[M].何怀宏,何包钢, 廖申白,译. 北京：中国社会科学出版社，1988.

[5]中国残联.全国人大内司委听取《残疾人保障法》贯彻实施情况汇报[EB/OL] .http://www.lhscl.com/web/viewarticle.asp?contentID=2008812&lanmuid=7899950&userid=12776,2015-12-08.

[6]周伟.外地劳动力就业的地方立法例合法性研究 [J].四川大学学报：哲学社会科学版，2006(3)：128-135.

[7]朱久兵.我国城市无障碍设计建设的反思：以南京市为例[J].社会科学家, 2010(11): 40-43.

[8][英]洛克.政府论：下篇 [M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆,1964:120-130.

[9] 杨桂华.社会能量的特点、功能和意义[J].哲学研究,2015(4):31-34.

[10] 焦振东,杨靖宇,刘胜宾.城市无障碍设施建设实施现状及存在问题简析：以张家口市盲道建设实施为例[C]// 中国城市规划年会.生态文明视角下的城乡规划. 中国城市规划学会，2008:1-8.

[11] Fishkin J S ,Peter Laslett(eds) .Debating deliberative democracy [J].TheLawofGroupPolarization,2003：15-30.

收稿日期：2015-11-16.

基金项目：国家社会科学(青年)基金资助项目(14CZX018).

作者简介：周秀龙(1982—)，男，博士研究生.

通讯作者：周秀龙，xiulong_zhou@163.com.

中图分类号：D90

文献标志码：A

文章编号：1008-4339(2016)04-333-05

Research on Barrier Free Accessibility Right from the Perspective of Philosophy of Law

Zhou Xiulong

(Faculty of Philosophy， Nankai University， Tianjin 300350, China )

Abstract:Cognitive model of disability rights protection has undergone a paradigm shift from the moral model to the social model. The employment, health care and education of the disabilities have caused widespread concern of the whole society. However, the implementation of the right of barrier free accessibility is not enough. Because there are many troubles concerning software and hardware facilities issues and a new concept should be considered .What is more, the propaganda of the barrier free accessibility protection should be intensified, a unified coordination mechanism should be established, the voice of groups should be increased, and the measures of specialized law of barrier free facilities perfection should be formulated. These rights can be embodied in the field of Marxist philosophy of law.

Keywords:philosophy of Law; right of barrier free accessibility; equal rights