文/张晓云

如何在全面依法治国背景下推进法治文化建设

文/张晓云

党的十八大提出全面推进依法治国，如何理解“全面”二字？可以梳理一下依法治国的发展脉络。1997年9月,党的十五大报告正式提出依法治国是一种治国方略，并阐明它的内涵；2001年3月，《第十个五年计划纲要》进一步指出：“依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标”，将“依法治国”从治国方略的手段层次上升为社会主义现代化重要目标这个目的层次，将建设社会主义法治国家统一于建设社会主义现代化国家的目标之内；2002年11月，党的十六大报告强调：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来”，在此明确了党的领导、人民当家做主、依法治国的关系；2007年10月,党的十七大报告中指出“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念”，“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉守法用法的社会氛围”，在此依法治国逐渐趋向对人们精神、理念和对社会氛围的要求；2012年12月，党的十八大提出全面推进依法治国即“三位一体”共同推进；2014年党的十八届四中全会以来，习近平同志反复倡导全民、全社会的守法意识，要坚持“三位一体”建设，不断开创依法治国新局面，要引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围，“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”，强调依法治国要从人们的意识、思维和社会氛围上来解决。

依法治国的发展脉络由起初的概念性的提出，再到给它两重性质的定位即依法治国是一种方略更应该成为社会主义现代化国家的衡量目标，直至“三位一体”共同推进，强调依法治国应当与人们的思维、意识和社会氛围息息相关。由这个发展脉络我们不难看出，新一代中央领导集体已经从社会现实中发现国家对依法治国不但要从政府推进，更应该获得社会的主动配合；不但要加强制度建设，更应该注重社会公众的精神需求。期望全社会营造一种对法治价值上认同、观念上跟随、意识上存在、思维上优先的用法守法护法氛围。形成这样一种氛围，还有很长的路要走，还有诸多问题要解决。怎样标本兼治地来解决？正如国学大师钱穆所讲，一切问题由文化产生，一切问题由文化解决。同时，价值、观念、意识、思维在马克思那里都属于文化范畴。那么，什么是法治文化？其和依法治国有什么样的关系？我国又该如何加快法治文化建设？

法治文化对全面依法治国的重要意义

关于法治文化的概念现有两百多种定义，具有最大共识的表述为：法治文化，应该包括法律制度和法律价值、观念，以及自觉执法、守法、用法等行为方式，包括民主、自由、人权等价值在内的人类优秀法律文化类型。从时间上讲，它应当是从依法治国理念正式提出算起。从结构上讲，法治文化有两层结构：表层结构是“制度性文化”，包括法律制度、设施和组织机构等；深层结构和意识形态（精神领域）相关，包括三大类，即法律心理、法律意识和法律思想体系。可以说，法治文化对于全面依法治国来说，具有重要意义。

以法治文化的价值塑造功能，引领全面依法治国的航向。法治文化，作为优秀文化类型有别于传统的法律文化，法律文化包含正面、负面的文化，而法治文化只吸收正面价值的法律文化。因此它的基本要求是以维护宪法法律权威为基础、以公平正义等为核心 、以维护人民利益为目的。而我国历史上法律文化是以封建的宗法礼教为基础、以王权为核心、以维护统治阶级利益为目的。今天我们讲的“三位一体”中，法治社会要实现公众的自我管理，它是以民主、自由、公开、平等为基础的；法治国家和法治政府也都是要限制公权以维护人民利益为目的的，从这个意义上讲，区别于法律文化的法治文化的价值取向，法治文化足以架构全面依法治国的法理框架，指引其发展航向。

以法治文化的动力保障功能，营造依法治国的良好氛围。法治与市场永远无法分割，法治文化为市场经济提供运行制度和秩序保障。十八大召开之后，中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏就表示，过去把GDP、引进多少外资等作为考核干部政绩的指标，实际上我们可以看到，经济和社会要发展，没有良好的环境和制度条件也不行，所以法治实际上也能够促效益，而且它是一个长久的、可持续的效益。从这个角度讲,法治也是生产力，但它是一种软实力。这个软实力就是发挥法律的预防功能，即以各项基本法律制度来规范人们的行为，为依法治国营造良好氛围。

以法治文化的惩治功能，树立全面依法治国的法治自信。法治最大不同于人治的就是要对公权力产生约束，重点在于治官治吏。约束公权力的一个表现就是对贪官污吏及其他犯罪分子加以严惩。以往由于我们的法律不够完善，使得贪腐官员外逃后，没有办法对其进行打击惩罚。这严重削弱了我们国家法治的权威，也使我国在国际舞台上畅谈法治显得不够自信。人无自信，无力上进；国无自信，事业不成。“自信缺失症”成为推进法治建设的“软梗塞”。新一代领导集体在党的十八届四中全会上明确指出：“加强反腐败国际合作，加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。”2014年11月，我国大张旗鼓开展“猎狐”等系列追逃活动，展开与多个国家的反腐国际合作。截至2014年11月17日，全国公安机关已从美国、加拿大、中国台湾等56个国家和地区抓获在逃境外经济犯罪嫌疑人288名，其中，抓获潜逃境外10年以上的经济犯罪嫌疑人21名，从美国、加拿大、日本、比利时等国抓获84名，主动向公安机关投案自首126名。这种法治的思路和力度，充分展示了法治的权威，也树立起全面依法治国的法治自信。

以法治文化的教化功能，培育法治主体的法律信仰。信仰指对某种主张、主义、宗教等的高度相信和尊敬，并作为自己行动的指南。马克思关于社会结构的学说，社会应是“经济—政治—文化”三元结构，而信仰属于社会结构中的文化范畴。文化指人类创造性活动的总和，它与人的关系是，其既是人之特有的创作物，又必反过来从精神深处濡化着人（自我学习和受教育的过程）。因此，法治文化也可以理解为是人们在法治领域创造的又从精神上濡化人的一种文化。有人会问为什么要实行法治？从人类文明发展史已经证明法治的明确性、可预期性、科学性、稳定性、社会凝聚力，它远远优于人治对社会的治理。法治与我们向往的生活有什么关系？法治的价值追求与人们向往的生活目标一致并为之提供路径。法治的价值追求即民主自由、公平正义等，我们人所向往的生活就是幸福。无论怎样理解幸福，有两点是必须的：其一，幸福生活需要一定的物质保障，它能保证生命延续；其二，幸福生活需要自由而公正地被对待，这也是最基本的需要。前者依法进行经济发展能实现，后者不正是法治的价值追求吗？只有从这个层面理解法治文化，才会加快法治主体树立起法治信仰。

法治文化建设中存在的主要问题

历史上缺乏民主的法律文化。从我国的法律史学可以看到，尽管传统法律有可取之处，但传统法律忽视个人权利自由，如知情权、表达权、申辩权等，忽视法律面前人人平等，重视身份等级，使官员集各种权力于一身，而缺乏民主监督机制，归根结底是这些法律缺乏民主的底气。尽管它们在历史上也起到了相应的积极作用，但随着社会的进步，这些法律制度以及由此产生的法律思想阻碍了现代法治文化深入人心。

现实中缺乏法治文化底蕴。法治文化是社会文化的一种。社会公众基本的文化修养是其拥有高层次、专业性文化的前提，而法治文化作为一种优秀文化类型，必须由有一定文化修养的人群来鉴别并加以实施。但现实社会中由于一部分人片面理解以经济建设为中心，忽视了文化修养、道德修养（社会公德、职业道德），而使社会出现病态，如老人倒了没人扶、专业碰瓷队、倒卖人体器官、地沟油和黑心棉，等等。这些现象表明我国社会公众整体的文化修养还不高，这是法治文化建设缺少现实底蕴的一个重要原因。

主体上缺乏法律信仰。完美的法律也需要信仰法律的人来践行。但现实中主体缺乏法律信仰的现象普遍存在。如行政领导的法治思维还没有达成普遍性，遇事不是先想依法办理的途径，而是还想着人治那一套；法律没有得到有效执行；维权者宁走信访渠道而不选择诉讼；“法不责众”的意识浓厚，许多违法的行为没有得到应有的处罚；司法部门的独立地位还不够高，各方干扰司法的行为依然存在等。

制度上缺乏法律机制保障。首先，各级财政投入法治文化建设的资金比例还小；再有，相关政策制度方面还缺乏考核机制和奖惩机制。2015年5月，人民网一篇评论《让法治文化落地生根开花结果》中称，据2014年法治政府评估报告统计，100个市级政府中，有52个城市政府的法治水平处于不及格状态。这其中很重要的原因就是法治政府建设形式重于实质，部分制度建设缺乏实效、制度公开程度低、制度没有得到有效实施。所以说，尽管社会主义法律体系已经形成，但还需要健全完善。搞法治文化建设不是仅仅只是铺天盖地地进行海量法律文化知识的宣传就可以的，如果没有必要的考核机制也会流于形式。

加快法治文化建设的路径

在全面依法治国的背景下，加快法治文化建设，应从法治文化的两层结构入手：

树立全民法律信仰。谈及法律信仰必会谈及苏格拉底。公元前399年，苏格拉底因两项罪名被人诬告，而被判刑入狱。朋友们打算营救他逃离，他拒绝了，因为他认为一个城邦的理想状态必须是人人从内心守法的状态，严守法律是人民幸福、城邦强大的根本保证，这一价值远远高于个人的生命。在一番慷慨激昂的演说后，他喝了毒酒以身殉法。跨越时空至2003年5月18日，张高平、张辉叔侄俩从安徽歙县开车前往上海途中，捎带了女同乡王某，次日，王某被发现死于野外，下身赤裸。仅因为王某最后一通电话是打给张氏叔侄的，警方认定该案是张氏叔侄所为。在没有任何直接物证的情况下，法院最终判张辉死缓，张高平有期徒刑15年定案。在监狱中的十年来，张高平始终说“伏法但不认罪，劳动拒不减刑”，“我不是犯人，我没犯罪，减什么刑？”而且他没停止过申诉，2013年3月，他拿到了无罪判决书。他说一直不认罪、不放弃，是因为相信法律。因此，培育信仰首先应做到：第一，培育公众的权利意识和自我意识。从苏格拉底到张氏叔侄，他们的权利意识和自我意识都很强烈。法律只有赋予了足够的权利内容，才能激发起公众对它的渴望。信仰强调的是自我主动性，公众如果人格独立丧失，只会顺从、充满奴性，权利意识就会荡然无存，那么我们所倡导的法律信仰就无从谈起。培育公众的权利意识和自我意识是培养社会公民法律信仰的前提条件。第二，弘扬法治精神与市场经济相结合。广大社会公众在市场经济中尝到了遵守法律的甜头，比如《合同法》《物权法》《公司法》《消费者权益保护法》等法律的有效实施，势必会增强公民的法律意识而逐步培育起市场经济条件下的法律精神，这是培养公民法律信仰的根本基础。第三，加强国家公职人员法治观念教育。国家公职人员是执掌公权力的代表，是法律的具体执行者和操作者。他们的行为有榜样和示范效应，所以加强国家公职人员法治观念教育是培养社会公民法律信仰观念的有效保证。

吸收法律文化精华。第一，萃取传统法律文化。比如在“和为贵”思想的指引下我们建立和谐社会。当今世界的两大主题是和平与发展。因此中国传统法文化深层结构中有这种求和谐、求稳定、求有序的法治意识和法治心理，对此经过合理的弘扬，就会成为促进世界文明进步的精神财富，对中国自身的现代化法治建设和社会安定有着重要的意义，甚至对整个人类社会重建社会公正合理的新秩序也有着启迪和指路的作用。第二，汲取域外先进法治理念。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求建设法治中国要维护宪法法律权威，这是对西方宪政文化的积极借鉴和汲取；要解决行政执法缺乏程序性问题，这是对英美一种法律传统程序正义的践行；要确保依法独立公正行使审判权、裁判权，这是对“三权分立”学说的有益借鉴。这些在我们老祖宗那里是找不到的，但却是我们走向新的文明发展必不可少的，要以开放的姿态加以本土化吸收利用。第三，大胆创新。对现有的法律制度、治理方式等要适时修改或改进，以适应新的要求。比如就城管执法方面可以对比两个景象。武汉街头城管下跪执法，和当事人对跪十分钟，某些地方的城管却和当事人打成一片。目前就执法行业讲，城管这块是最乱的。因为城管没有立法，体制也不顺畅。就在这种现状下，西安莲湖区城管却通过“创新执法”获得第三届法制政府奖。这得益于他们深谙法治文化的精神，创新管理模式，此举丰富了法治文化的建设手段。

完善法律宣教机制。第一，宣教手段多样化：具有普遍性。竭尽所有载体，普遍施教于所有人。让法治文化融入主流文化之中，以丰富生动的法治文化作品吸引人、感染人、说服人，不断提升公民的法治文化修养，目的是形成全社会普遍关注法治文化的良好氛围。第二，宣教人才专业化：具有实效性。法治文化人才队伍是法治文化建设的主要推手，一定要加强队伍建设。可通过这五项举措：一是构筑法治文化人才高地，即选用有号召力的领头人和一大批专家学者做法治文化宣教的领头羊；二是组建普法讲师团、志愿者队伍，形成法治文化宣教的中坚力量；三是共建法治文化人才培养基地，即扶持高等学校和职院优化专业结构，与相关机构联合，这是法治文化人才产生的源泉；四是实施法治文化人才培养计划，这是有计划有步骤开展宣教的机制保障；五是为人才发展提供良好的环境，即给予宣教人才一定利益保障，形成人才队伍建设的长效机制，为宣教的专业化、实效性提供保障。第三，宣教对象类别化：具有针对性。通过十大宣教抓手（建设公务员法治文化、建设机关法治文化、建设军营法治文化、建设法治文化社区、建设校园法治文化、建设企业法治文化、建设法治文化广场、建设法治文化街、建设乡镇法治文化、建设家庭法治文化），针对不同年龄特点、不同工作特点、不同性质特点有的放矢地进行宣教。

健全法治文化考量机制。依法行政是法治文化制度层面的核心部分，可以借鉴河南省镇安县的做法。2012年，镇安获“依法行政示范县”的荣誉称号。它的主要做法是：一是要对法治能力量化考核，从决策到实效制定了《依法行政质量指标体系》，明确了6大体系38项指标，给乡镇和县直部门的各项创建工作法治化引路。二是行政执法“靠证管人”。三是考核结果强化运用，即积极践行十八大所提出的对干部政绩考核不再唯GDP，是否运用法治思维、是否拥有法治能力成为党委政府衡量其工作成绩的一个重要指标和是否被提拔任用的关键因素，这就使得干部任用制度和法治文化建设相挂钩，使得法治文化建设不是做样子而是落到实处了。

法治精神是法治的灵魂。人们没有法治精神、社会没有法治文化风尚，法治只能是无本之木、无根之花、无源之水。法治精神的成就得益于法治文化的孕育，要尽快廓清法治文化的内涵和法治文化内容构成，用普遍的方式和手段让法治文化内化于心，外化于行，全面推进依法治国。

（本文作者单位：中共商洛市委党校）

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