确费基 降费率——有关职工社会保险缴费负担刍议

社会上“降费”呼声已非一日。国家“十三五”规划纲要提出“适当降低社会保险费率”，顺时势，合民意，好评连连，期待甚高。但要把这件事真正做好，还得从专业角度澄清基本事实，选择恰当路径，平衡利益关系，把握节奏力度，否则即使调降了费率，也未必得到各方满意的结果。

降谁的费？——应是特指降低城镇职工社会保险的单位缴费比例。如今我国的社会保险体系已非10年前可比，既包括职工5项社保，也包括城乡非就业居民基本养老、医疗保险制度；后者缴费都是定额方式，并无费率标准，所以“降低费率”应是仅指前者。而在城镇职工多项社会保险制度中都有个人缴费的规定，且缴费多少直接决定其待遇水平，若降低个人缴费比例将损害其法定权益。所以“降低费率”应是专指降低单位缴费比例，目的是适当减轻企业的财务负担。明确这些边界，是在同一范畴展开讨论的基础。

社保费率哪家高？——“排行式”国际比较并不科学。我国社保费率到底高不高？结论是肯定的，否则中央也不会作出降低的决策。但如果像有些评论者那样，仅从国际比较得出这个结论，还是失之偏颇的。查社会上流传的多份各国费率对照表，所列数据出入颇大，难言以谁为准。有的对照表罗列了近百个国家和地区，我国赫然排在高费率的前列。但排列国家多未必证明资料价值高，因为其中有几十个全球最不发达国家，几乎没有成形的社会保障体系，由此显示的低费率，不可能当作我国确定政策标准的参照系。经合组织国家社保体系比较健全，庶几可作为比较坐标。但即使这些国家，直接“排座次”式地评价费率高低也是轻率的。如：韩国、加拿大、瑞士的公共养老金费率只有9%—10%，而荷兰、捷克、意大利、波兰均高达30%以上。但显然不能就此得出前者保障水平优于后者的结论。原因是：各国养老保障制度模式是不同的。一些国家实行“普惠”模式，基础性国民年金由一般公共预算列支，没有纳入缴费项目，所以表列费率只是其养老体系筹资的一部分、而非全部。而表列费率较高的国家基本都是实行与我国相同的“社会保险”模式，即筹资主要来源于雇主和雇员缴费，公共预算补贴有限。最典型的德国（19.5%）和法国（24%），费率虽低于我国，但也相差不多；西班牙（28.4%）还高于我国。有人偏爱与美国做比较，声言该国养老费率只有12.4%。其实，12.4%只是美国统一的社会保障税率；而在此之上，法律还强制雇主为其雇员提供各种养老金计划。如“联邦雇员退休制度”，除了雇主、雇员各缴6.2%的社会保障税外，雇主还须向“基本年金计划”缴11.9%（雇员也缴0.8%）；再向“节约储蓄计划”缴1%—5%（雇员也缴3%以内）。这样算下来，雇主合计缴费19.1%—23.1%，雇员最少要缴8%，两项合计为27.1%至33.1%以上。列举以上看来枯燥乏味的数据，除了想说出一个事实——我国并不是所谓“全球费率最高国家”或“排名第五、第七”等等，更想表明：评判费率高低的尺度不是简单化的国际“排行”，而是本国现阶段抚养比以及缴费者的承受能力。对社会保障这类复杂系统，专业人士在进行国际比对时，首先应“知其然”——全面揭示真相，还应“知其所以然”——有责任就比较结果的异同向公众作出清晰解释。

我国社保费率为何较高？——解析独特的历史根由。即使同为实行社会保险模式，我国也比不少外国的养老保险费率高，而且老龄化程度还低于人家。这是事实，也没少遭诟病。但深究细理，“公共管理水平偏低”并非主因，个中“所以然”早已不是什么秘密——在长达几十年的计划经济时期没有养老金积累，作为财富创造主体的国有企业的利润都上缴国家财政、用于生产建设了；而进入老龄化阶段，这笔账到了偿还期——如今的高费率实际是承载着过往的“隐性债务”，而外国通常没有这种特殊国情。置身这个历史语境中才会发现：一味指责当下较高费率，或者在纸面上列个公式、把费率降下几个点，其实是很容易的事，人人都做得来；真正的难题是，在减轻企业负担与保证参保者权益之间取得平衡——既降下费率、又保障超过9000万而且每年增加几百万的退休人员基本养老金支付并使他们分享社会经济发展成果。在这里，专业的经验、理性的环境、公众建设性意见，都是必不可少的。中央要求“精算平衡”，我们需作纵深解读——计划经济时期应作为养老金储备的企业利润被“平衡”到国家财政收入中了，如今让企业和职工个人仅靠缴费来自求平衡供养其退休人员，恐怕显失公允。依我看，正是有这个“前世因缘”，事关代际赡养的长期制度安排，必需公共财政资金加入进来一起“精算平衡”。

降费不是自今日始——政府为减轻企业社保负担做出了巨大努力。多年来，“企业承受能力”始终是政府有关费率决策的重要出发点之一。最大的举措是对职工养老保险基金长期给予巨额补助。回想上世纪90年代，各地养老保险费率因抚养比殊异而离散度极高，企业费率最高达52%。国务院统一全国基本养老保险制度，强制规范到20%左右。但由此导致许多地区基金收不抵支；为此，中央财政从1998年开始对中西部地区给予专项补助，至今已达每年3000多亿元。试想，如果没有这笔巨额补贴，将有多少地区不得不承受更高的社保费率，许多企业可能早被压垮。过去一年多，为帮助企业减轻资金压力，已接连3次出台全国性降费政策：第一次是从2015年3月起，将失业保险费率由3%降至2%。第二次是紧接着从当年8月起，通过完善费率机制，将工伤保险平均实际费率降低0.25个百分点；同时将生育保险名义费率降低一半，平均实际降低0.2个百分点。这3项合计，一年可为企业减负500亿元以上。第三次是从今年5月1日起，阶段性、差别化调降费率——各省职工养老保险单位费率一律不高于20%；结存基金较多的省份阶段性降至19%；失业保险费率再阶段性降低0.5—1个百分点。

缴费额是费基与费率的乘积——规范费基同样重要。与费率问题并存的还有缴费基数问题，也呈现复杂情况：一方面，企业和灵活就业人员反映费基过高，每年上涨，不堪重负；另一方面，瞒报、压低工资基数导致基金少收入的现象也不鲜见。前者属政策规范，后者属操作规范，主要矛盾是前者。目前，我国对工资的统计有两个口径，一是“城镇非私营单位在岗职工平均工资”，2015年为6.2万元；但这一统计只覆盖城镇37%的就业者，而且是“体制内”大单位职工，数值明显高于公众普遍感受，所以网民常有工资“被增长”的调侃。二是“城镇私营单位从业人员平均工资”，2015年为3.96万元，相对更符合实际。但二者相加也仅覆盖城镇55%左右的从业人员，还有大批或许收入更低的劳动者未纳入统计。社保机构的操作难点在于，对工资水平低的企业和群体，依据政策应以社平工资核定其费基，但没有权威部门把两组数据加权平均为一组，因而只能“依惯例”以前者作为地区平均缴费基数，从而导致取值偏高；一些困难企业和灵活就业人员实在难以承受，地方只好通过“打折”办法降低费基来缓解其压力。此外，偏离实际的过高费基，还影响到对待遇水平的准确评估：按实际缴费工资基数计算的基本养老金替代率近十来年始终保持在66%左右，而按“非私”工资统计计算的替代率却只有40%多。由此看来，偏离实际的工资统计已深刻影响对社保收支双向政策的绩效评判，调整完善势所必然。

厘清以上5点，目的是基于事实（而不是假设）统筹设计完善费基、费率标准和机制的建设性方案。总的原则应当是宽基数、广覆盖、低负担。首先要扩大城镇各类就业者工资收入统计范围，并加权平均为年度（今后还可以细化为季度、月度）值，使社保缴费基数更加切合实际，使之处于绝大多数企业和劳动者心理认可的阈值内。其次，统筹研判各险种的基金风险，确定适当的降费项目、幅度和节奏——以当期资金平衡为主、且结余较多的险种应是降费重点，而与老龄化等长期风险相关的险种，因涉及制度的可持续性，降费需特别慎重。再次，减轻企业负担不是只有降低费率一途，还有多种工具。例如在应对国际金融危机期间采取的阶段性降费、缓缴、延缴等弹性政策就很实用。若是与深化制度改革相联系，还可以把降费与调整体系结构、实现功能转换统筹安排，比如基本养老保险降费几个百分点，其中切出一部分作为强制性企业年金，这既减轻了企业负担，又帮助企业增强了员工凝聚力，还普遍推开了第二层次养老保险，一举而三得。当然，这也需要拓宽筹资渠道，如划拨部分国有资产充实社保基金等。总之，只要认定方向，实事求是，办法还是很多的。■

正所谓：

敢问深峦路几重，

飞云垂雾暗迷踪。

腾身跃上峰巅处，

无限关山尽在胸。