排污许可证一证式管理制度探讨

2016-02-08金彩珍

资源节约与环保 2016年1期

关键词：许可证污染源许可

金彩珍

（绍兴市柯桥区环境保护局浙江绍兴312030）

排污许可证一证式管理制度探讨

金彩珍

（绍兴市柯桥区环境保护局浙江绍兴312030）

在国际范围内，排污许可证制度已经成为一项基本的环境管理制度，尤其在一些发达国家已有诸多良好的实践。虽然，我国从20世纪80年代就已经开始探索排污许可证制度,但是由于法律建设不足、后续工作不到位等多方面原因，使得排污许可证管理制度依然无法与环境管理相融合。为了更好地开展污染源管理，本文提出一证式管理制度，通过分析排污许可证制度当前的执行现状、一证式管理的益处、美国《清洁空气法案》相关许可证的比较以及排污许可证一证式管理内涵四个方面进行探讨，希望能够为优化我国环境管理提供良好借鉴。

排污许可；一证式管理；探讨

如果单位或个人需要向环境排放污染物，那么其必须在事前申领排污许可证，经环保部门批准后，方能进行排放。但是由于目前我国排污许可证制度还不完善，审批环节较为复杂，导致污染源管理的效率日渐低下，环境管理未能按照计划从根本上得到改善。为了尽快改变这一现状，提出有效的制度创新迫在眉睫，排污许可证一证式管理应运而生。

1 排污许可证制度执行现状

当前，我国的广东、山西、浙江等大多数地区已经出台了满足自身特点的排污许可证管理办法，但是国家还未建立统一的管理制度，致使当前排污许可证制度的执行仍然存在一些弊端。首先，无法全面实施与法律相关的排污许可规定。例如，虽然《水污染防治法》已经规定全面实施排污许可的原则，严禁医疗污水、工业废水等无证排污，但实际上，无证排污现象仍未完全禁止，法律规定与现实仍然存在一定差距。其次，环评审批与排污许可存在阻碍。现行的排污许可证制度机械地将环评审批与排污许可进行割裂，环评审批中所含的污染物信息未能在排污许可证中体现。再次，排污许可证未能与区域设定的总量控制指标相协调。虽然国家对重点污染物的总量进行控制、减排，但在具体实施过程中，仍然存在区域规定排放量与排污许可证承载排污量相差较大的情况。最后，核发许可证并没有统一的许可条件及清晰的程序。由于缺乏统一制度，使得各地对于排污许可的审核条件以及申请程序有着不同的管理，其极不利于从总量上控制污染物的排放。综上可见，当前我国的排污许可证制度执行现状令人担忧，及时进行管理制度的创新具有重要的现实意义。

2 排污许可证一证式管理的益处

我国对于污染源的管理工作涉及的环节十分繁杂，不仅需要环评审批、竣工验收，而且还需要排污申报、排污许可等等，这使得管理难度与漏洞风险大大增加。为了能够有效突破污染源管理的局限，降低环保风险，探索开展统一管理环境污染源的新模式十分必要，通过以排污许可证为核心建立一证式管理制度，使得环保部门能够全面掌握企业的排污信息，在实时关阀、动态监控中整体管理企业排污行为，从而全面实现企业排污的有序、规范，从根本上杜绝无证排污的困扰。排污许可证一证式管理不仅能简化流程，而且使得企业的排污以及项目审批信息更加全面，通过载明排污权的交易变更以及有偿使用，使得核准的排污指标得到切实强化，规范企业能够自觉对排污总量进行控制。

3 美国《清洁空气法案》相关许可证的异同

排污许可证作为美国污染源管理政策体系中的核心政策手段，能够有效控制污染源排放的各项要求，使得污染源管理制度的确定性、可操作性以及有效性得到大大提高。首先，在《清洁空气法案》中，美国正式建立了联邦运行的许可证制度，通过将污染源控制的各项要求进行合并，使得许可证制度更易监督与遵守。而我国当前还未形成国家的统一标准，在污染源管理的效率方面，相对较差。其次，法案中规定的排放标准，大多依托于技术的检测，通过考察地区的空气质量以及控制目标，设置具有一定差别的排放限值。而我国的污染排放量则实行统一标准，其并未考虑实际情况，使得我国空气质量时好时坏。最后，美国排污许可证的管理依循州政府独立负责的原则。一般情况下，联邦环保局将设定排污许可证的最低要求以及审批程序，在实时监督中由州环保局建立并运行相应的许可证制度。这一点我国管理与其相似，当前排污许可证的管理制度主要依托于地方间的独立管理，但是由于国家并未形成统一的管理规范，使得各地区管理水平参差不齐，执行力度仍需要进一步加强。

4 简析排污许可证一证式管理内涵

目前各试点省市实施的排污许可证制度大多只注重污染物排放总量和浓度的许可。本文认为一证式管理的许可证制度应该将环境管理各项制度的要求集中通过排污许可证为载体实行一证式管理，应该是一个持续的许可和动态监管的过程，其内涵包括三个方面：（1）全面反映企业的排污信息，包括废水、废气、固废、噪声等要素的综合许可；（2）实现排污企业生产周期全过程监管；（3）实现综合环境管理要求的全方位规范。

4.1 一证式管理的排污许可证制度构建重点

地区实施排污许可证一证式管理制度，一方面可以帮助环保部门实现简政放权，提高自身办事效率，另一方面还能够在动态监督污染源的过程中，提高地区环保治理成效。一般地，一证式管理的排污许可证制度主要包括管理对象、管理时段以及管理内容三个方面的构建重点：（1）实现污水、废气、固废、噪声等要素的综合许可。通过将污染源控制的各项要素进行合并，明确排污企业排放污染物种类、浓度、数量、采取什么措施来减少污染，以及为确保地方环境质量承诺减少污染物排放的计划等等，使得许可证制度更易监督与遵守，提高部门行政效率；（2）一证式管理应涵盖排污企业生命周期的全过程，将现有污染源管理各项制度进行整合，实现排污企业在建设、生产、停产等不同阶段的全过程管理，不仅体现排污企业各个生命阶段的环境行为规范，动态变化，而且能够有效控制排污企业生产运营期的环境影响。（3）一证式管理对污染源环境管理的要求更为全面，应重新构造排污许可证的核发、监管流程，要体现事先许可、事中事后监管的全过程管理，对排污企业环境行为实现综合、系统、长效的管理。

4.2 排污许可证一证式管理前景及发展方向

为了不断强化我国的污染防治工作，提高环境保护力度，探索有效的排污许可证一证式管理模式至关重要，其不仅能够为建立污染源长效管理机制奠定坚实基础，而且有利于控制污染物排放总量，改善我国环境质量。目前，我国排污许可证一证式管理模式正向着更加规范化、高效化的方向发展，并逐渐转变为企业在环保中责任、权利的法律凭证。

为更好地实现这一前景目标，相关部门理应明确发展方向，完善排污许可证一证式管理制度。一方面，简化流程，提高效率。虽然一证式管理已经提高了原有排污许可证申请效率，但是为了进一步加强环保的力度，其可重新构造核发监管流程，使排污许可证发放环节成为事前（环评文件审批阶段）许可。除此以外，排污许可证还可替代环保设施的验收，执行报告及日常监管替代排污申报，提高管理效率。另一方面，实施全面监管。首先，强化政府的监督作用，对排污企业实施依法管制，对违反许可证规定行为的采取暂扣、吊销等处罚，督促其遵守管理要求。其次，实施排污企业自我管制机制，通过明确排污企业自我监测、记录以及报告要求，落实排污企业环保的主体责任。最后，建立公众参与机制，通过公示与排污许可证相关的各类信息，接受社会监督和公众管制，弥补政府监管资源的有限性。