林一鸣

欧盟欲“甩锅”，巴方不“接盘”

当前，欧洲正在经历二战以来最严重的难民危机。欧洲国家极力平抑日益增长的难民潮，通过减少庇护的难民名额，加快推动非法留居人口遣返进程，以减缓难民潮给欧洲社会、经济造成的压力。欧盟移民事务专员季米特里斯·阿夫拉莫普洛斯称，欧盟收紧移民政策不是针对逃离冲突的难民，而是那些为追求更好生活的移民。在这一政策思路下，来自被欧盟认为“国内形势尚可”的巴基斯坦等国的迁移人口无疑首当其冲。

不过，面对欧盟的“甩锅”之举，巴基斯坦方面并不想“接盘”。2015年11月7日，巴基斯坦内政部长尼萨尔·汗明确表示，巴方将“暂时中止”与欧盟既有的遣返协议，原因是欧洲国家对协议的“公然滥用”。巴方认为，近来一段时间，欧洲国家遣送返巴的人员或遭受了牵涉恐怖主义的不实指控，或其国籍身份未获巴官方确认，因此巴方有关当局将拒绝其入境。尼萨尔还表态说，内政部已要求各驻外机构提供司法协助，帮助海外巴籍公民应对恐怖主义指控。

果不其然，2015年12月3日，49名被希腊、奥地利及保加利亚等国遣返的人员乘坐包机从雅典飞抵伊斯兰堡。巴基斯坦联邦调查局认为其中30人无法提供充分确切的国籍身份证明，拒绝其入境。三国驻巴大使闻讯赶到，希望巴方以拘捕的形式先行留人，但未果，这30人不得不返航。12月9日，从英国遣返的42名人员抵达伊斯兰堡，巴基斯坦当局又拒绝了其中六名未持有身份证件的人员入境。欧盟方面认为巴方既然已经原则上同意接收被遣返人员，就不应抓住遣返的程序问题不放。但巴基斯坦方面坚称“除非人员国籍得到巴方内政部确认，或者欧盟方面向巴方提供充足指控证据，否则巴方不允许其入境”。

欧盟“动真格”，巴方起疑心

事实上，巴基斯坦与欧盟之间的人员遣返争议由来已久。为了躲避恐怖主义和国内冲突之害，或者为了追求更好的生活，在欧洲非法留居的巴基斯坦人不在少数。其中一部分人是借道伊朗、土耳其、希腊等国通过海陆通道非法抵达欧洲，另一部分则是未能获得避难者身份的滞留人员。据欧盟统计局数据，在2010年至2014年间，约有7万名巴基斯坦人非法进入欧洲;同期，有超过6.8万名巴基斯坦人向欧盟国家申请避难，其中82%的申请被欧洲各国驳回并令限期离境，不过他们当中大部分并未按期离境。这使得巴基斯坦成为欧洲非法移民的五大来源地之一。

为处理这一问题，早在2009年欧盟国家（除丹麦与爱尔兰）就与巴基斯坦签署了接收被遣返人员的协议。根据协议，巴方将接收不再具有合法入境欧洲或留居资格的巴籍人员。此外，协议对于持有巴方有关当局签发的有效证件、或直接从巴境内非法抵达欧洲的第三国或无国籍人员也同样适用。基于互惠原则，相关规定对双方同等适用。

然而，协议执行并不顺利。非法留居人员国籍、是否通过巴境内抵达欧洲等问题本就难以查证，加之航班不足等原因，导致遣返工作效率低下。欧盟统计局数据显示，2008年至2014年间，欧盟28国共要求16.8万名非法留居的巴基斯坦人离境，而这期间实际只有约5.6万人被遣返。不过，彼时欧盟既无动力落实遣返协议，巴方也未承受巨大接收压力，双方倒也“相安无事”。

2013年11月20日，巴基斯坦女孩马拉拉在法国斯特拉斯堡领取萨哈罗夫人权奖，并发表演讲。

无疑，当前欧洲所面临的难民潮激化了双方的矛盾。在大量难民涌入欧洲的同时，向欧洲申请避难的巴基斯坦人也在增多。据欧盟统计局数据，2014年12月至2015年9月，向欧洲申请避难的巴基斯坦人已达3.2万之多。因此，欧盟方面希望加快落实遣返协议，达到“清空存量”并“控制增量”的目的。欧盟希望加快巴籍非法留居人员遣返，并有意控制向巴基斯坦人提供避难。阿夫拉莫普洛斯就曾表态称，“巴基斯坦人不满足政治避难的条件，因为巴基斯坦国内民主进程业已取得相当进展”。而巴基斯坦方面则突然发现遣返协议对己“不利”。巴方怀疑欧洲国家利用遣返协议“驱逐”海外巴籍公民，并趁机把“不明人员”也混入其中。此前，意大利曾遣返一名“涉嫌恐怖主义”的巴籍男子，但后经巴方调查机构查证此人与恐怖组织并无牵连。此事加深了巴方对欧盟的疑虑。毕竟，欧洲国家只需改变侨居人员资格便可使之适用遣返协议，考虑到在欧的巴基斯坦人远远多于在巴的欧洲人，若欧洲果真利用协议“驱逐”巴籍人员，巴方实无更多良策，故而开始强调遣返流程及相关证据问题。

双边关系中的傲慢与偏见

这场风波之下，欧盟与巴基斯坦的关系也必将经历挑战。巴方最为关切的莫过于能否保住欧盟授予的“超普惠制”地位。“超普惠制”赋予巴方对欧洲27国出口的90%商品免税待遇，其中就包括棉纺织品等巴对欧出口的主力项目。“超普惠制”对于巴方对外出口提振作用显著。据巴商贸部长称，实行“超普惠制”后巴方对欧出口增长超33%。“超普惠制”于2014年1月正式生效，有效期三年。而在当前巴基斯坦经济复苏乏力、对外出口整体下滑的大背景下，在2016年之后保住“超普惠制”地位对于巴方格外重要。

但是，欧盟的“超普惠制”并非白白赠予的。欧盟要求巴方在享受“超普惠制”待遇的同时遵守27个涉及人权、死刑、性别平等和劳工标准等方面的国际公约。自2014年底巴军政当局推出一系列反恐新政、恢复对恐怖分子使用死刑以来，欧盟已多次要求巴方认真履行“超普惠制”的附带义务。此前，欧盟就曾因人权问题取消过对斯里兰卡授予的“超普惠制”地位。遣返协议是否与“超普惠制”挂钩无疑将成为未来双方关系中博弈的重点。

实际上，无论是遣返协议还是“超普惠制”待遇，都反映了欧盟与巴基斯坦关系中的内在矛盾。对于欧盟而言，是价值观与现实的冲突。欧盟始终以西方价值观作为处理对巴政策的基石，以经济发展援助作为促进巴国内民主建设的手段。但同时，价值观外交又与利益外交相互牵扯制约，这使得欧盟对巴政策常常在利益和价值观之间摇摆不定，双方关系难有重大发展。最为讽刺的一点，正是遣返协议本身。实际上，遣返协议当年在欧盟内部争议颇大，反对者认为巴基斯坦未签署日内瓦难民公约，人权状况不佳，不应向巴遣返人员。最终欧洲议会仅以382票对250票通过了协议。对于巴基斯坦而言，则是发展需求与责任承担的不匹配。对于欧盟开出的条件，巴方往往因“有求于人”而一俱应承，但在执行中巴方并无能力严格履行，或者某些条件根本不符合巴国内实际而难以实行。这样一来，欧盟眼中的巴基斯坦往往是“不负责任”的，而巴基斯坦眼中的欧盟则喜欢“指手画脚”，双边关系自然难获长足发展。

欧洲所奉行的价值观本就并非普适，而巴基斯坦也只能在发展中承担相应责任。欧洲希望推动巴基斯坦在民主良政上的变革和进步固然有理想主义的一面，但始终“以己推人”何尝又不是一种傲慢。欧盟在价值观上的傲慢，只会换来彼此的偏见。欧盟若能真心实意地帮助巴方解决发展中的实际问题，把政治发展道路的选择留给巴基斯坦，双边关系又何愁难获进展。同样，巴基斯坦若能根据自身发展阶段与能力切实地承诺并承担相应的国际责任，争端或许并不难解决。

欧盟现已承诺避免遣返“扩大化”并与巴方展开切实合作。阿夫拉莫普洛斯强调说，遣返协议并不会影响正常的人员往来，并承诺欧盟将资助被遣返人员回归社会，支持巴方打击人口走私。这无疑是个正面的表态。抛开傲慢与偏见，互相尊重上的务实合作或许才是双方关系发展的正途。

（作者为中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所研究人员）