普惠性也称普惠制，原指工业发达国家对发展中国家或地区出口的制成品和半制成品给予普遍的、非歧视的、非互惠的关税制度[1]。近年来我国出台了一系列旨在便民利民的普惠政策，涵盖金融、社保、医疗、教育等领域。伴随现代信息技术的飞速发展，特别是互联网技术的普遍应用，信息传播更加迅速，信息获取更加方便。但当前档案服务工作中还存在着诸如信息歧视、信息垄断、信息鸿沟、信息不对称等现象，这些问题严重影响了档案服务的社会化和档案信息资源的普惠共享。当前，建设面向社会的档案服务体系，满足人们日益增长的档案利用需求，实现档案和档案工作成果惠及全体社会成员，成为档案部门亟待解决的问题。

档案馆信息的普惠性服务是指档案信息服务要惠及全体社会成员，不因身份、民族、性别、职业、地区等差异歧视或排斥任何人，让所有人都能够获取到所需的档案信息资源和享受档案信息服务。具体来说包含以下三方面含义：一是要实现利用者之间的普惠，即档案信息服务不仅要面向各级党政机关和专家学者，还要为普通公众服务。二是要实现城乡之间的普惠，即档案工作不仅要为城市发展和市民服务，还要为新农村建设和农民服务。三是要实现区域之间的普惠，即要加大对中西部地区和偏远贫困地区的支持力度，促进档案信息资源的共建共享。

1 档案馆开展信息普惠性服务的理论基础和政策依据

档案馆信息的普惠性服务就是要实现档案信息资源的公平配置和信息服务的平等获取，确保档案和档案工作的成果惠及全体人民。档案馆信息普惠性服务的提出和实现有着深厚的理论根基和政策支持。

1.1 理论基础

1.1.1 历史唯物主义

历史唯物主义认为社会发展的历史是人民群众社会实践的历史，人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定力量。我国古代就有关于民本思想的表述，如，“民为贵，社稷次之，君为轻”“君如舟，民如水，水能载舟亦能覆舟”，等等。历史是由人民群众创造的，作为记录社会历史发展的工具，档案自然也是由人民群众形成的。因此，档案是人民群众共同的财富，理应属于全体民众，为所有人共享。长期以来，不少档案工作者认为档案是国家行政管理活动的伴生物，主要为国家党政机关服务，忽略了公民个人的档案信息服务需求。这种狭隘的思想，已经障碍了档案馆信息服务面向社会、档案和档案工作成果惠及全体人民。档案馆要跳出过去为党政机关服务的圈子，正视公民不断增长的档案利用需求，保证公民可以公平、公正地获取到所需的档案信息资源和享受档案信息服务，并且不断满足公民高层次的利用需求，实现档案馆服务的普惠利民。

1.1.2 档案双重价值论

档案是人们社会实践活动的产物，反映了社会生活的原貌。在来源上，档案囊括了国家机构、社会组织和个人在内的一切社会组织和群体；在内容上，档案是国家大政方针政策和社会生活点滴的集合体；在最终归宿上，档案库房并不是档案的最终目的地，面向社会提供利用以期发挥档案的最大价值才是最终目的。事实上，只有走向社会、服务社会，档案馆才能产生社会效益，获得生存的社会基础；只有亲近民众，服务民众，档案馆才能赢得广泛的民众支持，获得发展的力量来源[2]。提供档案利用是档案工作的中心任务，实现档案信息服务全覆盖，让档案工作成果惠及全体社会成员，既是实现档案价值发挥档案作用的需要，也是增强公众档案意识和促进社会主义精神文明建设的需要。

1.1.3 公共物品理论

根据公共物品理论，公共物品满足社会和公众利益的需要，目的是促进社会公平，这一性质决定了公共物品不能由市场进行分配，必须要通过政府来进行分配。档案信息受益的非排他性和消费的非竞争性，决定了档案信息属于公共物品。“既然公共文件是国家的财产，那么，共同组成这个国家的公民就有权利利用它”[3]，且档案信息具有可共享性，社会和公众对档案的重复利用，不仅没有丧失其自身价值，还会因利用范围的扩大和利用频率的增加而升值，因此无论是党政机关、企事业单位还是公民个人都可以享受到档案信息服务带来的社会效益。档案信息具有公共性，因此在服务过程中要体现档案信息的公平获取和平等利用，让人人都有机会享受到档案工作繁荣发展带来的实惠。

1.1.4 新公共服务理论

新公共服务理论认为公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该承担为公民服务和向公民放权的职责，强调政府的角色在于服务而非掌舵。党的十六届六中全会首次明确提出建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。服务型政府强调权力来源于人民，人民的利益至高无上，要全心全意为人民服务，实现社会公共利益最大化。基于这一理论，档案馆应当不断提高其自身的公共服务能力。档案馆公共服务就是档案馆以保障公民利用权利、满足公众档案信息需求为目的，向社会和公众提供档案信息服务的过程[4]。2008年，时任国家档案局局长杨冬权在全国档案工作会议上指出要实现“两个转变”、建立“两个体系”，更加重视档案馆为人民群众提供档案公共服务的职能。档案馆公共服务的核心就在于保障公民权利的实现，满足公民对公共产品的需求，除了做好为政府决策提供参考本职外，还要确保档案信息获取的公平和档案服务受益的均等。

1.2 政策依据

1.2.1 《中华人民共和国档案法》和《政府信息公开条例》的规定

在我国古代，档案利用只限于统治阶级内部，档案“藏于金匮”导致“三百年来学士大夫不得一窥”，档案利用是一种特权，档案并非“公器”；新中国成立伊始，档案馆处于封闭状态，只面向政府和专家学者开放，普通百姓无法问津；改革开放以来，档案馆逐渐打开尘封已久的大门，开始面向社会提供利用。《中华人民共和国档案法》（下称《档案法》）规定档案工作的原则是维护档案的完整与安全，便于社会各方面的利用；同时明确公民有利用档案的权利，公民可以利用档案满足工作查考、科学研究和休闲利用的需求。2008年开始实施的《政府信息公开条例》规定政府信息“以公开为原则，不公开为例外”，同时明确档案馆是政府信息查阅场所，要配备相应的设备设施为公民获取政府信息提供便利。由此可见，公民普遍和公平地获取档案信息资源、享受档案服务是法律赋予的合法权利，档案馆不得以任何理由拒绝公民提出的档案利用合理需求。档案馆信息普惠性服务的实现，不仅是法律公平正义在档案工作的体现，同时也是公民权利意识觉醒和社会文明提升的标志。

1.2.2 “基本公共服务均等化”目标的实现

社会发展的宗旨是人人共享、普遍受益，推进基本公共服务均等化就是人人共享社会发展成果的过程。基本公共服务均等化就是要做好基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务方面的工作，使全体社会成员共享改革开放和社会发展的成果。党的十六届六中全会首次提出以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。党的十八大则重点突出了加强重大公共文化工程和文化项目建设、完善公共文化服务体系、提高服务效能，同时注重社会建设、加快社会体制改革，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。十八届五中全会强调坚持共享发展，发展成果由全体人民共享，要从解决人民最关心最直接的现实利益问题着手，提高公共服务共建和共享能力。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（下称《意见》），要求深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以建立健全覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系、确保档案安全保密的档案安全体系为目标[5]，强调要重视民生档案，科学整合档案信息资源，强化档案服务功能，促进资源共享，使档案公共服务惠及广大人民群众。

2 档案馆开展信息普惠性服务的现状分析

我国档案馆经历了从封闭到半封闭再到开放的过程，档案信息服务不断面向社会，取得了长足发展和进步，但是也应该看到档案信息服务存在的问题和不足。

2.1 档案信息服务内容

随着开放档案数量增多，档案信息服务内容越来越丰富。自中共中央书记处于1980年5月做出开放历史档案的决定以来，各地加强了档案的降密解密工作，减少档案开放禁区，以往档案馆精心保存的作为社会记忆的档案少有问津的情况得到改善。各地档案馆加大了关乎百姓利益的民生档案收集力度，逐步改善了我国档案馆政府官方文件占主导地位的不合理局面；并且根据公众的查询需求，逐步建设了覆盖婚姻、社保、教育、医疗等档案数据库，满足公众的查询需要。

尽管开放档案数量增多，但是档案开放利用还是处处受限。2001年天津市一位教师为寻找祖上房产，要求天津市房产管理局公开其祖父的房产档案，房产管理局以“产权人不得查档”为由拒绝了他的请求。公民的房产档案属于个人隐私，是不可能向全社会开放的，但是相关法律法规并没有将公民个人房产档案列入延期开放或是控制使用的范围，为什么公民个人无法查阅自家的房产档案呢？一方面，档案馆为了规避风险，对档案的封闭期从长管理，应该开放的档案没有开放，导致大量档案封存在库房中；另一方面，档案馆开放档案利用率低，公众关心的档案不开放，限制了利用，引发公众对档案馆的失望情绪。

2.2 档案信息服务方式

目前人们获取信息的渠道和方式的多元化，导致档案信息服务方式呈现出多样化趋势。档案信息服务不再局限于“你查我调”的传统被动服务方式，而是不断应用新技术开辟新途径开展主动服务。档案展览让越来越多的人开始认识、接触档案，档案网站让公众足不出户就可以享受到便捷的档案信息服务，档案数字化使网上档案全文获取成为可能。此外，档案馆还主动推出网上预约调卷服务、函电查询服务、委托查询及服务效果跟踪等便民服务项目。上海市浦东新区档案馆积极开展“民生档案工作进社区”活动，设立社区事务受理服务中心，及时为广大公众提供档案信息服务，将服务触角延伸到各个街镇和社区，让更多的普通公众享受到便利，践行了民生档案服务民生的理念。

需要注意的是，目前存在部分人群，因不具备专业检索知识和必需的信息素养，在获取档案信息时存在很多困难。档案工作者未能主动帮助他们获取所需信息，导致他们面对大量的档案信息无所适从，在网络环境下无法顺利通过信息技术和手段获取所需信息。此外，我国幅员辽阔，地区间发展不平衡，档案基础设施建设水平参差不齐，东部地区和中西部地区之间存在较大差异。自2010年国家开始实施中西部县级国家综合档案馆建设项目以来，不少中西部省份受益，但是由于底子薄、基础差，中西部档案馆建设仍存在很多问题，特别是西部地区地市级档案馆面积狭小、档案保管条件差，无法满足档案安全保管的最低要求，档案服务经济社会发展的功能无法发挥，公民利用档案的权利也无法得到保障，档案馆信息的普惠性服务更是无从谈起。

2.3 档案信息服务范围

当前档案信息服务范围不断扩大，从政府机构、专家学者扩展到普通公众，从公务利用、学术利用扩展到普遍利用，且各种利用需求不断增长。美国档案学者梅纳德丁·布里奇弗德认为，档案的一种主要行政管理价值，是可以用来证明公民个人的法定权利或公民权，以及财产权和职业权益[6]。如，为公民落实住房待遇、找回工龄，提高退休待遇、帮助公民继承遗产，以及解决工作调动、经济纠纷、劳动社保等方面的问题。

档案馆走向开放让越来越多的普通公众可以利用档案，但是现实工作中仍然存在档案馆区别对待利用者的现象，利用者可能会因为身份、职业的不同致使某些利用请求无法得到满足。如，控制使用的档案对于普通研究者来说是无法利用的，但是对于官方机构却并无限制；众多核心档案大都被锁在档案馆的库房中，普通研究者终其一生都难逢一面。受传统观念的影响，档案馆在面对普通公众和政府机关时，往往会以种种理由和借口拒绝普通公众利用请求，而对政府机关的请求往往有求必应，无法真正做到一视同仁、平等对待。《档案法》规定，公民利用开放档案要出具有效证明，但在实际操作中还添加了许多条条框框的限制，利用手续十分繁琐。复杂的利用手续和对利用者的诸多限制，造成档案信息服务的普及度不高。

3 档案馆开展信息普惠性服务的具体措施

3.1 整合馆藏资源，关注社会民生

美国学者埃文斯曾经说到，档案“虽然对每个国家和每个民族都是唯一的和至关重要的，却很少得到有效的利用”[7]。诚然档案是唯一和至关重要的，但如果档案不反映、不贴近社会和公众生活，即使再唯一和至关重要也是徒劳。“国以民为本，社稷亦为民而立”，档案馆不仅肩负着为党管档、为国守史的重任，同时承担着为民服务的责任。档案馆要以广大公众作为服务的重点对象，调整馆藏结构，扩大收集渠道，加大民生档案的进馆比例，把涉及教育培训、社保医疗、劳动就业等与百姓生活息息相关的档案纳入收集范围，使馆藏资源更加贴近百姓生活。

此外，还要科学整合档案馆信息资源。一方面，档案馆要做好现有馆藏档案资源的编目整理、开放鉴定等工作，加快档案开放进程，落实开放政策，将档案开放与政府信息公开有效对接，方便公众获取档案信息；另一方面，档案馆必须作好现有馆藏档案信息资源的数字化转换工作，加快直接利用数字技术“生产”档案资源的步伐，以便实施网络条件下的档案信息资源传输与计算机组织、检索、利用馆藏档案信息资源等[8]。还要打破现有档案资源条块分割的管理模式，加快档案信息资源的整合力度，建立跨区域的档案信息资源共享机制，加大对偏远贫困地区档案资源建设的支持力度，实现城乡之间、区域之间资源的共建共享，真正建立起覆盖人民群众的档案资源体系。

3.2 转变服务观念，提升公共服务能力

档案馆要以利用者为根本，破除“官本位”观念，树立“民本位”思想，平等对待每一位利用者。树立以民为本、为民服务的“民本位”思想，就是使档案馆从“特权的保护人”转变为公民民主权利的捍卫者、社会生活的服务者和科学文化的传播者[9]。平等利用档案是每一位公民的权利，档案工作者要主动热情地为利用者服务，不得以任何理由和借口拒绝公民合法的利用请求，在提供服务的过程中要礼貌耐心地回答利用者关于馆藏利用的问题，并主动为那些缺乏信息获取能力的人提供帮助，让他们可以顺利找到所需档案资源。档案馆还应该简化档案利用手续、重视普通群众的利用请求，特别是为特殊群体和贫困群众提供帮助，真正实现档案信息服务的全覆盖。

“开放、服务、文化、亲民”是档案馆建设的永恒主题，档案馆要秉承“便民、利民、惠民、亲民”的服务理念，不断提升公共服务能力和水平。各地要积极贯彻“记录民生、保障民生、服务民生”的指导方针，推动民生工作纵深发展，实现档案资源配置和获取上的公平[10]。档案馆不仅是政府机关政策文件的聚集地，也是公众休闲消遣的好去处。档案是文化传播的载体和社会变迁的见证，蕴含着丰富的历史文化财富，清晰地反映出人类生活的变化轨迹。档案馆要树立大众化的档案文化休闲观，关注普通人的精神文化需求，践行档案和档案工作服务社会大众的宗旨，以档案为信使传递中华民族自强不息、团结奋斗的精神，激发公众的历史责任感和使命感，让公众深入了解我国优秀传统文化的同时感受档案的独特魅力。

3.3 建立服务平台，拓宽服务渠道

《意见》指出各级党委和政府要以档案信息资源社会共享为目标统筹协调，充分利用已有的信息传输网络和平台，积极推进城乡档案信息资源共享[11]。档案馆要加快建立民生档案数据库，改变民生档案分散保管的状态，同时构建民生远程服务机制，以馆藏民生档案为基础，分别建立婚姻、社保、医疗等专题档案数据库，延伸档案服务触角，形成市（县）、镇（区）、社区（村）三级档案服务利用体系，最大限度实现民生档案资源共享，推动城乡之间档案信息普惠性服务的建设。如，苏州市档案部门立足于丰富的数字档案资源，依托政务网和广电网，在村镇开设门槛和成本较低、与市县区档案馆共享资源的远程民生档案查阅窗口，并试点将民生档案信息加载至广电网络，实现不止于村镇的更广范围的数字档案的远程查询[12]，着力打造百姓身边的档案馆，让百姓足不出户（村）就可以享受到档案信息服务。档案馆要完善档案网站建设，将可公开的档案信息上网，实现与政务信息公开网的对接，构建一站式档案检索机制，并尝试运用“互联网+”思维，应用4G技术开展档案信息推送服务、定制服务，探索建设更多的档案信息服务平台，使档案信息服务覆盖全体社会公众，将档案惠民工作落到实处。

注释与参考文献：

[1]赵书博,胡江云.普惠制理论与实践[M].北京:知识产权出版社,2008:1.

[2][9]冯惠玲.论档案馆的“亲民”战略[J].档案学研究,2005(1):11.

[3]T·R·谢伦伯格,黄坤坊等译.现代档案——原则与技术[M].北京:档案出版社,1983:242- 247.

[4]李灵凤.从权力到权利——国家档案馆公共服务基本价值取向研究[J].档案学通讯,2011(3):33.

[5][11]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》[EB/OL]. [2015-11-02]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/05/c_126464500.htm.

[6]美国档案工作者协会编.档案工作的理论与方法[M].北京:档案出版社,1988.

[7]弗兰克·B··埃文斯[美].档案展望[J].档案学参考,1985(01).

[8] 张锐.普惠与均等——公共档案馆履行职能的价值取向[J].档案学研究,2011(2):22.

[10]杨冬权.在全国档案局长馆长会议上的讲话[J].中国档案,2013(1)：14-20.

[12]肖芃,周济,谢静等.搭建“百姓身边的档案馆”——城乡一体化建设中档案服务模式研究[J].中国档案,2015(10):26..