公证机构运行模式选择研究

2016-02-01张淑莉

法制博览 2016年27期

关键词：公证人公证行政

张淑莉

大连市甘井子区公证处，辽宁　大连　116032

公证机构运行模式选择研究

张淑莉

大连市甘井子区公证处，辽宁大连116032

当前，我国一共存在着三种公证机构模式，他们分别是行政模式、合作模式和事业模式。这其中行政模式是属于计划经济时代的特殊历史产物，因此必将退出历史舞台。而合作模式虽然通过引入市场竞争的方式提高了机构的工作效率，但是可能因为利益的关系而丧失中立性。相比之下事业模式就比较灵活，迎合了当今的市场，符合行业的发展趋势。

公证机构；运行模式；选择；研究

一、议题背景

笔者通过调查问卷的方式，试图探寻出公众对于公证机构的了解程度。在所有受访的人当中，46%的人认为公证机构是国家的事业单位，24%的人认为是社会中介服务机构，其余30的人选择了行政机构或者不知情。但是没有一个人认为它是盈利性机构。事实上，我国的公证机构也的确存在三种经营模式：行政、合作、事业。根据《公证法》规定，公证机构应当是不以盈利为目的的，这就说明它不能是企业；同时公证机构要独立行使公证职能，所以不能是行政模式，因为公证机构必须独立承担民事责任，而行政性质的公证机构若发生公证错误，则产生损失由国家赔偿，并不满足公证机构独立承担民事责任的条件。国务院在2000年7月批准的《关于深化公证工作改革的方案》当中指出，目前行政体制的公证处需要尽可能快的改成事业体制，经过体制改革的公证处可成为履行国家公证职能、独立承担责任、独立开展业务、迎合市场规律、自律机制运行的公益性、非盈利的事业法人。但一些贫困地区或者边远山区中的公证机构，其近三年的收入尚不足万元，若变革成事业体制后可能无法生存，因此，可暂时保持原体制不便，但需要采取事业单位的运营模式去运行与管理。这一方案中的内容明显说明我国对行政性质的公证机构重点关注，准备逐渐实现体制改革，将现行的行政机构转变成事业机构，行政性质的公证机构将逐渐退出历史舞台。

二、行政公证机构的出现与消失

行政性质的公证机构在最一开始出现时，是政府对公证权存在一点偏差的认识所诞生的产物。后来随着社会的发展，政府也在逐渐转变对公证权的认识和态度。在一开始，公证权被判定为国家层面的权力。而公证权又不属于立法权，因此只可能存在于司法或者行政权当中。但是无论是处于行政权还是司法权当中，都无法充分发挥公正的作用。公正权，究其本质是一种证明权。这种权力一般来源于持有机构的社会公信力，而机构的公信力又是从社会系统的信任当中获取的，亦指社会生活中所形成的熟人系统。可是随着经济社会的发展，熟人社会向经济社会发展的过程中，信任系统崩塌，这个时候就需要国家的公权力的介入。但是需要注意，国家把公证权赋予的是个人，而不是机构。这就给公证机构的选择出了一个难题，如何保证公证人能够像机构一样站在一个客观、公正的位置上？公证人如何取得大众的信任，这是个不可忽略的问题。

(一)依附于法院时期

一段时期内，公证机构依附于法院而存在。这个模式主要存在以下缺点：首先毫无疑问，因为公证事件的增多，会直接增加法院的工作量。而诉讼也逐渐成为公民解决争端的首要选择，因此法院本身受理的案件就多，如果再因为公证业务而分出一部分的精力，势必会使得本来就不丰富的审判资源变得紧张。同时，还会引起法院的中立性受影响、公正效果不理想、不利于纠正公证错误等一系列问题。

(二)依附于司法行政时期

后来公证机构开始依附于当地的司法行政机关，而且还因此特地设立了专门的公证机关。也就是从这个时候开始，公证机构开始了统一的行政机关期，其行政上开始隶属于司法行政机关。相对于法院，公证机构隶属于行政机关虽然避免了很多问题，但同样也存在着很多弊端。譬如，可能使得行政结构的作风影响公证的效率，而且在司法行政机关中存在的官僚作风也会影响到公证职能的发挥。而且具备了行政性质的公证机构一旦出错，将会直接引发国家赔偿，影响国家的公信力，使国家受到损失。而且行政性质的公证机构与我国的政府职能转型目标不符，因此分离出来也是不可避免的。

三、事业型与合作型的模式比较

1993年，国家提出直接将公证机构定性为市场中介组织，逐渐拉开了公证体制改革的帷幕。后来直到2000年，国务院批准了一项改革方案，要求尽快建立一个与时代发展相适应的公证机构。同年九月，司法部又提出合作制和合伙制公证处试点。

目前，事业制公证机构最适合中国的特殊国情这一观点是业界的主流观点，笔者认同这种观点。笔者认同的理由主要有以下四条。

(一)当前，我国的公证机构现状就是以事业型公证单位居多，已经成为了一种普遍的现象。而且根据调查结果显示，公众对于公证机构的认知中，认为其隶属事业单位的也居多。

(二)公证权是一种公共权力，非常忌讳交给个人行使，这同时也是人们普遍认为应当采用事业制的原因。不过就像文章叙述的那样，公证权是法律赋予给公证人的，因此不论是合作制的公证员还是事业制的公证员，都可以依法行使公证权。

(三)人们处于对政府公信力的信任，一般都潜意识里认为事业制的公证机构的公信力要高于合作性质的公证机构。

(四)事业制公证机构相对于合作制来说，失误率较低，其工作质量也更高。公证机构由于其事业单位的性质，因此具有良好的生活保障，所以没有什么生存压力，这就使得事业单位公证机构有足够的时间和精力对公证员办案进行严格的要求。而合作制公证机构处于市场经济的制度下，面临巨大的生存压力，这种情况下就容易对监督有所松懈，所以相对来说就更容易出错。虽然这种差异一般情况下是心理上的，但又不得不承认这种心理上的差异又是在现实中客观存在的。

四、个人体质公证模式分析

我国关于个人体质公证模式的研究还相对落后，在西方发达国家，不论是大陆法系国家又或者是英美法系国家，个人体质公证机构模式屡见不鲜，广为人知的公证人事务所便是典型代表。这种模式的主要特点如下：

(一)个人公证机构属于个人所有

这种模式的公证机构依法而立，组织形式为公证人个体，在体制上看与国家政府无紧密关系。比如，公证人事务所申请设立之初，公证人乡政府申请，政府依据相关法令及公证人职位空缺情况等因素决定是否批准申请并允许开业。整个申请开业过程无政府意志介入，全有个人主导，完成申请后公证人事务所将只属于个人所有。

(二)个人公证机构自负盈亏

这种模式的公证机构独立与国家政府行政部门，也区别于事业机构的模式，完全有个人机构法人字符盈亏。国家不会对个人公证机构给予任何的财政保障，并且还需向公证人收取适当的保证金，用作公证出错时对当事人的赔偿。公证人的收入主要依靠公证人收取的公证费解决，虽然国家相关法律法规会对收费标准存在限制，不同国家、不同公证项目的收费标准存在差异，但大致上存在一个相对平衡的收费标准，机构运营过程中不能任意收费，如果属于特殊公证，则可参考特殊公证收费标准收取相应费用，公证人在全过程中自负盈亏，国家与政府不给予补偿和支持，如果无法保证机构正常运行，公证人可自行决定是否申请关闭。

(三)个人公证机构公证人由政府任命

虽然个人公证机构属个人所有，但公证人的任命需要经过国家政府部门任免。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，公证制度和理念虽然存在一定差异，但公证人任免却存在较多的相同点。不同国家公证人任命级别存在差异，由国家需由国家元首任命，由国家需要政府首脑首肯，也有国家需要司法部门任命，这些任命部门虽然五花八门，但任命相同点是均为政府人员、机构或组织。政府在个人公证机构的主要管理手段即是任命公证人。