准市场和有限竞争：体育公共服务改革的探索

2016-01-28齐超

首都体育学院学报 2016年1期

摘要：传统的行政福利型体育公共服务供给机制严重制约了政府的服务供给能力，降低了体育资源配置的均衡性与效率。市场化和均等化改革也未能从根本上改变我国体育公共服务供给与人民需求之间矛盾日益加剧的现状。结合我国国情，借鉴“准市场”理论的有限竞争模式，从战略优势、市场要素及运行、保障实现3个维度探讨体育公共服务准市场配置的运作与实现。构建以政府角色、服务供应方选择、主体间关系、服务质量监控、保障体系为5大要素的体育公共服务准市场配置运行机制，提出从改善政策执行、提高政府能力建设和社会组织培育等方面予以保障实现。

关键词：体育公共服务;准市场;有限竞争;政府角色;需求导向

中图分类号： G 80053文章编号：1009783X（2016）01001305文献标志码： A

Abstract：Traditional administrative supply mechanism of sports public service constrains capacity of the government to balance sport resource allocation and increase efficiency.Actually，reform on marketization and equalization failed to change the present situation of growing contradiction between supply and public demand in sports public service.With the introduction of quasimarket theory，constraints and operating mechanism were discussed for the achievement of efficiency structure and institutional arrangements on quasimarket allocation in sports public service.This paper analyzed three different models of supply in public services.It pointed out smooth running of mechanism depended on the changing role of government，selection of service providers，relationship between government and providers，supervision and security systems.The system was designed to challenge the institutional environment，services supply capacity of government and services undertaking for social organizations.

Keywords：sports public services;quasimarket;limited competition;role of government;demand oriented

收稿日期：20150407

基金项目：教育部人文社会科学基金（14YJC890021）;上海市哲学社会科学规划课题（2013ETY001）;上海市浦江人才计划（13PJC094）。

第一作者简介：齐超（1982—），女，河北唐山人，博士，讲师，研究方向为管理理论与公共政策。

作者单位：上海体育学院经济管理学院，上海 200438

School of Economics and Management，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China.

向公民提供基本公共服务，是国家基本公共服务体系“十二五”规划的重要内容。其中，体育公共服务，即由政府主导提供，旨在保障全体公民生存和发展基本健身和娱乐需求的服务，尤其是与群众体育密切相关的基层公共体育设施建设与全民健身活动的开展，成为我国政府在“十二五”期间着力推进基本公共服务保障工程的重点领域之一。

国外关于体育公共服务的研究，始于20世纪90年代后期新公共服务理论的提出。该理论反思和批判了“企业家政府”观点的缺陷，强调政府作为服务者而不是掌舵人的思想，成为当代西方政府改革的价值取向及模式。西方学者在体育公共服务领域的研究侧重介绍当代西方体育政策发展概况及公共行政和公共管理理论对体育公共管理事务的影响[1]。体育公共服务资源配置的研究集中在讨论政府角色、目标分析及公私合作伙伴关系等[2]。对制度层面的操作性政策的分析较为缺乏[3]。国内学术界对体育公共服务改革的探索研究可归纳为2个方面：一是多元主体的体育公共服务市场化、社会化改革[45];二是缩小城乡差距的体育公共服务均等化改革[67]。然而，不论是市场化改革还是均等化改革的研究，都未能从根本上改变我国体育公共服务供给与人民需求之间的矛盾，体育公共服务供给能力有限的状况在一定时期内仍然持续，体育资源配置的结构性失衡与区域性失衡还将并存[8]。为了解决体育公共服务资源配置的低效率与不均衡，本研究引入“准市场”理论，从战略优势、市场要素及运行、保障实现3个层面探讨体育公共服务准市场配置的运作与实现，为我国体育公共服务的改革与发展提供一个新的思路。

1公共服务准市场配置的提出

20世纪70年代末，随着全球范围公共行政改革浪潮的推进，传统垄断公共服务供给模式导致服务质量和效率低下、政府财政负担加重、腐败等问题频现，发达国家政府纷纷尝试创新公共服务供给机制，在教育、医疗、就业、住房保障等传统政府直接供给的公共服务领域，引入市场竞争机制，准市场（quasimarkets）理论由此兴起。“准市场”一词最初由Williamson在其1975年发表的《市场与等级制度》一文中提出，而后英国学者Grand和Bartlett于90年代初进一步将“准市场”理论归纳概括和系统化[910]。

“准市场”是介于传统行政福利型和市场经济型之间的一种政策模式，即在公共部门和福利性项目中有限引入市场竞争机制。尤其适用于那些既要满足政府的社会福利功能，又要利用市场机制提高效率和质量的公共服务领域（见表1）。

在传统的行政福利模式中，公共服务事业往往由政府直接管理，或政府委托的准政府部门管理，完全依赖公共财政的资金支持，受益人即人民可无偿获得而无须直接付费。这种服务供给形式虽然有助于在更大程度实现社会公平并满足弱势群体的需求，但也导致运行效率低下、公共资源浪费，损害了人民的自由选择权。随着人民需求的日益多元化和层次性，公共财政不堪重负。

我国从20世纪90年代中期开始了少量的利用私营资本投资公共服务的尝试，并逐渐地完善相关法律法规，鼓励非公有资本进入公共服务和基础设施领域实行特许经营。2000年以后，在政府的引导下，国内掀起了一股公共服务市场化改革的浪潮。然而，改革的结果却不容乐观。据报道，2002年起安徽省长丰县实施农业用水改革，即由企业化管理、市场化运作的供水公司直接向用水农户卖水[11]。初衷是为了改变耕地灌溉效益低，用水“大锅饭”的局面，然而改革后，水费却成为农户最大的负担，拒交现象普遍。因田地水道的特殊性，供水公司也无法实现供水标准和收费量化。随着农户和供水公司之间矛盾的加剧，地方政府又不得不再次参与，以行政干预手段维持供水秩序。此外，医疗卫生改革的过度市场化[12]、深圳公用事业改革的监管缺乏[13]等诸多案例，都受到学者们的批判。在公共服务领域实行市场化运作，尽管经济效率高，竞争充分，因其私有权利追逐利润最大化的本质，往往忽视公共服务的社会公平性与福利性，容易引发社会矛盾。可见，对于公共产品和服务的供给，单纯的市场化不能实现公共利益至上的目标，无法承载社会福利功能。

为了保障政府福利目标实现，提高服务质量和经济效率，减轻政府财政负担，实行有限竞争和市场机制有限介入的准市场模式吸引了人们的视线（见表1）。在该模式下，以政府为主导，鼓励公私部门和各类营利性、非营利性社会组织积极参与，打破行政福利型的资源垄断，推动多元供应主体间横向竞争，提高服务供给机构和项目的运行效率和服务质量，利润最大化不再是服务供给的终极目标。政府的财政支出不再以拨付和直接补贴的形式，代之以预算、凭单制或政府集中采购。政策主体间的行为规范依赖于合同约束，更加关注服务对象（即人民）的自由选择权，人民可“以脚投票”的方式实现服务供给机构的优胜劣汰。部分服务项目免费，部分服务项目依运营成本的需要可实施低收费，一方面体现服务受益者的个人责任、约束其过度的服务需求，另一方面增加服务供给机构的资金来源。引入第三方对服务供给机构的业绩进行考核评价，作为服务合同延续和政府资金支持的依据。

表 13种公共服务供给形式的比较

类目传统行政福利型准市场型市场经济型

政策主体

政府及行政部门

政府主导，各类公共私人、营利性和非营利性社会组织参与企业

服务供应商关系政府供给，垄断多元供应商，横向竞争多元化，独立，竞争

服务供给目标公共利益，国家所有不一定利润最大，不一定私人所有利润最大化，私人所有

财政支出形式财政拨付，直接补贴预算，凭单，集中采购货币购买

管理方式行政管理合同约束市场契约

关注焦点服务项目服务对象选择权，“以脚投票”消费者

服务对象使用者免费，全民福利部分免费，部分低收费市场化收费

绩效评价内部控制引入第三方对服务机构业绩考核评估市场化评估

优点社会公平、兼顾弱势群体需求减轻财政负担、增加资源利用效率、满足需求层次性无财政负担、经济效率高

缺点

公共资源浪费、效率低下、财政负担沉重、服务供给同一化无法实现对部分极端贫困弱势群体的需求覆盖

不考虑社会公平与福利性，易引发社会矛盾

注：表格内容系作者自行整理。

可见，在公共服务领域实行准市场配置，其实质是构建一种新的公共服务提供机制。从供应方角度，将市场竞争理念引入传统的公共服务政府垄断性供给格局，允许包括公共和私人组织、营利与非营利机构等各类社会组织参与竞争，以此提高公共服务供给的有效性。从消费方角度，可以采取凭单制等形式在给予服务对象补贴的同时不损害其消费选择权，使供应方致力于满足服务对象需求。从政府角度，政府仍然保持对公共服务的财政主导权，是公共服务的资助者、规制者和购买者。从世界各国政府公共服务准市场配置的发展历程来看，其实质是追求政府即委托者与生产者角色分离、政府管制与市场竞争有机结合、以合同约束取代行政管理的过程。换言之，政府扮演了公共服务的委托者角色，通过竞标、指定预算或凭单制的方式由人民（即服务消费方）在竞争性选择服务供应方的过程中实现资源的再分配。

2我国体育公共服务准市场配置的战略优势与现实选择

体育活动既是人民群众的物质权益、精神权益，又是一种政治权益。为人民提供优质高效的体育公共服务，也是我国建设服务型政府基本理念的应有之义。体育公共服务，相较于教育、医疗、公共卫生等其他基本公共服务，有其特殊之处：其供给的缺乏对人们生活的影响具有潜在性;需求强度系数往往低于基本生活需求;不属于医疗、教育等迫切性选择需求;供给需要政府长期的持续性投入;人民体质的改善和健康等实施效果的显现具有滞后性。同时，体育公共服务还具有一定的政治经济功能。竞技体育的奖牌效应有助于促进国际交流与合作，群众体育的广泛开展将进一步推动体育消费市场的扩大，提高赛事经济的注意力效应;因此，通过体育公共服务的准市场配置，一方面减小了政府长期投入的资金压力，另一方面，有助于提高体育公共服务供给的有效覆盖率，推动欠发达地区创造新的经济增长点。结合我国体育公共服务现状，来自政府的供给压力与人民群众的需求推动力，以及市场化的渗透力，使准市场配置模式成为体育公共服务供给的必然选择[8]。

从减轻政府的服务供给压力角度，我国传统的体育公共服务供给以政府为单一主体，有限的公共财政资源无法满足人民的需求;除总量不足以外，对于人民需求的指向性缺乏和目标层次不清，加剧了体育公共服务资源配置的盲目性和不均衡性，降低了服务质量和资源利用效率。以体育场地为例，第6次全国体育场地普查数据公报显示：截至2013年底，我国平均每万人拥有12.45个体育场地[14]，人均体育场地面积为1.46 m2。对比2005年发布的第5次普查数据公报可知，虽然全国体育场地数量和人均拥有量均大幅增加，但仍远低于发达国家水平，并且结构性区域性资源配置失衡在东、中、西部之间和城乡之间仍然存在。实行准市场配置体育公共服务，使政府从体育公共服务的生产商和供应商转变为委托方和市场监管者，降低政府管理成本的同时，促进政府的监管、制度设计和制度供给等进一步完善。

从满足人民需求角度，经济的发展推动人民的精神文化需求向多元化、多层次、高标准、高品位转变。从第6次全国体育场地普查数据公报可知，2003—2013年的10年间，物质性投入如体育场地和设施的建设得到普遍重视，全国体育场地总数量增长99.34%，人均体育场地面积增长41.75%，每万人拥有体育场地数量增长89.21%[14]，但体育专业人才队伍的培养、体育文化宣传、体育项目的开展及配套制度建设等非物质性投入仍严重不足。体育活动已经突破了传统强身健体、娱乐身心的基本功能，演化出更高阶的生活质量、文化品位、价值分层等社会功能。准市场配置体育公共服务，为实现多元化的服务供给与市场化推动下的服务质量与效率的提高拓展了制度上的可能性，为不同层次的居民赋予更多的体育公共服务选择权，增进社会福祉，促进社会公平。

从适应市场化机制角度，有限地利用市场竞争机制，将社会资源尤其是社会组织和民间资本吸引到由政府主导的体育公共服务供给大军中。长期以来，我国体育公共服务的供给主体局限于从中央到地方的各级体育行政部门。尽管政府已采取措施吸引部分体育社会组织参与体育公共服务的供给，但由于此类组织力量和规模有限，缺乏市场竞争力，与体育行政部门存在利益依附关系，这些因素都影响并制约着其服务供给能力。在全国体育场地中，国有成分仍占主体地位，行政机关和事业单位管理的体育场地面积占比63.15%[14]，对政府财政和国有经济的依赖，也使得体育公共服务供给步履维艰。发挥市场机制下社会资源的高效性和能动性所带来的鲶鱼效应，充分发挥公共资源效用的同时，促使社会化体育公共服务供给者提高服务创新、专业程度和竞争力，推动民间体育组织和社团的成长壮大，为体育事业的长足发展奠定基础。

3体育公共服务准市场配置的市场要素及运行

由表1可见：公共服务准市场配置的缺陷在于，尽管可以通过降低政府的财政负担和限制服务对象不合理的服务接受行为，从而减少公共资源的浪费并降低社会成本，使人民享有更多的自由选择权以接受更加优质的服务;然而对于部分极端贫困的弱势群体而言，即使少量付费也仍然提高了他们获得基本公共服务的门槛：因此，实践中，为了弥补这一缺陷，达到体育公共服务准市场配置高效率、可回应、可选择和公平的目标，必须建立一个存在多个服务提供者和服务接受者的竞争性的市场，实现供给层次的细分;使市场中的服务供求双方均有机会以低价获取准确的信息，完善服务接受者的需求表达和反馈通道;尽可能降低市场中服务供求双方的交易成本，消除不确定性;帮助接受者和提供者建立良好的激励动机，避免出现“优汰劣存”现象（如图1所示）。

图 1体育公共服务准市场配置的运行

首先，明确政府在公共服务配置中应当发挥的作用和所扮演的角色。政府退出部分公共服务领域的直接供给，代之以承担服务目标和服务内容的确定、财政支付、服务结果的监督和评估职责。

其次，公共服务供应方的选择是影响服务质量和效率的重要因素，服务供应方之间竞争关系的健康程度决定资源配置模式的有效性。理论上，政府公共部门和各种营利性、非营利性社会组织都可以成为服务供应方，选择标准只在于能否以同等的服务效率与质量达到同等的服务目标，但从实际情况来看，非营利组织是大多数西方政府进行公共服务采购委托的主要对象[15]。原因在于发达国家的非营利组织能够提供专业化差异化的公共服务与政府供给形成功能互补，且非营利组织不存在对政府的行政依附或隶属关系，组织具有鲜明的非营利性和公益性特征，符合公共服务供给的社会福利性原则。西方政府对非营利组织的监督重点是其活动的公益性、受益分配的合理性、组织行为及管理的合法性等[16]。

第三，政府作为委托者，根据经济社会发展情况和人民需求决定服务供给的种类数量，以及供给模式的市场化程度，根据服务性质和服务内容选择服务供应方。西方国家的政府和服务供给方之间更多的表现为有条件的合作伙伴关系，对话与约束并存[17]。

第四，服务标准的设计和服务质量的监控为政府的服务供给模式评估修正和后续服务供应者的选择替换，以及市场竞争秩序的维护提供依据。西方发达国家政府主要通过制定规则和标准实现广义上的政府监管职能[18]。

最后，准市场化服务的有效运作还依赖于制度环境的改善和社会参与式服务网络的构建等保障体系的建立和完善。从制度层面来看，西方发达国家普遍采用建立合法的、经双方协商认定的合作框架的方式[19]。这种合作框架从法律的高度对政府及服务供给方明确责任，并规定行政问责与对服务供给方问责的措施。社会参与式服务网络的构建则强调不同利益群体的诉求表达及广泛参与。在这个由多方构建的利益传输和服务供给体系中，不仅强调服务的作用和效果、个体需求的满足，更重要的是实现人民对于自身需求和呼声得到关注的满足感，以及社会组织对自身发展的成就感，增加人民与社会组织对政府的价值认同。由此建立以政府角色、服务供应方选择、主体间关系、服务质量监控、保障体系为5大要素的体育公共服务准市场配置运行机制。

4体育公共服务准市场配置的保障实现

随着市场的发展，体育公共服务供需中存在的再规制和官僚主义会增加交易成本和管理负担，导致服务供给方对于需求方的关注降低，需求方的选择权和退出权将受到一定程度的限制，而服务委托者（即政府）与提供者之间的信任度和相互尊重也将大大减少;因此，体育公共服务准市场化的制度设计还需要一定的后续保障条件，它对政策执行、政府能力建设和社会组织的服务承接能力都提出了挑战。

4.1政策执行的有效

体育公共服务的准市场配置同样面临着外部供应方的机会主义行为、市场调节的缺陷、采购法规问题及政府分权化等方面的问题，如何进入合理的操作层面即政策执行的有效性是支持或破坏供给服务成功的一个重要因素。目前，有2种模式为发达国家所普遍采用。一是契约模式，由服务供给方与政府签订提供公共服务的供给合同（即契约），政府以公共财政购买供给方所提供的公共服务。其优势在于政府能够控制公共服务的供给内容和数量，劣势在于服务供给方往往受制于政府，失去了市场化经营的自主权。二是公私合作模式，政府不必出资购买公共服务，以政府特许或招标的形式鼓励私人商业性机构参与公共服务的供给，赋予其一定期限的投资收益权。其优势在于既节省了政府财政开支，又实现了对有限社会资源的利用，提高公共服务的生产能力，劣势在于容易出现权力寻租，对政府的监管能力也提出更高要求。从目前我国的公共财政收入和在体育公共服务领域的支出现状来看，公私合作比契约模式更加符合我国体育公共服务准市场配置的宗旨。如体育场馆设施建设、体育组织的运作、群众体育活动的举办和社区体育管理等均可采用公私合作模式。一方面，公私合作的财政投入小于契约模式，减小了资金压力;另一方面，公私合作模式仍然可以实现体育公共服务供给主体的多元化、公私部门的功能互补和体育服务供给的有效性。

4.2政府公共服务供给能力的提升

基于国情，我国体育公共服务体系尚不完善，需要政府按照经济社会的发展需求及各地区的统筹安排，对体育公共服务进行指导性调控;初级阶段的市场经济环境也无法有效承担大规模的体育公共服务准市场化调节。体育公共服务供给能力的局限性，降低了供给总量，缩小了服务对象的范围，加剧了供给与需求之间的矛盾。以群众体育为例，截至2014年7月，我国社会体育指导员数量达到147万名[20]，每1 000人约拥有1位社会体育指导员，而日本2013年社会体育指导员与人口的比例就达到1∶600[21]。尽管公共体育部门一直在加大资源的投入量来提高体育公共服务水平，然而与广大人民群众的公共体育诉求仍有一定差距，因此，以政府为主导、综合运用计划和市场手段的体育公共服务准市场供给模式是目前的最优选择。政府应当不断强化其服务供给能力，提升与各类体育公共服务供给机构合作共事能力，科学决策、合理分工，优化供给程序，完善效率评价和监管机制。随着我国体育公共服务体系建设的推进和市场经济的不断成熟，未来体育公共服务供给可以逐步向深度市场化剥离。

4.3社会组织的培育

鉴于近年来我国各类体育俱乐部和民间体育组织的快速发展，体育社会组织可以成为我国体育公共服务供给的重要主体，其专业化、差异化的体育服务能够为政府供给提供有效互补。据统计，截至2013年底，我国社会组织数量达到54万7 000个[22]，但其中大部分为养老、扶贫救助、卫生、社区服务、慈善机构类社会组织，体育社会组织仅为2万3 600个[23]，占比4.3%。数量较少、经费不足、规模和资源的局限性，都限制了体育社会组织的服务供给能力。户籍关系、职称晋升、医疗社保等制度性障碍进一步加剧体育公共服务专业类人才的流失，体育社会组织发挥服务供给功能力不从心。此外，目前承接体育服务供给的组织以非营利性社会组织为主，然而社会组织发展不平衡，社会知晓度较低，规模有限，年龄、知识结构不合理，缺乏体育专业技术人才和专职工作人员的现象普遍存在，因此，除政府在政策上给予个性化扶持和支持外，公信力和服务能力建设也是承接体育公共服务的非营利性社会组织自身亟待加强的方面。另外，这些非营利性社会组织需要保持其相对独立性，应逐步割断与政府的行政依附或隶属关系。为了解决我国体育资源配置的区域性失衡问题，可以在欠发达地区选择性地培育扶持部分体育非营利组织，使其逐步承担相应的服务供给责任，以此带动区域体育公共服务水平的提高。

5结束语

将有限竞争理念引入传统的体育公共服务政府垄断性供给格局，有利于提高体育公共服务供给的有效性和需求指向性，最大限度地保护人民的消费选择权。政府应充当体育公共服务的财政资助者、规制者和资源再分配者。同时，为了弥补体育公共服务准市场配置可能出现的，少量付费对部分极端贫困弱势群体的需求挤出现象，必须建立一个供需主体多元化的竞争性市场，并细分供给层次、完善需求表达通道、降低交易成本、促进良性互动，这些对政策执行的有效性、政府能力建设和社会组织的服务承接能力都提出了更高的要求。

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