张启元

全面两孩政策，是指所有夫妇，无论城乡、区域、民族，都可以生育两个孩子的政策。实施全面两孩政策标志着实施了35年的独生子女政策正式宣告终结。

一、全面两孩政策是促进人口均衡发展的重大举措。人口问题始终是关系我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的重要因素。促进人口均衡发展的一个关键因素是合理的生育率水平。国际上通常认为，人口生育率保持2.1这个更替水平左右的总和生育率（妇女终身生育的平均孩子数），有利于达到人口均衡发展。2.1%以下为低生育水平，1.5%以下为很低水平，1.3%以下为超低水平（被称为“低生育率陷阱”）。国家人口发展战略研究表明，从我国特殊国情出发，今后一段时期比较适宜的生育率水平，应该在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济和社会发展的均衡协调。

改革开放以来，我国实现的高速经济增长在一定程度上得益于劳动年龄人口增长、人口抚养比下降带来的人口红利。近年来，我国人口年龄结构朝不利方向转变，我国目前生育率仅为1.5至1.6，生育水平偏低，这样的生育水平不利于人口与经济社会协调发展。“十三五”时期人口红利将加快消失，劳动年龄人口加速减少。自2011年15至59岁劳动年龄人口达到峰位后，预计“十三五”时期每年减少规模在200万人以上。相应地，人口抚养比将持续上升，预计在整个“十三五”期间，0至14岁人口加65岁及以上人口与15至64岁人口的比率，提高4个百分点，将进一步降低我国经济的潜在增长率。

我国从2012年开始劳动力人口持续下降，很重要的一个原因是生育率水平低。进入本世纪，特别是“十二五”以来，伴随着经济社会的发展，我国人口发展呈现出重大转折性变化。一是人口总量增长的势头明显减弱，育龄妇女数量逐步减少，特别是20至29岁生育旺盛期妇女数量下降较快。群众生育意愿发生转变，少生优生成为社会生育观念的主流。二是人口结构性问题日益突出，劳动年龄人口开始减少，老龄化程度不断加深，出生人口性别比长期持续偏高。三是家庭规模缩小，养老抚幼、互助互济等传统功能弱化。这些变化，给经济社会发展和人口安全带来新的挑战。调整完善生育政策，在单独两孩政策的基础上实施全面两孩政策，符合人口发展规律，有利于减缓人口总量在达到峰值后过快下降的势头，有利于中华民族长远发展。

二、全面两孩政策是我国经济持续健康发展的长远保证。适度提升生育水平，有利于稳定经济长期健康发展的预期，有利于改善人口结构，保持合理劳动力规模，延缓人口老龄化速度，为转变经济发展方式、培育经济持续健康发展新优势，准备更为有利的人口条件。

目前，尽管我国人口基数大的基本国情未根本改变，但生育率低、人口老龄化、独生子女家庭数量增长等人口结构性问题也正日益成为影响经济社会发展的重要因素。近年来，我国人口低生育水平稳中有降，劳动力平均年龄不断提高。但年轻劳动力在劳动年龄人口中比例下降，劳动力资源的国际比较优势有所减弱。如维持现行生育政策不调整，几十年后劳动年龄人口锐减，老年人口比重过大，势必严重影响我国经济社会发展活力和国际竞争力。

实施全面两孩政策可以减缓人口老龄化进程，在一代人之后可以增加劳动力供给，降低人口抚养比，提高经济潜在增长率。根据一些学者的估算，总和生育率每提高0.1，可以把达到老龄化高峰时期的老年人口比重降低1.5个百分点。如果总和生育率提高到接近1.8的水平，与总和生育率1.6的情形相比，可在2036年至2040年期间把经济潜在增长率提高0.2个百分点。实施全面两孩政策还将直接带动住房、教育、健康、家政及日用品等方面的消费需求，刺激扩大相关领域投资，增加就业。

三、全面两孩政策有利于社会和谐稳定发展。近年来，我国家庭呈现规模小型化、结构多样化趋势，独生子女家庭和独居老年人比例有所升高，家庭的生育、养老等基本功能有所弱化。随着人口老龄化明显加速，社会养老和家庭养老负担持续加重，独居老人的比例提高，家庭的传统功能有所弱化。家庭规模小型化、结构核心化，关系简单化、成员流动化逐渐成为我国家庭的普遍特征。逐步调整完善生育政策，可以改善家庭人口结构，缓解家庭的代际结构。

随着经济社会发展和人民生活水平提高，我国城乡居民生育意愿发生明显变化，现行生育政策与家庭需求之间存在适度调整的空间。全面两孩政策进一步彰显以人为本的理念，顺应人民群众期待，有利于促进出生人口性别平衡，提升家庭发展能力；有利于将当前利益与长远利益统一起来，促进社会和谐稳定；有利于改善家庭人口结构，显著增强家庭抵御风险能力和养老照料功能，更好地促进家庭幸福与社会和谐。

四、全面两孩政策是对我国计划生育政策的调整和完善。自20世纪70年代我国全面实施的计划生育，有效缓解了人口资源环境和社保就业的压力，对经济社会发展做出了重要贡献，有效促进了人民福祉的提高。一是有效控制了人口过快增长的势头，实现了人口再生产类型的历史性转变。在经济社会发展相对落后的情况下，中国人口发展提前实现了从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的转变，生育水平与发达国家相当。二是有效缓解了人口对资源环境压力，改善了人民群众的生存和发展状况。如果不实行计划生育，人均耕地、粮食、森林、淡水资源等会比目前低20%以上，人民群众生活质量不可能达到今天的水平。三是创造了较长的“人口红利期”，为经济长期快速发展提供了有力的人力资源支撑。改革开放以来，中国人口红利对人均收入增长的贡献率超过20%。实践证明，我国从基本国情出发，坚定不移地推行计划生育，有力地促进了经济增长、社会进步和民生改善，有力地支撑了改革开放和社会主义现代化事业，为全面建成小康社会奠定了坚实的基础。

计划生育不是单纯地控制人口增长，而是强调人口与经济社会发展相适应，最终目的是促进人口长期均衡发展。调整完善生育政策也不等于放松甚至取消计划生育工作。当前，我国人口众多的基本国情没有根本改变。人口问题始终是影响我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的重要因素。人口对经济社会发展的压力将长期存在，计划生育基本国策必须长期坚持，常抓不懈。

实施全面两孩政策后，将进一步改革完善计划生育服务管理，取消二孩审批，实行生育登记服务制度。生育第二个孩子的夫妻，可到一方户口所在地或现居住地办理登记。具体登记办法由各省（区、市）制订。符合规定条件要求再生育的，仍需要按有关规定办理手续。

实施全面两孩政策后，提倡按政策生育。对自愿生育一个孩子的夫妻，不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。之前已经领取《独生子女父母光荣证》的，继续按规定的条件、标准、年限，享受各项计划生育奖励优待政策。已经领取《独生子女父母光荣证》要求再生育的，不再享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前享受的待遇不退还。

全面放开二孩政策出台之后，相应公共服务、基础设施建设要尽快跟上。要按照中央《建议》的要求，把生育政策调整与提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平结合起来。要努力使符合政策要求的群体能够愿意生和方便生第二个孩子。要防止生育堆积现象，避免失控，还要做好相关的公共服务和预期引导，合理疏导生育时机，实现政策预期目标。endprint