李金见，任伟玮(.中共台州市黄岩区委党校，浙江 台州　3800；.浙江师范大学法政学院，浙江 金华　3000)

农民专业合作社土地流转困局及对策研究──基于对台州市黄岩区的调研

李金见1，任伟玮2(1.中共台州市黄岩区委党校，浙江 台州318020；2.浙江师范大学法政学院，浙江 金华321000)

摘要〔〕农民专业合作社作为合作经济的代表，对农村的经济发展有着不可抹灭的贡献。浙江省台州市作为农民专业合作社的发轫之地，目前已经在农民专业合作社的发展方面取得了较大成果，加强对台州市农民专业合作社的研究有较强的普遍意义。通过对台州市黄岩区的实地调研发现，农民专业合作社对于当地的经济建设特别是农村经济建设起到了相当大的促进作用,但同时也存在农村土地相对不足、所耕种土地续租艰难、连片土地少等土地流转问题。基于实地调研，本文提出了积极拓展区外农业基地突破本地区人多地少的发展瓶颈、通过政府的行政创新来平衡租凭双方的利益诉求、通过优化调整结构带来的经济效益获得长期土地租凭合同、建立完善的社会保障体系免除农户后顾之忧这四个针对性措施。

关键词〔〕农民专业合作社；土地流转；利益捆绑

中图分类号〔〕F321〔

文献标识码〕A〔

文章编号〕1009- 4733(2015)06- 0062- 04

doi:10.3969/j.issn.1009-4733.2015.06.017

[收稿日期]2015—06—25

[作者简介]李金见，男，浙江乐清人，硕士，助教。 任伟玮，男，浙江舟山人，硕士研究生。

伴随着合作经济在国内经济发展浪潮当中逐渐进入稳步发展阶段，新型的基于自愿、自治和民治管理的合作社制度也相继出现，而农民专业合作社是其中的典型代表。所谓的农业专业合作社，就是在农村家庭联产承包经营的基础之上，同类农产品的生产经营者或农业生产经营服务提供者，以自愿联合、民主管理为主要特征的互助式经济组织。 而浙江省台州市作为农民专业合作社的发轫之地，目前已经在农民专业合作社的发展方面取得了较大成果，同时对于本地区农村经济发展也起到了推动作用，在现代化农业发展进程当中居于主导地位。在此以黄岩区为例，根据黄岩区农业部门相关统计结果显示，在2012年全区农民专业合作社所创造的经济产值已经占到了农业总产值的70%以上。

但是，伴随着台州市农业专业合作社数量的持续增长，各个合作社之间的竞争也趋于白热化。在这个大背景之下，黄岩区农民专业合作社原本具备的对内系统管理、对外带动辐射优势日渐削弱。而面临的更为严峻问题是：最近几年以来，黄岩区有大量的农民专业合作社陷入到土地流转困局当中，进而给专业合作社生产经营带来阻碍。伴随着黄岩区各农民专业合作社土地租凭协议期满，土地租凭合同难以续约，使得农民专业合作社面临难以为继的考验。土地作为农民专业合作社生存发展的关键基础，如果想要实现农民专业合作社的可持续发展，就必须先破除土地流转的困局。在此背景之下，课题组在广泛查阅台州市农民专业合作社相关文献的基础上，通过实地考察、对村民和来党校学习的农村干部发放问卷，收集整理黄岩区农民专业合作社的数据资料，从中选取几家具有典型代表性的农民专业合作社开展调研活动，目的就是希望能够举一反三，厘清农民专业合作社土地流转面临的问题，深入分析其中的症结，并具体结合农民专业合作社的本身特征，有针对性地提出农民专业合作社的发展建议。

一、研究对象及方法

(一)研究对象

合理选择研究对象，是开展调研活动的基本前提。在此，为了能够深入了解黄岩区农民专业合作社发展现状及所面临的土地流转困局，本课题组在2013年相继对黄岩区几个比较具有代表性的乡镇开展了实地调研并发放问卷，具体对象包括有：

[基金项目]台州市社会科学界联合会研究课题成果(14YA06)

第一，课题组针对黄岩区的农业专业合作社实行较为发达的村的村干部开展实地访谈，具体内容是集中在能够直接涉及该村农民专业合作社土地续凭问题上，包括土地租金情况与村庄发展规划等。

第二，课题组在黄岩区各乡镇的村民与来党校学习的村干部中发放问卷。对村民发放150份，回收137份，有效113份。对村干部发放50份，回收50份，有效48份。对村民所设计的问卷内容主要包括是否将自有土地流转给合作社、是否参与农民专业合作社、是否变更过土地流转对象及其原因，是否参与农民专业合作社。对村干部的问卷主要涉及当前农民专业合作社存是否在土地流转困难及其原因、换届工作对土地流转的影响。

上述研究对象，都是和黄岩区农民专业合作社土地流转困局存在直接关联的，通过调研研究可以给研究分析农民专业合作社土地流转困局提供有效支持。由于本次调研是以实地研究为主，所以在结果上有着较高的可信度。

(二)研究方法

1.调查访谈与问卷调研相结合法

为了能够基于宏观角度针对黄岩区农民专业合作社发展现状及面临的土地流转困局进行分析，课题组使用调查访谈与问卷调研相结合法，针对黄岩区几个乡镇当中具备土地租赁权的村集体及村民开展概括性调研。具体是在广泛查阅台州市农民专业合作社相关文献以及黄岩区农民专业合作社相关数据资料的基础之上，有针对性的设计了关于农民专业合作社土地流转困局的调查问卷，落实各个选项。并且与部分村镇集体的干部及农户开展了实地访谈，能够起到补充性作用。

2.归纳与分析相结合法

基于上述调查访谈及问卷调研结果，通过归纳与分析相结合法，针对黄岩区农民专业合作社发展现状及面临的土地流转困局做出深入分析，并提出具体的对策建议。

二、调研结果与原因分析

(一)农民专业合作社土地流转困局的现状分析

根据黄岩区农业局农经站在2012年对黄岩区90家有相当规模的示范性农民专业合作社所开展的一项问卷调查显示，有超过60%的农民专业合作社存在土地流转问题，同时根据对来党校学习的村干部的调研中也同样显示土地流转问题的普遍性，48份问卷中，有36份认为“问题很大”或“有问题”，占75%。(见图1)。

而另一现象是2016年入境中国旅游的境外人员达1.38亿人次，其中来华留学人员达到442773人，比2015年增加45138人，增长比例为11.35%。他们来自205个国家和地区，分布在829所高等学校、科研院所和其他教学机构中。据美国全美比较国际教育学会（CIES）数据显示，中国已占有全球留学生份额的8%，成为继美国和英国之后的第三大留学生输入国及亚洲重要留学目的国。未来五年这一趋势不会走缓。

图1　您认为当前农民专业合作社存在土地流转问题吗？

根据调研成果，农民专业合作社的土地流转问题主要表现在以下三个方面：

1.可长期流转的土地稀缺

从基础性的原因来说，是黄岩区可长期流转土地较少，根据调研组获得的土地流转面积信息显示，截止到2012年，黄岩区农村土地流转期限为一年以下的土地面积共计19447亩，占到了黄岩区土地流转总面积的34.39%；土地流转期限为1到5年之间的土地面积共计25866亩，占到了黄岩区土地流转总面积的45.74%；土地流转期限为5到10年之间的土地面积达共计8375亩，占到了黄岩区土地流转总面积的14.81%；土地流转期限为10到20年之间的土地面积共计1962亩，占到了黄岩区土地流转总面积的3.47%；至于土地流转期限超过20年土地面积则只有910亩，只占到黄岩区土地流转总面积的1.61%。(见图2)

图2　黄岩土地流转年限与面积(亩)

2.承包土地续租困难给农民专业合作社生存发展带来直接威胁

在实地调研中发现，农民专业合作社的领导者普遍担忧续租问题，并坦言如果不能成功续租原有土地，同时还没有在附近寻找到新土地，则可能会导致原有的农民专业合作社解体，因为原有农民专业合作社在本地种植成功并且适销对路蔬菜产品，到其他地区可能就会失败，比如西乡农民专业合作社是黄岩区首个果蔬科技专业合作社，同时也是规模最大的农民专业合作社。西乡农民专业合作社位于黄岩区屿头乡白石村，主要种植的是高山无公害蔬菜作物，比如四季豆与红茄等。在2008年，西乡农民专业合作社新承包了近千亩土地，陆续投入数百万元的资金。经过五年的发展到2013年，目前已经是黄岩区的高山蔬菜重要产出基地。但是，在五年合同到期之后，因为未能获得续租合同，导致西乡农民专业合作社遭到重大经济损失。尽管在此之前未雨绸缪，已经在距离屿头乡白石村较近的屿头乡周家寮村承包下300多亩的土地用于新基地建设用地。但是前车之鉴，使得西乡农民专业合作社对于新基地建设顾虑重重。而且不论是灌溉设施，还是道路交通条件，后承包的蔬菜基地都无法和原来的相提并论。于是，西乡农民专业合作社只得放弃种植高山四季豆、红茄等，转而种植对于基础设施要求较低的紫莳药，之前积累的品牌效应荡然无存。

3.连片土地较少，不利于形成农民专业合作社的规模化效益。

黄岩区院桥镇的临湖农业机械化专业合作社在北洋镇西岑村承包500亩左右的稻田基本都是不连片的。在这种情况下，临湖农业机械化专业合作社的机械化连片耕作也就难以实现，规模化效益更是无从谈起。同时，因为灌溉要求存在差异只能选择交错种植，这样就会给几种农作物的正常生长带来不利影响。之所以承包的稻田不连片，原因就是一些农户基于自身经济利益角度出发，不想去签订较长期限的土地租赁合同。比如北洋镇西岑村的几家农户就把土地租赁给了能够出价较高租金的西瓜种植户。

(二)农民专业合作社土地流转困局的原因分析

通过实地调研可知，目前黄岩区农村土地流转到农民专业合作社手中，具体是通过以下两个途径来实现：一个是农民专业合作社以农户为对象，挨户承包土地；另一个则是农民专业合作社将面向村集体，从村集体那里承包土地。这样一来，分析农民专业合作社土地流转困局的原因，也应该基于农户的和村集体两方面来开展。

1.农户的自身利益诉求

在对村民发放的回收并认定有效的113份问卷里面，有81户更过土地租赁对象的农户，其中有71%是因为转租可以从新的承租方获得更高的经济收益；有16%是担忧土地规划变更对自身利益带来影响；7%是收回土地自己耕种；而受到其他原因影响的占到总数的6%。(见图3)

图3　您为什么转让土地租赁对象

这就能够看出，农户变更土地租赁对象的主要原因，就是出于自身利益的角度并导致租赁对象频繁变更，导致土地流转陷入困局。

2.村集体施政缺乏连续性

村集体不想和农民专业合作社签订长期土地租赁合同，一方面是由于农村土地租金连年提升，而另一方面则是村委会换届出现一些治理变革，尤其是土地规划变化，导致土地流转期限不固定。通过对几个村落的调研发现，村委会每三年换届一次，为避免出现对下一届村委会的越权，使得土地租赁合同大都是低于三年，根据对来党校学习的村干部的调研发现，有61%的村干部不会将租赁期超过三年，而在会将租赁期超过三年的村干部中，也有74%的村干部不会将租赁期超过五年。(见图4)

图4　如果您村的集体土地需要对外租赁，

三、对策与建议

针对上述黄岩区农民专业合作社土地流转困局现状及具体原因，课题组认为，如果想要突破困局，应该在现有的基础上掌握“走出去”、利益捆绑和创新政府服务手段等原则下，从以下几个方面入手：

(一)积极拓展区外农业基地突破本地区人多地少的发展瓶颈

伴随着我国城镇化进程的加快，土地资源开始出现短缺，而土地流转困局也是短时间难以彻底解决，这在黄岩区表现得尤为明显。所以，就需要拓展区外农业基地，从而突破本地区人多地少的发展瓶颈。比如临湖合作社就远赴湖北省承包数千亩土地，用于种植水稻；而马鞍山西洋葡萄专业合作社则是在相邻的温岭区承包1000亩土地，用于种植葡萄，并建设成为葡萄农业观光园。在市场经济规律的基础上，从农业经济效益较低的地区承包土地，并引入黄岩区先进的农民专业合作社管理理念，达到优势互补的目的，并且能够破除农民专业合作社面临的土地流转困局，但是相对于民间澎湃的局势，政府在这方面的政策尚不明晰，需尽快出台相关规范性措施。

(二)通过政府的行政创新来平衡租赁双方的利益诉求

在政府方面应该及时出台并完善农村土地流转市场规范政策，鼓励并加速实行《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》中所说的“土地入股”之类的新模式，使得租赁双方的利益绑定起来，实现土地承包权的稳定性，并确保土地股份化能够逐渐转变成股权资本化，同时在掌握公平公正的原则下，在实际操作中设定适当的较长的土地流转指导期限，减少村委会在土地流转方面的“任期”约束。在出台土地流转规范政策的过程当中，还应该重点做好土地流转政策宣传工作，建立健全土地流转服务机制，使得土地流转市场逐渐走向成熟。政府相关部门必须认识到土地流转作为农业产业化的重要基础，同时也是农民专业合作社进一步发展的关键保障。完善土地流转市场，能够强化农业规模化效应，提高农产品市场竞争力，增加农民收入，为新农村建设创造有利条件，同时也是城乡统筹发展以及城乡一体化建设的应有之义。在这个过程当中，政府应通过政策措施来引导农村土地流转市场走向规范。

(三)通过优化调整结构带来的经济效益获得长期土地租赁合同

土地作为一种特殊的商品，在进入市场流通的过程当中，也应该严格遵循市场价格规律。如果想要让农户或者是村集体乐于将土地长期租赁给农民专业合作社，就必须基于当前市场情况做出租赁价格的实时调整，给出更高的租赁价格。比如黄岩区新东方葡萄专业合作社，在2012年5月于北洋镇罕溪头村承包200亩土地，租期时间达到了12年。事实上，在新东方葡萄专业合作社成功签下承包合同之前，已经有多家农民专业合作社相继打过承包的主意，但都未能成功。新东方葡萄专业合作社经营项目为葡萄与农家乐，经济效益较好，所以给出了数倍的租金条件，于是顺利签下长期土地租赁合同。国内诸多的学者指出土地流转在历经多年发展历程之后，目前出现困局是很正常的。基于合作社角度而言，必须积极优化调整结构，带来更高的经济效益，这样才有能力出更高的价格来获得长期土地租赁合同。

(四)建立完善的社会保障体系免除农户后顾之忧

当前阶段，我国农村社会保障体系尚待健全，土地养老在农村养老保障当中占据重要地位。尤其是针对农村贫困家庭而言，土地几乎是唯一收入来源，这必然会让这部分农户在土地流转方面多有顾虑，不会轻易转让土地承包权。土地流转困局从本质上来说，其实就是村民对于土地的过度依赖问题。如果想要破除这一困局，就先要建立完善的农村社会保障体系，在医疗、教育以及养老等方面做好文章，免除农户后顾之忧。

总而言之，基于长远角度而言，伴随着我国现代农业的快速发展以及耕地资源的日趋短缺，土地供需矛盾被凸显出来。针对农民专业合作社而言，必须遵循市场规律，转变经营发展思路；针对政府部门而言，必须做好政策规范引导工作，这样才能够突破农民专业合作社所遇到的土地流转困局。

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(责任编辑：胡乔)