胡世洪

关于我国军事学说立法的建言

胡世洪

内容提要：军事学说立法，对国防和军队建设具有指导和规范作用。在和平发展加速推进的时代，我国应进行军事学说立法，制定符合国情和军情的军事学说，为建设世界一流军队提供高屋建瓴的法律服务和战略指导。

国防法制军事学说军事立法

作者：胡世洪，西安政治学院军事法学系副教授，专业技术大校

习近平主席强调指出，科学的军事理论就是战斗力，一支强大的军队必须有科学理论作指导。这是我们推进军事理论创新、提高依法治军理论水平的重要指针。军事学说，是国家在一定时期内对国防和军队建设领域基本问题所持的观点体系，通常回答国家是否将战争作为政治手段、威胁来自何方、可能发生的战争性质和目的、武装力量的性质和任务、如何实施战争动员等重大问题。科学的军事学说，对国防和军队建设发挥着巨大的指导和规范作用，日益受到各国重视，有的国家还将其上升为法律。我国进行军事学说立法非常有必要，可在借鉴他国成功经验基础上，立足自身国情和军情创制一部具有军事基本法律地位和属性的军事学说法。

一、我国军事学说立法的必要性

我国现有军事法体系中尚无“军事学说”的提法，只在宪法和国防法等条文中部分或原则地体现了与之类似的说法。比如，宪法第二十九条：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”国防法第六条：“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。中华人民共和国公民应当依法履行国防义务。”第八条：“中华人民共和国在对外军事关系中，维护世界和平，反对侵略扩张行为。”这种将军事学说分散而原则地体现于多部军事法中的表述，在一定程度上影响了其指导作用的发挥。为此，进一步将军事学说丰厚的内涵上升为国家意志，进行军事学说立法，对处于重要战略机遇期的我国非常迫切和必要。

一是实现军民融合、富国强军重大战略的需要。正确处理发展与安全、经济建设与国防建设的关系，是国家建设的重大命题。习主席提出的“军民融合、富国强军”重大战略思想，丰富了国家安全战略和军事指导理论，是处理经济建设与国防建设关系的根本遵循。这一重大战略，需要通过立法上升为国家意志，成为处理国家经济建设与国防建设关系的行为准则和规范。而一部涵盖国家军事政治原则、军事战略原则、军事经济原则和军事技术原则的“军事学说”，正好提供了实现这一战略所需要的指导性、权威性和操作性。取得法律属性和地位的“军事学说”，必将更好地促进和保证包括“军民融合、富国强军”战略在内的指导思想得以落实。

二是建设巩固国防和强大军队的需要。由于目前我国“军事学说”散见于相关法律和法规文件中，其调整的军事社会关系范围、法律规范操作性等，难以充分满足建设“巩固国防和强大军队”的需要。通过立法制定独立、系统且相对具体的“军事学说”，国防和军队建设领域许多基本问题的解决才有法可依、有章可循。比如“谁是我们的朋友，谁是我们的敌人”、哪些是国防和军事安全领域核心利益，未来国际政治军事形势对我国有哪些影响、我国军事安全领域在未来一个时期内面临哪些现实和潜在威胁，发展对外军事关系的基本原则和具体要求是什么等，都是军事政治原则、军事战略原则、军事经济原则和军事技术原则具体规范的内容。“军事学说”如此丰富的内涵，必须通过顶层立法的集中表述才能满足多重需求。

三是提升我国负责任大国国际形象的需要。以追求中华民族伟大复兴中国梦为目标的我国，正处于历史上重要的战略机遇期。在“一超多强”的国际格局下，作为世界最大的发展中国家，我国的和平崛起和战略拓展正受到越来越多的外部关注和挑战。发达国家、守成大国、发展中国家、新兴国家等等，纷纷对中国这艘世界级巨轮投来各种目光。有的充满疑虑，有的充满期盼，有的充满焦虑，一时间众说纷纭，猜测颇多。比如，所谓“军事透明度”问题、所谓“中国威胁论”问题等，时常成为国际上部分媒体或机构曲解我军事力量发展的话题。虽然我国政府也做了不少解释工作，如通过国防白皮书向世界公开中国人民解放军和中国人民武装警察部队的总体编制和规模等，以期增强国际透明度和信任度，但若能以国家立法的方式将我国“军事学说”公之于世，用规范性和通识性的“法律语言”阐述现代国家治理的重大问题，对于维护和达成我国的国家利益、提升我国国际形象和地位大有裨益。

二、可资借鉴的外国军事学说立法经验

军事学说，从理论形态转化为国家意志并成为具有一体遵循效力的法律形态，是世界发达国家和军事强国在军事立法领域的普遍做法。比如，美国制定和颁布的阶段性军事学说——《国防战略》《国家军事战略》《军队建设联合构想》等，俄罗斯具有基本军事法律性质的综合军事学说——《俄联邦军事学说》，都属于规范性军事立法。

以俄罗斯军事学说立法为例。《俄联邦军事学说》在俄罗斯整个军事法体系中高居母法地位，调整的是国防和军队建设领域的基本军事社会关系。萌芽于沙皇俄国后期，经过前苏联时期的发展，到冷战后当今的俄联邦军事学说，历经多次修订，与时俱进地反映着该国在国防和军事领域的基本战略思想。现行《俄联邦军事学说》于2014年12月颁布，主要观点包括：国际形势总体趋缓，但国际军事政治形势不容乐观，武力在捍卫国家利益方面的作用显著提升；俄联邦面临的军事危险和军事威胁增大，北约与美国是俄主要军事威胁，应对周边地区的现实威胁是俄战备的重点；进一步扩大使用军事力量的范围，必要时准备在境外用兵；强调以核武器遏制大规模战争，以机动性常备部队应对局部战争和武装冲突；主张进一步巩固联盟关系，以联手控制独联体地区。

作为一部“身居高位”的军事法，《俄联邦军事学说》具有明显的法律属性。从立法主体看，具有很高的权威性。军事学说草案由俄国防部专家组制定，并听取俄罗斯各联邦主体、国家杜马（议会下院）、联邦委员会（议会上院）、俄罗斯科学院等机构的意见和建议，提交俄罗斯联邦安全委员会审议通过，最后由总统批准并以总统令向全国颁布施行。由此可见，《俄联邦军事学说》由国家最高层级的立法主体制定，与《俄罗斯联邦宪法》之军事条款和《俄联邦国家安全法》一样，具有在全联邦范围内一体遵循的效力，享有“军事宪法”的崇高地位。从调整范围看，具有广泛的适用性。《俄联邦军事学说》系统和集中阐述了如何防止战争和武装冲突、各种战争和冲突的性质、国家和社会以及公民为保卫俄罗斯联邦及其盟友的军事安全如何进行组织和采取行动的主要方针。调整的范围涵盖了国防和军队建设等各种关系，具有广泛适用性。由“军事政治原则”“军事战略原则”和“军事经济原则”三节构成的主体部分，则是对这些调整范围的具体化。从规范形式看，具有较强的操作性。《俄联邦军事学说》规定了俄罗斯军事指挥机关由国防部、总参谋部、军（兵）种司令领率机关、军区领率机关（战役—战略司令部）等部门组成，这些军事机关都对国家最高军事统帅——总统负责。学说还用较大篇幅具体规定了各层级军事指挥机关的职责，表现出比较强的操作性。

三、我国军事学说的立法设计

我国可在科学借鉴他国立法经验的基础上，适时推动立足我国国情和军情的“军事学说”立法。

“军事学说”的形式和名称。我国“军事学说”的形式，可类比俄罗斯制定一部综合性军事学说，名称可定为“中华人民共和国军事学说”。选择俄罗斯军事学说为立法参考对象，是因为两国的立法体系比较接近（都属于或曾经属于相同的法系），有关法律制度比较完备；加之我国军力与其大致相当，国防和军队建设（包括军事立法）情况也相对接近。

“军事学说”的立法主体和程序。综合比照俄美两国的军事立法主体，我国军事学说的立法主体应由全国人民代表大会常务委员会担当。由此既可保证“军事学说”在法律体系中的高位阶性和权威性，也可与宪法的立法主体即全国人民代表大会适当区别。军事学说草案的具体起草，由中央军事委员会和国务院负责，吸收相关业界（法律、军事、经济、科技等领域）专家参加。草案经中央军事委员会和国务院拟定后，依照法定程序提请全国人大常务委员会审议，通过后由国家主席以主席令的形式公布，在全国范围内施行。军事学说颁布施行后，应保证其稳定性，除国际国内形势发生重大变化需要即时修改外，一般以5～10年为周期进行修订。

“军事学说”的基本结构和主要内容。作为国防和军队建设的顶层思想体系，军事学说必须依据宪法、国防法和其他基本法律的立法精神而制定，不得与之相抵触。具体内容设置，可借鉴俄美两国的立法经验，还可参考我国国防白皮书有关章节。

从立法技术上讲，其内容架构大体设想如下：

前言部分：阐明“军事学说”的立法目的和基本原则等。

军事政治原则部分：主要解决“朋友和敌人”问题。包括对国际军事政治形势的判断，军事对抗或合作的战略选择，我国国防和军事力量在国际上的定位，来自国际和国内现实的、潜在的军事安全威胁，保障军事安全的主要原则，对联合国等国际组织的军事行动的立场等。

军事战略原则部分：主要解决如何准备战争和进行战争的问题。包括对正义战争、非正义战争的判断标准，可能发生的战争性质和规模，武装力量的性质、任务、员额及编制（包括常备军、预备役组织和内卫部队）、战争准备的原则和方式，战争方式和手段的选择（明确核武器等大规模杀伤武器的使用原则），军事指挥的原则和体系，对武装冲突法、国际刑事法院等与战争有关的国际法和国际司法机构的态度，在国际裁军和军控领域的立场等。

军事经济原则部分：主要解决国家经济体系如何保障和服务国防和军队建设的问题。包括国防和军队建设与国民经济的关系，国防和军队经费的保障、使用和管理，经济动员的原则和方法，国防和军队行为的国家赔偿或补偿，国际军事物资和资金的援助和贸易等。

军事技术原则部分：主要解决如何在科学技术上为国防和军队建设服务的问题。包括国防和军事科技与国家科技发展战略的关系，技术动员（包括信息动员）的原则，国防和军事科研与法律（主要是国际法）的关系，研发和生产核、生物、化学、改变自然环境、外太空、网络空间武器的原则，国际军事技术的援助、转让和交易的原则等。

附则部分：规定“军事学说”的生效时间、解释权归属等立法技术事项。

（责任编辑：郑宁）

ISSN1002-4484（2016）07-0056-03

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