韩召颖 田光强

关于日本对政治改革以前的缅甸的官方发展援助，国内外学者已有一些研究。如，云南大学毕世鸿教授详细论述了2000年以来日本对缅甸的援助情况①毕世鸿:“冷战后日缅关系及日本对缅政策”，《当代亚太》，2010年，第1期，第120～130页。;李涛博士认为日本对缅甸的援助是巩固与深化两国政治与经济关系的基石，也是检验日缅关系的“试金石”②李涛:“1988年以来日缅关系新发展初探”，《南洋问题研究》，2011年，第2期，第44～53页。;美国学者戴维·斯坦伯格(David I.Steinberg)重点研究了1950～1990年间日本对缅甸的援助情况，并在文末附上了有关的详细数据③David I.Steinberg，“Japanese Economic Assistance to Burma:Aid in the Tarenagashi Manner?”Crossroads:An Interdisciplinary Journal of Southeast Asian Studies，1990，Vol.5，No.2，pp.51-107.;一位泰国学者将1988～2007年日本对缅甸的援助划分为四个阶段，并详细分析了日本对缅甸进行援助的原因④Suppakarn Pongyelar，The Implications of Japanese Engagement Policy towards Myanmar:1988-Present，Graduate School of International Development，Nagoya University，2007.;日本京都产业大学教授帕特里克·斯特利福德(Patrick Strefford)的论文以官方发展援助为视角研究日缅关系，认为日本对缅甸更倾向于采取一种“建设性接触”政策⑤Patrick Strefford，“Japanese ODA Diplomacy towards Myanmar:A Test for the ODA Charter”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，2007，Vol.6，pp.65-77.;有的学者还认为影响日本对缅甸官方发展援助政策的主要因素是经济因素而非人权因素。⑥Mikio Oishi and Fumitaka Furuoka，“Can Japanese Aid be an Effective Tool of Influence:Case Studies of Cambodia and Burma”，Asian Survey，November/December 2003，Vol.43，No.6，pp.890-907.由于缅甸的政治改革是最近几年才开始着手实施的，因而国内外学界目前尚缺乏有关日本对缅甸官方发展援助政策转变的最新研究成果。

缅甸自推进政治改革以来就成为国际社会关注的焦点，也成为大国竞逐国际影响力的博弈场。自认为与缅甸具有“特殊关系”的日本不甘人后，迅速转变了对缅甸的官方发展援助政策，在加大对缅援助规模的同时重启日元贷款，以图抓住缅甸推行政治改革的良机实现其重要战略利益。官方发展援助既是日本实现经济利益的利器，也是其作为经济强国所善加利用的外交政策工具。日本转变对缅甸官方发展援助政策有着深远的战略考量，也势必对日缅关系产生重要影响。

一、日本对缅甸官方发展援助政策的演变

作为第二次世界大战的发起国和战败国，日本在二战后一方面积极发展本国经济并与美国结盟，另一方面企图利用经济手段与其他相关国家达成和解以改善其国际环境和国家形象。历来被日本视为战略后院的东南亚地区是日本着力发展良好关系的重点区域——东南亚地区对战后的日本可谓意义重大，既是日本经济发展的重要原料产地，又是日本企业的优良投资场所。日本为了尽快实现与其他国家的和解，加快经济重建，急需与东南亚国家达成战争赔偿协议。1954年，日本与缅甸签署《战争赔偿和经济合作协议》。根据协议，日本向缅甸提供了720亿日元战争赔偿和180亿日元贷款。1954年11月，日本与缅甸签署和平条约。缅甸成为二战后第一个与日本达成战争赔偿协议的亚洲国家。这促进了东南亚其他国家加速与日本达成赔偿协议的步伐。

二战后日缅关系很大程度上是以官方发展援助为最重要特征的。①Kei Nemoto，“The Japanese Perspective on Burma”，Burma Debate，August/September 1995，Vol.2，No.4，p.20.1950年日本就开始对缅甸进行经济援助，到1957年共援助了4570万美元。据统计，1960～1988年间日本共向缅甸提供了价值21亿美元的官方发展援助，其中包括4000亿日元的贷款和950亿日元的无偿援助。②Patrick Strefford，“Japanese ODA Diplomacy towards Myanmar:A Test for the ODA Charter”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，2007，Vol.6，p.65.另据统计，1970～1988年间缅甸共接受了价值高达41.92亿美元的国外援助，其中日本提供的援助为19.4亿美元，约占50%。③Patrick Strefford，“How Japan’s Post-war Relationship with Burma was Shaped by Aid”，Asian Affairs，March 2010，Vol.41，No.1，p.40.

1988年缅甸发生军事政变后，日本政府随即宣布暂停对缅甸的日元贷款，冻结了仰光国际机场现代化升级工程142亿日元总贷款中的122亿日元。④Thanyarat Apiwong and Yoshihiro Bamba「The Role of the Japanese in Myanmar:Economic Relations between Japan and Myanmar in Historical Perspective」『滋賀大学教育学部紀要人文科学·社会科学』，2009，No.59，第16页。但与欧美等一味制裁缅甸的外交政策不同，日本对缅甸军政府实施一种对话与积极接触的外交政策，并将援助作为推动缅甸军政府进行民主化改革的战略工具。

1989年2月，日本在西方国家中第一个承认缅甸军政府。日本虽然原则上暂时停止了对缅甸的日元贷款，但继续对缅甸进行无偿资金援助和技术援助，并免除了缅甸的大量债务。1991～2003年，日本共免除了缅甸价值900亿日元(约合8亿美元)的债务，占该时期日本对缅官方发展援助总额的75%。⑤Patrick Strefford，“Japanese ODA Diplomacy towards Myanmar:A Test for the ODA Charter”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，2007，Vol.6，p.69.一位日本学者认为日本的对缅政策有四大原则:一是促进缅甸军政府与国际社会以及国内民主反对派进行对话;二是对缅甸军政府实施积极接触;三是在缅甸问题上与美国进行协作;四是鼓励缅甸逐渐实现民主。⑥Takeda Isami，“Japan’s Myanmar Policy:Four Principles”，Gaiko Forum，Summer 2001，pp.56-59.

2010年缅甸开始推动政治改革进程，采取了一系列自由化和民主化的举措。随着政治改革进程的不断推进，缅甸与美国等西方国家的关系日益改善，包括美国总统奥巴马和国务卿希拉里·克林顿在内的西方政要纷纷访问缅甸，许多西方国家也部分解除了对缅甸的制裁。自认为与缅甸具有“特殊关系”的日本当然不甘居后，也紧跟美国步伐积极加强与缅甸的接触，其对缅官方发展援助政策由此发生了巨大转变。

一是急剧增加对缅官方发展援助规模，以此推动缅甸的民主化进程。为了鼓励缅甸的政治改革并扩大日本在缅甸的影响力，2012年日本增加了对缅甸的官方发展援助金额，高达9278万美元，比2011年增加了近一倍。2012年4月20～24日，缅甸总统吴登盛访问日本期间，日本宣布免除缅甸3035亿日元(约合37.2亿美元)的债务，并重启对缅甸的日元贷款项目。⑦「テイン·セイン·ミャンマー大統領の来日」，日本外務省，2012年4月21日，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/myanmar/visit/thein_sein_1204/index.html.(上网时间:2014年11月20日)2013年5月24日，日本首相安倍晋三访问缅甸，宣布将向缅提供价值高达910亿日元(约合56亿元人民币)的官方发展援助，包括510亿日元贷款和400亿日元无偿资金援助，并免除其约2000亿日元的债务。①“Myanmar President Office，President U Thein Sein and Party Holding Discussion with Japanese Prime Minister Mr.Shinzo Abe and Party”，http://www.president-office.gov.mm/en/?q=briefingroom/news/2013/05/27/id-2091.(上网时间:2014年11月25日)2014年3月24日，访问缅甸的日本外务大臣岸田文雄宣布，日本将向缅甸提供80亿日元的无偿援助，自此安倍政府向缅甸政府提供的援助资金总额增加到1600亿日元。②“Japan to Offer 8 Bil.Yen in Fresh Grant Aid to Myanmar”，the New Light of Myanmar，24 March，2014.2014年11月12日，日本首相安倍晋三与缅甸总统吴登盛举行会谈时，表示日本将向缅甸提供约260亿日元的贷款用于基础设施建设，这笔贷款中的150亿日元将用于建设由日本援助的土瓦经济特区的供电与港口设施;日缅两国还同意尽快缔结税款条约以扩大日本对缅甸的投资。③“安倍访东盟再撒金元，援助缅甸菲律宾基建”，http://japan.people.com.cn/n/2014/1113/c35463-26016382.html.(上网时间:2014年12月11日)

二是在重启对缅甸日元贷款的同时，展开对缅的全面援助，形成全方位的对缅援助格局。根据日本外务省的统计，自缅甸实施政治改革以来，日本政府共向缅甸提供了8笔贷款，资金总额高达3130亿日元;免除缅甸债务多达3160亿日元;提供了161笔无偿资金援助和4笔总额为8.33亿日元的紧急援助资金。④ODA案件検索，日本外務省，http://www3.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/display.php?in_anken_name=＆in_area_id=＆in_scheme_id=＆in_year=＆in_country_id=167.(上网时间:2015年1月5日)

三是将大量官方发展援助用于改善缅甸人民的生活水平、促进民族和解、提高缅甸政府的治理能力、建设基础设施、加快市场化改革等领域。2013年3月22日，日本驻缅甸大使沼田干夫与缅甸国家计划与经济发展部副部长杜钦山依(Daw Khin San Yi)在缅甸首都内比都签署了11项日本援助缅甸项目的换文，总价值高达2.15亿美元。其中包括:为耶津农业大学(Yezin Agriculture University)提供1060万美元用于培训农业人才;为仰光、曼德勒医院的医疗器械改善项目提供1200万美元;为仰光、皎漂港(Kyaukpyu)和曼德勒的自然灾害监测站提供4040万美元援建资金;为仰光等地的国内机场安全升级项目提供1290万美元;为布努桥二号水电站(Beluchaung No.2 Hydropower)改造项目提供7020万美元;为仰光河客运船改造项目和克伦邦公路改造项目提供800万美元。

在这些日本对缅援助项目中，有不少被直接用于扩大日本在缅北少数民族地区的影响，例如，为缅甸的克钦邦、掸邦、钦邦的住房项目提供736万美元;为若开邦、克钦邦、克伦邦、掸邦、钦邦的少数民族地区治理能力提升项目提供1370万美元;为若开邦、克钦邦、克伦邦、孟邦、掸邦以及德林达依地区(Taninthayi Region)少数民族提供价值2100万美元的食品援助;为若开邦、克钦邦等地的难民提供690万美元现金援助。⑤“Exchange of Notes for Japan’s Grant Aid Projects Signed”，the New Light of Myanmar，23 March，2013.这690万美元现金捐赠将援助包括缅泰边境地区、若开邦、克钦邦在内的缅甸全国范围内的难民。这项捐赠是联合国难民事务高级专员公署2013年接受的最大一笔捐赠资金，将为缅甸43万难民中的22万人提供住房和医疗服务。⑥“Japan Provides US$6.9 Million for Myanmar IDPs”，the New Light of Myanmar，2 November，2013.

2014年1月6日，日本驻缅甸大使沼田干夫在仰光的新闻发布会上宣布，日本将向缅甸提供近1亿美元的额外援助。这些援助将在五年内用于帮助缅甸政府改善饱受战争之苦的少数民族地区人民的生活水平。⑦“Japan Offers$100 Million in Aid for Burma”，http://www.voanews.com/content/japan-offers-100-million-in-aid-formyanmar/1824372.html.(上网时间:2014年12月1日)

2014年3月24日，日本向缅甸提供240亿日元的贷款，用以建设一个发电厂及铺设输电线路。⑧“Japan Pledges to Provide 24 Billion Yen in Fresh Loans to Myanmar”，the New Light of Myanmar，25 March，2014.2014年3月26日，日本驻缅甸大使沼田干夫宣布，日本向缅甸提供150多万美元的无偿资金援助，用于帮助缅甸政府修建学校，并预测这将使2400多名缅甸学生受益。⑨“Japanese Government Grants US$1，502，515 for Eight Grass-roots Projects”，the New Light of Myanmar，27 March，2014.

除此之外，日本还对缅甸提供了四笔紧急援助。2011年10月份，缅甸连降暴雨，导致爆发山洪灾害，造成116人死亡和失踪，2.6万人受灾。10月27日，日本给予缅甸价值1000万日元的紧急救援物资，其中包括净水器、发电机等。①ミャンマーにおける洪水被害に対する緊急援助の実施について，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/111027_02.html.(上网时间:2015年1月1日)2012年日本政府决定向缅甸提供8亿日元的无偿援助资金以缓解缅甸的电力紧张局面。②ミャンマー連邦共和国における電力危機に対する緊急無償資金協力について，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/120615_01.html.(上网时间:2015年1月1日)2012年11月21日，日本政府宣布向缅甸地震灾区提供价值1000万日元的紧急援助物资，其中包括毛布、发电机等。③ミャンマー連邦共和国における地震被害に対する緊急援助について，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/121121_01.html.(上网时间:2015年1月1日)2013年，日本政府决定向缅甸洪水灾区提供价值1300万日元的紧急援助物资。④ミャンマーにおける洪水被害に対する緊急援助について，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/130806_01.html.(上网时间:2015年1月1日)

二、日本对缅官方发展援助政策的战略考量

官方发展援助既是日本获得重要经济利益的手段，也是其实现外交政策目标的利器。官方发展援助是日本手中的外交牌，反映日本试图通过经济手段提升自身国际地位。⑤Sueo Sudo，The International Relations of Japan and South East Asia:Forging a New Regionalism，Routledge，2001，p.56.

缅甸政治改革之后，日本转变对缅官方发展援助政策的背后有着深远的战略考量。第一，日本企图利用官方发展援助推动缅甸民主化进程，推广所谓的“民主价值观”。为了适应冷战后的国际形势，日本对官方发展援助政策进行了相应调整。日本于1992年制定了《政府开发援助大纲》，并在2003年对该大纲进行了修订。该大纲是指导日本政府官方发展援助的纲领性文件，提出了日本官方发展援助政策的四大原则，其中之一就是对发展中国家的民主化、引入市场经济的努力和基本人权及自由的情况予以注意。⑥『政府開発援助(ODA)大綱』，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html.(上网时间:2015年1月6日)一位日本大学教授指出，日本对缅政策的最终目标就是促进缅甸实现民主及建立市场经济。⑦Takeda Isami，“Japan’s Myanmar Policy:Four Principles”，Gaiko Forum，Summer 2001，p.56.与欧美国家不同，日本更倾向于采取积极接触的政策，利用援助作为推动缅甸进行政治改革的手段。1995年，缅甸军政府释放昂山素季之后，日本随即承诺给予缅甸价值10亿日元的农业援助和16亿日元的无偿援助。1998年，日本为援建仰光国际机场扩建工程提供了25亿日元的贷款。2002年，缅甸军政府再次释放昂山素季，日本为缅甸的水电计划提供了价值6.28亿日元的紧急援助。⑧Mikio Oishi and Fumitaka Furuoka，“Can Japanese Aid be an Effective Tool of Influence:Case Studies of Cambodia and Burma”，Asian Survey，November/December 2003，Vol.43，No.6，p.900.2010年缅甸推进政治改革之后，日本在大量增加援助金额的基础上重启了日元贷款项目。2012年，日本宣布免除缅甸38.6亿美元的债务，约占缅甸所欠日本债务的60%。与此同时，日本还为缅甸政府提供新的贷款。⑨Patrick Strefford「Myanmar’s“Transition Moment”:ODA Donors’Technical Assistance/Cooperation」『京都産業大学論集:社会科学系列』，2013，No.30，第197 页。日本此举是对缅甸推进民主化的“奖励”，日本并许诺根据缅甸民主化发展的进程继续增加对缅甸的官方发展援助。2013年，日本任命笹川阳平为“缅甸国民和解担当政府代表”。这是日本政府首次为了他国的国民和解及民主化问题而设置政府代表。[10]“日本任命政府代表支援缅甸民主化进程”，http://news.xinhuanet.com/world/2013-02/20/c_114736234.htm.(上网时间:2015年1月10日)2014年3月23日，日本外相岸田文雄在接受缅甸官方英文媒体《缅甸新光报》(the New Light of Myanmar)采访时指出，日本将继续坚定支持缅甸的民主化进程和经济改革。[11]“As Myanmar Takes Chair of ASEAN for the First Time，Japan will Continue to Give its Full Support and Cooperation:Japanese FM”，the New Light of Myanmar，9 August，2014.

第二，日本对缅甸官方发展援助政策的转变既是配合美国对缅政策的外交举措，同时也蕴含着制衡中国在缅影响力、逐步扩大日在缅影响力的战略意图。[12]ストレフォードパトリック「ボトルネックを克服 :ミャンマーに対しての日本主導の支援」『京都産業大学世界問題研究所紀要』，2014，No.29，第67 页。二战后日本的外交政策基轴就是与美国结盟，唯美国马首是瞻。冷战后，美国为了自身战略利益企图让日本发挥更大的作用，而这也正中想摆脱束缚成为政治大国的日本的下怀。日本企图搭美国战略调整的“便车”，实现自身战略目标。为此，日本紧跟美国的外交步伐，积极配合美国的外交政策。1988年日本暂停对缅甸的日元贷款，就是为了配合美国对缅甸军政府的制裁。日本虽然暂停了对缅甸的日元贷款，但同时却继续对缅甸进行“人道主义援助”。从中可以看出，日本既想讨好美国，又不想彻底断绝与缅甸的“特殊关系”，而是等待时机重新恢复与缅甸的关系。随着美国对缅政策发生转变，日本“闻风而动”，积极利用官方发展援助加强与缅甸的接触。

在西方国家对缅甸进行制裁的情况下，中国与缅甸的关系发展迅速。日本视中国崛起为重要的战略威胁，中缅关系的发展引起了日本的无端猜疑。2013年12月17日，日本政府发布了《国家安全保障战略》、《防卫计划大纲》和《中期防卫力量整备计划》。这三个文件均指出，日本的安全环境恶化，应加强与美国的同盟关系;日本将在事关地区和全球安全的事务中发挥更大的积极作用;中国崛起尤其是其军事力量的不断壮大是日本所面临的主要安全威胁之一。为了应对中国崛起，日本在《国家安全保障战略》中指出，应加强与东盟国家的合作关系，并提出将积极利用官方发展援助推进民主化和人权改善。①日本防衛省『国家安全保障戦略について』http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf;日本防衛省『平成26年度以降に係る防衛計画の大綱について』http://www. mod. go. jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/20131217.pdf;日本防衛省『中期防衛力整備計画(平成26年度～平成30年度)について』，http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/chuki_seibi26-30.pdf.(上网时间:2015年1月20日)官方发展援助就是日本企图制衡中国在缅甸的影响力、并乘机扩大日本在缅战略存在的外交手段。

第三，日本企图通过加强对缅官方发展援助帮助日本企业和资金进入缅甸这一尚未完全开放的潜在市场，为日本低迷的经济注入新的活力。由于受到日本对缅制裁政策的影响，很多日本企业退出了缅甸市场，使日本经济利益受损。②Patrick Strefford「Japanese Diplomacy towards Myanmar and it's Omni-directional Constraints」『京都産業大学論集:社会科学系列』，2010，No.27，第302 页。从1988年缅甸军政府上台伊始直到2010年，日缅两国的贸易额没有较大的增长，而且工业发达的日本还长期处于入超的境地。

2010年缅甸实施政治改革之后，日本部分取消了对缅制裁。2012年日缅双边贸易额高达1540亿日元，比2011年增长了近一倍，而且是年日本的出超高达460亿日元，2013年日方出超更是增加到1770亿日元。

表1 1988～2013年日缅贸易额(单位:十亿日元)

日本向缅甸出口的主要商品是工业制成品，而从缅甸进口的主要是天然气和纺织品。由此可见，日本和缅甸之间具有相当强的贸易互补性。拥有6000多万人口的缅甸蕴含着巨大的商机，特别对日本精良的工业制品拥有旺盛的需求。意识到缅甸改革所蕴含的经济良机，亚洲地区最具竞争力的日本企业希望乘机进入尚未完全开发并深具经济潜力的缅甸市场，为其摆脱近年的经济疲软创造条件。日本给予缅甸发展援助资金以帮助其改善基础设施，不仅有利于塑造日本在缅甸的良好国家形象，还有利于为日本企业投资缅甸市场提供良好的基础条件。日本剩余资本以日元贷款的形式大量输出，不仅可以保证收回成本和利息，而且促使发展中国家投到日本企业具有竞争优势的基础建设等部门，成为日本民间企业海外投资的“事前投资”。①乔林生:《日本对外政策与东盟》，人民出版社，2006年，第110页。

2014年11月16日，缅甸政府将曼德勒国际机场升级工程承包给日本航空公司。②“Agreement Signed to Upgrade Mandalay International Airport”，the New Light of Myanmar，17 November，2014.而曼德勒国际机场升级工程是由日本政府提供援助资金的。缅甸丰富的油气储备也是吸引日本投资的重要因素。亚洲开发银行的报告指出，缅甸拥有丰富的天然气，已探明储量约为2.2万亿立方米;缅甸还具有丰富的石油和水电资源，石油储量大约为6亿桶，缅甸电力部已确认其300个潜在水电工程的总容量约为46331兆瓦。③New Energy Architecture:Myanmar，Manila:The Asian Development Bank，2013.日本增加对缅甸的官方发展援助既可以帮助缅甸政府加快经济改革步伐，又可以为日本企业和资本进入缅甸市场创造良好的环境。

此外，缅甸位于东南亚与南亚的连接处，日本加强与缅甸的合作将会进一步促进其与东南亚、南亚的区域合作。2014年3月23日，日本外相岸田文雄在访问缅甸前夕接受《缅甸新光报》采访时指出，缅甸连接着东盟与南亚，战略位置非常重要，日本今后要加强与缅甸的合作。④“Japanese Foreign Minister to Visit Myanmar with Aid，Cooperation Top of Agenda”，the New Light of Myanmar，23 March，2014.

三、对日本对缅官方发展援助政策的评估

日本对缅官方发展援助政策的转变为两国关系积极发展注入了新的活力，扩大了日本在缅战略存在。1988年缅甸发生军事政变之后，日本紧跟美国等西方大国的步伐对缅进行制裁，暂停了对缅的日元贷款项目。日缅关系受到一定影响。虽然日本一直对缅甸开展“人道主义援助”并主张与缅甸实行“建设性接触”，但仍将缅甸实行政治改革作为两国关系改善的前提条件。2010年，缅甸开始政治改革进程，逐渐改善了与美国等西方国家的关系。这为日缅关系的快速发展提供了契机，两国关系获得快速发展。

首先是日缅之间的外交关系迅速得到改善和发展，两国领导人实现了数十年来的首访。2012年4月20～24日，缅甸总统吴登盛访问日本，这是缅甸国家元首28年来首次访日。2013年5月24日，日本首相安倍晋三访问缅甸，这是继1977年福田赳夫之后36年来日本首相首次访缅。2014年是日本和缅甸正式建交六十周年，双方进行了一系列庆祝活动，并表示将进一步推动两国关系向前发展。⑤日?ミャンマー外交関係樹立60周年，http://www.mm.emb-japan.go.jp/profile/japanese/60th%20Year%20J-M%20Anniversary_TopPage.htm.(上网时间:2015年2月8日)2014年11月，日本首相安倍晋三出席在缅甸首都内比都举行的东亚峰会，并在接受《缅甸新光报》采访时表示，日本将会进一步深化与缅甸的全面合作关系。⑥“Japan will Continue its Efforts to Further Deepen its Wideranging Cooperative Relationship with Myanmar”，the New Light of Myanmar，12 November，2014.自缅甸推进政治改革以来，日本共有包括首相安倍晋三在内的六位内阁大臣访问缅甸，而缅甸也有包括总统吴登盛在内的六位高官访问日本。⑦“要人往来”，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/myanmar/data.html#section6.(上网时间:2015年2月10日)

其次是日缅两国的经济合作发展迅速。日本企业纷纷抓住缅甸推进政治改革的时机，积极开拓缅甸市场。日本铃木汽车公司在仰光南郊的工厂已经开始生产小型卡车，日本三菱汽车公司在2014年1月起将该公司在泰国生产的汽车推向缅甸市场;马自达汽车公司在2014年上半年在仰光开设专卖店。松下电器已于2013年8月起在缅甸销售其旗下的洗衣机，松下微波炉和电吹风等产品也将进入缅甸市场。

根据《缅甸新光报》报道，日本商业巨头松下电器已经准备投资缅甸的基础设施建设项目。⑧“Panasonic Focuses on Building B2G Relationships with Myanmar”，the New Light of Myanmar，20 November，2014.全日空公司已于2012年10月新增直飞缅甸的航班，并于2013年9月起将原有的“每周三班”调整为“每天一班”。三菱商事也获得了位于缅甸中部的曼德勒国际机场30年的运营权。⑨［日］近藤大介:“日本插手缅甸”，经济观察网，http://www.eeo.com.cn/2013/1114/252016.shtml.(上网时间:2015年2月10日)日本日产汽车公司计划投资2亿美元在缅甸勃固地区建立工厂，缅甸通过日本上组物流公司向日本出口大米。①James L.Schoff，What Myanmar Means for the U.S.-Japan Alliance，Washington，DC:Carnegie Endowment for International Peace，September 2014，p.13.

2013年，日缅两国签署双边投资协议。日缅两国宣布共同努力在2015年建成迪拉瓦港经济特区(the Thilawa Special Economic Zone)。该经济特区位于缅甸仰光东南23公里处、总面积达2400公顷。道路以及电力等基础设施的建设资金将由日本官方发展援助承担，特区内的实体建设将由丸红株式会社、三菱商事以及住友商事三家公司牵头完成，这三家企业将拥有该特区49%的股权。

实行经济改革政策的缅甸成为日本企业投资的热土。根据缅甸投资与企业管理局(Directorate of Investment and Company Administration)的统计数据，截至2015年1月31日，日本对缅甸的直接投资达3.87亿美元，占缅甸吸收外国直接投资总量的0.73%，位居第12位。②Directorate of Investment and Company Administration，“Foreign Investment by Country(31/1/2015)”，http://dica.x-aas.net/dica/.(上网时间:2015年3月14日)

虽然与其他国家相比，日本对缅甸的投资规模还比较小，但是与之前相比，日本对缅甸的投资增加迅猛。根据缅甸的官方统计数据，2011～2012年日本对缅甸的直接投资金额只有432万美元，而2013～2014年日本对缅甸的直接投资规模则迅速增加到5571万美元，增加了近12倍。③Directorate of Investment and Company Administration，“Yearly Approved Amount of Foreign Investment(By Country)”，http://dica.x-aas.net/dica/.(上网时间:2015年3月14日)2012年9月，日本贸易振兴机构在仰光开设办事处以促进日本企业向缅甸投资。缅甸日本商会的会员公司由2011年的53家增加到2014年185家。④Clint Richards，“Japanese Banks Win Big in Myanmar”，The Diplomat，http://thediplomat.com/2014/10/japanese-banks-winbig-in-myanmar/.(上网时间:2015年3月14日)

日本金融业企业积极进军缅甸市场，企图利用缅甸市场进一步开放的良机获得丰厚的收益并在缅甸金融业确立重要的地位。2014年10月1日，缅甸政府宣布给予三菱东京UFJ银行、三井住友银行和瑞穗银行等三家日本银行颁发在缅经营许可证。日本是获得在缅银行经营许可证最多的国家。⑤Clint Richards，“Japanese Banks Win Big in Myanmar”，The Diplomat，http://thediplomat.com/2014/10/japanese-banks-winbig-in-myanmar/.(上网时间:2015年3月14日)2014年11月10日，缅甸副总统吴年吞(U Nyan Tun)会见日本三菱东京UFJ银行代表团，双方就进一步加强两国在金融领域的合作进行了深入交流。⑥“Myanmar，Tokyo-Mitsubishi Bank Discuss Further Cooperation in Banking，Monetary Sectors”，the New Light of Myanmar，11 November，2014.由此可见，官方发展援助促进了日缅两国关系的快速发展，推动了日本企业和产品进入缅甸市场。

官方发展援助是日本实现自身战略利益的手段，也是日本企图影响缅甸走向的重要工具。日本希望以缅甸民主改革为战略契机，开发东盟地区的潜在市场、配合美国的亚洲战略部署、制衡中国在东盟地区尤其是缅甸的影响力、拓宽日本在东盟的战略空间并提升其战略影响力。但是，日本的这一外交战略却面临着国内经济发展乏力、美国的外交牵制、缅甸政治改革前景尤其是军方与民主势力的博弈、东盟及缅甸的大国平衡外交等诸多制约因素，难以仅仅通过官方发展援助实现日本在缅甸的战略意图。

其一，低迷的经济限制了日本对缅官方发展援助规模的扩大。20世纪90年代，日本经济陷入低迷状态之中，被称为“失去的十年”。21世纪初日本经济得到初步恢复，但却在2008年遭到全球金融危机的沉重打击，2009年经济增长率为-5.5%。虽然在全球金融危机之后日本经济得到部分复苏，但是依然增长缓慢，尽显疲态，2013年日本经济增长率仅为1.6%。⑦The World Bank，“GDP Growth(annual%)”，http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG.(上网时间:2015年3月14日)根据日本内阁府2015年3月9日公布的最新数据，2014年第四季度日本国内生产总值同比下降0.8%，2014年日本经济后三个季度连续出现负增长。⑧内閣府:2014(平成26)年10-12月期?2次速報(2015(平成27)年3月9日公表)，http://www.esri.cao.go.jp/jp/sna/data/data_list/sokuhou/files/2014/qe144_2/pdf/jikei_1.pdf.(上网时间:2015年5月8日)除了21世纪初以来经济长期处于低迷状态外，日本为了配合美国的战略重心转移以及致力于成为军事大国，加大了对国防的投入，与此同时日本社会的老龄化状况则不断加剧，这些因素都影响到日本官方发展援助的预算和分配。缅甸推行政治改革之后，日本对缅官方发展援助规模虽然有不少增加，但日本要想进一步扩大对缅官方援助则实属“有心无力”。

图1 日本的官方发展援助预算(2000～2014年)

其二，日本对缅甸的官方发展援助政策受到美国对缅政策的巨大影响。战后日本外交政策的基轴就是与美国结盟、唯美国马首是瞻。美国的外交决策深刻影响甚至在一定程度上决定着日本的外交行为。日本的对缅政策同样也深受美国对缅政策的影响，与美国在缅甸问题上保持紧密的战略协作是日本对缅政策的主要原则之一。1988年缅甸发生军事政变后，日本之所以忍痛对与其有“特殊关系”的缅甸实施部分制裁，就是美国的压力使然。虽然日本的对缅积极接触政策与美国一味制裁的政策有所不同，但是日本始终强调，其对缅政策的最终战略目标与美国是一致的，即推动缅甸实现民主化与市场化，只是日本所采取的方法与美国不同而已。2010年缅甸开始的政治改革使美国的对缅政策发生剧变，美缅两国关系迅速改善。在这种情形下，日本也跟随美国的脚步，重启了对缅的日元贷款项目并积极推动两国关系的恢复与快速发展。因此，日缅关系的未来走向将取决于美缅关系的前景。日本外交政策所欠缺的独立性使日本的对缅官方发展援助政策受到极大制约。

其三，日本的对缅官方发展援助政策取决于缅甸政治改革的前景。日本对缅甸给予官方发展援助的一个重要原则就是该国的民主化程度。日本的对缅官方发展援助政策之所以发生重大转变，在很大程度上是基于缅甸所实行的政治改革。而缅甸的政治改革需要解决民族矛盾、宗教纷争、政党争斗、经济落后等诸多难题。因此，缅甸政治改革在一定程度上存在着不确定性。①Tin Maung Maung Than，“Myanmar in 2014:Great Expectations Unfulfilled”，Asian Survey，Vol.55，No.1，January/February 2015，pp.184-191.

其四，日本利用官方发展援助制衡中国在缅影响力的战略意图还受到缅甸及东盟国家实行大国平衡外交的制约。日本之所以致力于发展与缅甸的关系，一个重要的原因就是想利用这一战略契机制衡中国在东盟地区尤其是在缅甸的影响力。②“Japan Looks to Improve Ties with Myanmar to Contain China”， http://ajw. asahi. com/article/behind _ news/politics/AJ201305270087.(上网时间:2015年3月10日)

在中日关系因领土争端问题而日趋紧张的情形之下，日本积极谋求发展与东盟国家的关系以合力牵制中国。日本认为中国趁着欧美日等国家对缅甸进行制裁之际，积极发展与缅甸的关系，导致中国在缅甸占据外交主导地位。为了消除中国在缅甸的影响力以及增加日本在缅甸事务上的发言权，日本积极发展与缅甸的全方位外交关系以压缩中国在缅甸的战略空间。③“Big Win for Japanese Banks in Myanmar”，http://blogs.wsj.com/japanrealtime/2014/10/01/big-win-for-japanese-banks-in-myanmar/.(上网时间:2015年3月12日)但是东盟国家与中国的经济联系日益密切，不想沦为日本制衡中国的战略棋子，它们因而实行较为平衡的外交政策。

与此同时，作为小国的缅甸试图在大国之间左右逢源实现自身利益的最大化，避免一国对自身的影响过大。④Yu Jincui，“Myanmar Cautious over Japan’s Aid Offers”，http://www.globaltimes.cn/NEWS/tabid/99/ID/825848/Myanmar-cautious-over-Japans-aid-offers.aspx.(上网时间:2015年3月14日)日本企图利用官方发展援助制衡中国在东盟尤其是缅甸影响力的战略目标将难以实现。日本的对缅官方发展援助政策最终还要取决于未来日缅两国之间的战略互动。