罗 云 黄玥诚 许 铭

(中国地质大学(北京) 工程技术学院 北京 100083）

基于“战略-系统”的特设安全事故应急体系构建

罗 云 黄玥诚 许 铭

(中国地质大学(北京) 工程技术学院 北京 100083）

系统全面、科学有效的事故应急体系是特设安全保障的重要防线，是安全科学“三P”原理-事前、事中、事后对策系统的关键要素。本文基于“战略-系统”的理论与方法，构建了特设安全事故应急的“战略思维”和“系统思想”的框架；设计了特设安全事故应急的“战略-系统”模型和应急体系建设模式；深入分析论述了基于“战略-系统”模型六个基本维度-应急管制、应急策划、应急响应、应急能力、应急处置、应急文化，其相对应的事故应急体系十大关键子系统，即：应急体制构建、应急机制运行、应急管制策略、应急功能设置、应急保障系统、应急能力建设、应急响应处置、应急演练系统等。

特设安全 战略-系统方法 事故应急体系

1 引言

特种设备安全既涉及安全生产，也涉及公共安全。安全人命关天，是人民民生之本、国家强盛之基、社会和谐之魂。所谓：人以安为命，有命则生；民以安为天，有天则远；国以安为基，有基则稳；家以安为吉，有吉则福；企以安为本，有本则赢；业以安为术，有术则灵；官以安为责，有责则成。党的“十八大”报告曾明确提出了“健全特设安全体系”战略要求，2015年5月29中共中央政治局就健全特设安全体系进行了第二十三次集体学习。这些都表明党和国家决策层对公共安全的高度重视。

公共安全体系构建，首先是范畴体系，特设安全范畴涉及诸多领域，如特种设备安全、生产安全、消防安全、交通安全、防灾减灾、社会治安、食品安全、药品安全、核安全、校园安全、社区安全等，危险化学品安全也是特设安全领域的重要方面。近年发生的“东方之星”沉船事故、电梯吞人事故、天津危化品火灾爆炸事故等，都涉及特设安全命题。显然，特种设备安全是国家公共安全体系的重要组成部分。

在特种设备安全体系中，最重要的方面就是保障体系的构建。基于安全科学的“三P”策略原理，特设安全的保障体系包括事前预防的保障体系、事中应急的保障体系和事后补救的保障体系。

本文应用“战略-系统”的理论和方法，对如何科学构建特设安全事故的应急体系进行分析探讨。

2 “战略思维－系统思想”的理论与模型

2.1 “战略－系统”的思想理论

战略思维是指立足于战略高度，从战略管理的需要出发，观察问题、分析问题和解决问题的高级心理活动形式。系统思想，可以界定为基于系统理念、系统科学和系统工程的理论与方法，思考问题、认识问题和解决问题的高级心理活动形式。综合运用于管理中，“战略-系统”方法是以战略、战略管理、系统、系统科学和系统工程概念框架和理论模型为基础，基于对战略思维的使命感、全局性、竞争性和规划性四个维度，以及系统思想的整体性、关联性、结构化和动态化四个维度的思维方式和分析方法。“战略-系统方法”包含五项基本原则，即战略导向、整体推进、上下联动、横向协作和竞争发展。

从战略的角度讲，特设安全重大事故应急体系是我国特设安全体系的重要组成。其使命是通过在特设安全的各领域中良性有序的特设安全事故应急体系，可以最大限度的预控事故风险和遏制伤亡损失的科学战略。特设安全应急体系构建既是国家对特设安全的宏观管理方法，也是社会系统各方主体及其人、物、环等要素一切行为活动和运行状态的科学战略与战术，既需要综合特设安全广泛性，也需要注重应急能力的关键性。因此，对于具有战略属性的特设安全事故应急体系规划及其落实方法更是应急管理的核心，也是特设安全重大事故应急的重要内涵。特设安全重大事故应急的战略思维构架，如图1所示。

图1 特设安全事故应急的战略思维框架

从系统的角度讲，特设安全事故应急是一个“复杂巨系统”，涉及多个维度与要素，相互之间也存在着复杂的联系。特设安全事故应急系统在应急过程维度中，注重应急全过程的构建，包括预防、准备、响应与恢复等四大基本环节；在应急主体维度中，宏观上包含各类企事业单位、政府、社会与公众等四大主体，微观上则包含各类人员、物质、通讯、组织系统保障等各类元素。系统在保证具有时效性的动态运行中，达到各维度各要素之间的有机协调，在外化功能上实现对特设安全事故的预防或最大程度减损，在内化功能上实现系统的自我优化与持续改进。特设安全重大事故应急的系统思想构架，如图2所示。

图2 特设安全事故应急的系统思想框架

基于“战略-系统”方法的基本原则，特设安全事故应急体系构建及其功能作用体现如下“战略-系统”思想：

1）以人为本、科学应对、安全为天的应急理念；

2）常备不懈、及时有效、科学应对的应急方针；

3）生命第一、健康至上、环保优先的应急使命；

4）统筹规划、集中指挥、协同行动的应急模式；

5）分类应对、分级响应、分层控制的应急体系；

6）下报上应、内外结合、协调一致的应急系统；

7）资源共享、信息畅达、横纵协作的应急体制；

8）持续改进、不断优化、长效运行的应急机制。

2.2 “战略－系统”模型与方法

系统建模方法是系统科学的基本分析方法，其目的就是以真实、客观、简明和有效的途径客观反映现实系统的特征与规律。经典的系统分析模型和战略管理模型，如霍尔三维结构模型、麦肯锡7-S战略模型等，都为现实系统的分析研究提供了科学的基础。霍尔三维结构模型，如图3所示，以时间维、逻辑维和知识维三个维度刻画系统的整个管理过程及内涵。麦肯锡战略模型，如图4所示，是理解组织变革的机制并制定绩效改进计划的目标，一个组织必须在七个方面达到一致和平衡。

图3 系统科学的霍尔三维结构模型

图4 战略理论的麦肯锡战略模型

这些模型都可以很好的用来构建特设安全事故应急系统及其机制模型，直观表达各要素的相互关系和逻辑规律。可以更好地理清特设安全事故应急系统的结构复杂性，并构建科学有效的运行机制。此外，特设安全事故应急系统的建模需要以相关领域事故应急体系建设成果为参照，再结合特设安全的特点进行类比的办法进行分析和模型构建。

3 特设安全重大事故应急“战略－系统”模型设计

以战略思维、系统思想、科学原理、法律规范、历史经验为基础，应用战略理论和模型原理，我们设计了特设安全事故应急的“战略-系统”综合模型，其基本结构内容包括：一项方针、三大使命、六个维度、十大关键元素。通过构建“战略-系统”模型，建立战略思维、应用系统思想、完善特设安全事故应急体系、强化体系运行功效，从而提升应急体系的管理质量，全面提高特设安全事故应急能力。

3.1 特设安全事故应急“战略模式”

应用战略理论的“麦肯锡战略模型”，我们可设计出特设安全重大事故应急“战略模型”，见表1和图5所示， 其内容包括：

一项方针：常备不懈、及时有效、科学应对；

三大使命：生命第一、健康至上、环保优先；

六个维度：领导与执行、规划与策略、运行与系统、资源与技术、结构与流程、文化与学习。

十二大要素：应急组织体制；应急法规标准、应急预案编制、应急规划方案、应急功能模式、应急队伍建设、应急信息系统、应急物质装备、应急处置流程、应急响应程序、应急教育培训、应急实操演练等。

表1 特设安全事故应急“战略-系统”基本维度及关键元素

图5 特设安全事故应急“战略-系统”模型

3.2 特设安全事故应急体系的“系统结构”

应用系统科学的霍尔结构模型理论，我们可设计出特设安全重大事故应急“系统结构”，如图6所示，其内容包括：

四个应急主体：政府、单位（企业）、社会、公众；

四方应急机制：政府指挥协调、单位主体应对、社会能动参与、公众有效响应；

六大应急要素：应急策划、应急管制、应急响应、应急能力、应急处置、应急文化。

四种应急能力：事故预防能力、应急预备能力、应急响应能力、应急恢复能力。

四环应急管制：策划管制、实施管制、审核管制、改进管制。

图6 特设安全事故应急体系建设模式示意图

4 特设安全事故应急体系的关键元素分析

根据特设安全事故应急“战略-系统”的6个基本维度，可开发如下6大特设安全事故应急的方法体系，即：应急管制方法体系、应急策划方法体系、应急响应方法体系、应急能力方法体系、应急处置方法体系、应急文化方法体系。下面主要研究探讨关键、重要的体系元素。

4.1 事故应急体制的构建

应急体制是保障应急机构或部门各司其职、各负其责的制度体系。其核心是搭建组织、配置职能、分配权责，见表2。

表2 特设安全事故应急体制的构建

4.2 事故应急管制的机制运行模式

基于“战略-系统”原则，充分协调特设安全应急体系各方主体，构建以政府、单位（企业）、社会、公众四方主体为要素的运行模式，以日常与战时两个环节为框架，构建“政府指挥协调、单位主体应对、社会能动参与、公众有效响应”的四方机制，如图7所示。事故应急救援行动的运行机制，要体现“统一指挥、分级响应、属地管理和广泛动员”的四项原则，直接指导应急救援行动过程中的人员、物质、环境（现场），使各类要素的功能充分发挥和应急响应系统高效有序运行。

图7 特设安全事故应急四方机制运行模式

4.3 基于事故风险分级的应急管制策略

科学、合理的分类分级式应急管制策略，是实现事故应急有效性的重要方法论。根据特设安全的基本范畴，可根据自然灾害、事故灾难、社会治安及公共卫生四大类突发事件，设计分级应急管制策略及其技术。事故应急的分级原理要以基于风险的原理进行，即应用RBS理论和技术，确定各大类应急管制对象的应急响应主体与应对责任主体，将各类应急预案按照从高到低不同风险等级，由对应管制部门进行分类分级策略管制和组织。基于风险的分类分级应急管制策略见表3。

表3 基于风险评价的特设安全事故分类（分级）应急监管策略

4.4 事故应急功能设置

应急功能是指针对各类重大事故应急救援中通常采取的一系列的基本应急行动和任务指挥和协调，如指挥和控制、警报、通讯、人群疏散与安置、医疗、现场管制等任务。因此，合理、科学地设置应急功能，应针对潜在重大事故的特点综合分析并将其分配给相关部门。对每一项应急功能都应明确其针对的形势、目标、负责机构和支持机构、任务要求、应急准备和操作程序等。应急预案中包含的应急功能的数量和类型，主要取决于所针对的潜在重大事故危险的类型，以及应急的组织方式和运行机制等具体情况。

针对特设安全重大事故的应急功能包括政府系统的应急功能、单位（企业）系统的应急功能。表4描述了政府应急功能及其相关应急机构的功能关系，其中R代表应急功能的牵头机构，S代表相应的协作机构。

表4 政府主体应对特设安全突发事件的部门功能矩阵表

(续表)

4.5 特设安全事故应急保障系统

图8 特设安全事故应急保障系统结构

特设安全事故应急救援工作快速有效地开展是依托于一套完善的应急保障系统。保障系统中包含各类应急计划、人力资源、技术储备、各类物资和协作机构等，如图8所示。从重要性角度分析，保障系统中首要的是应急计划，核心内容是各类应急预案，原则上遵从每个危险源都一一对应一份应急预案。其次是应急组织，从中央到地方，无论是政府还是企事业单位，都应建立特设安全应急日常管理部门，并按照应急需求科学划分不同的部门职能。在技术与物资方面，国家应不断加强应急技术创新研发与产业化发展力度，为政府部门和企事业单位建立与筹备充足、有效的技术装备和迅速调配提供保障。协作机构是使应急救援工作的进行走向专业化的基础，做好协作机构的关联，在救援时可以大大降低人员伤亡与财产损失程度。

4.6 特设安全事故应急预案体系

基于可能发生的事故或面临的灾害，为保证各种类型预案之间的整体协调以及实现共性与个性的结合，可将应急预案分为三种类型和五个层次，如图9所示。三种类型包括：综合预案、专项预案和现场预案；五个层次或级别包括：Ⅰ级(企业级)应急预案、Ⅱ级(县、市/社区级)应急预案、Ⅲ级(地区／市级)应急预案、Ⅳ级(省级)应急预案、Ⅴ级(国家级)应急预案。对事故后果可能超越省、直辖市、自治区边界以及列为国家级重大事故隐患、重大危险源的设施或场所，应制定国家级应急预案。

4.7 特设安全事故应急战时能力系统

特设安全事故应急战时能力系统的建设主要包括五个方面，即组织指挥、现场处理、支持保障、媒体应对和信息管理，如图10所示。组织指挥系统是整个系统的重心，负责协调事故应急期间各个中心的运作，统筹安排整个应急行动，保证行动紧张、有效、有序的进行，避免因行动紊乱而造成不必要的事故损失。现场处理系统负责事故现场应急的指挥工作，进行应急任务分配和人员调度，有效利用各种应急资源，保证在最短时间内完成对事故现场应急行动。支持保障系统负责应急的后方力量，提供应急物质资源和人员支持、技术支持和医疗支持，全方位保证应急行动的顺利完成。媒体应对系统负责与新闻媒体接触的机构，处理一切与媒体报导,采访、新闻发布会等相关事务，以保证事故报导的可信性和真实性，对事故单位、政府部门及广大公众负责。信息管理系统负责系统所需一切信息的管理，提供各种信息服务，在计算机和网络技术的支持下，实现信息利用的快捷性和资源共享，为应急工作服务。

图9 特设安全事故应急预案的类型体系和层次体系

图10 特设安全事故应急战时能力系统结构

4.8 事故应急能力建设体系

事故应急能力从应急管理学的角度，可定义为预防和应对突发事件的能力。它不仅包括政府、企业、社会组织的应急管理、应急响应、应急处置能力，还包括家庭和个人预防和应对突发事件的能力。根据国情和借鉴国内外经验，特设安全事故应急能力主要包括：应急认知能力，主要包括应急意识、应急知识、危险及其发生可能性、危险中人财物的易损性程度等的辨识能力等；信息处理能力，包括事故信息报告，以及应急响应需要的制度、标准、技术、资源、专家、设施、社区、人员等相关信息；监测预警能力，是对可能发生或正在发生的突发事件进行处理时所具备的应对能力，包括编制应急预案、建立监测预警制度，进行隐患排查和监测、配置相应的设施和工具；应急处置能力，这是应对突发事件的核心能力，包括应急快速反应，应急决策，应急指挥、控制、协调，应急队伍的实战技能等。应急保障能力，主要包括应急设施建设、应急装备工具储备、应急物资储备、资金支持、避难场所设置等；公众反应能力，主要包括居民个人的对灾害的防御能力和自救、互救技能，居民家庭应急准备情况等；社会疏导能力，指突发事件将要发生或发生过程中组织相关区域群众有序转移到避难场所或其他安全地带的能力；应急动员能力，主要包括组织社区内机关、企事业单位、社会组织、居民捐款捐物和提供技术支持，开展应急宣传教育和演练，为受到伤害的居民提供必要的基本生活条件、心理干预等能力。

图11给出了特设安全事故应急4个生命周期、15种能力的建设体系结构图。

图11 特设安全事故应急能力建设体系

4.9 事故应急响应处置运行流程

特设安全事故一旦发生，在确立了事故响应级别后，应立即启动相应级别的事故应急救援系统的应急响应程序。快速、有序、高效地处理事故，需要事故应急救援系统中各个组织机构的协调努力。响应程序按过程通常可分为接警、响应级别确定、应急启动、救援行动、应急恢复和应急结束等几个过程。重大事故应急救援系统响应程序如图12所示。重大事故应急救援体系响应程序包括警情与响应级别的确定、应急启动、救援行动、应急恢复和应急结束五大步骤。

图12 特设安全事故应急响应处置流程结构图

4.10 特设安全事故应急演练系统结构

定期有效地开展特设安全应急演练培训，从政府到单位组织、从政府官员到社会公众、从现场指挥到现场处置人员，开展不同层次、不同专业、不同职位的特设安全与事故应急知识和技能培训，将应急预案变为应急的能力，是最终事故应急致胜的前提。

图13给出了事故应急演练体系的五个基本过程和相关工作要素。

图13 特设安全事故应急演练体系结构

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Establishment of the Accident Emergency Procedure System in Special Equipment Safety Based on the “Strategic-System” Thinking

Luo Yun Huang Yuecheng Xu Ming
(China University of Geosciences, Beijing, School of Engineering and Technology Beijing 100083)

The accident emergency procedure system with the characteristics of systematic, comprehensive, scientific and effective is the important line of special equipment safety. It is also the key factor of strategy system based on the safety science principle of “3P” and aimed at before, during and after accident. In this paper, the theory and method of “strategy-system” was applied. The frameworks of special equipment safety accident emergency procedure correspondingly derived from system thought and the strategy thinking were built. The “strategy -system” model and its fixed construction mode of special equipment safety accident emergency procedure system were designed. The contents of six basic dimensions of the “strategy - system” model were analyzed and discussed in-depth, which includes emergency regulation, emergency planning, emergency response, emergency capability, emergency measure and emergency culture. Accordingly, we investigated ten key sub-systems of special equipment safety accident emergency procedure system consist of establishment, operational mode, control policy, function set, support system, capability system construction, response disposal process, drill system structure were investigated and described.

Special equipment safety “Strategy-system” method Accident emergency procedure system

X924.2

B

1673-257X(2015)10-0001-08

10.3969/j.issn.1673-257X.2015.10.001

罗云(1956～),男，主任，教授，从事安全工程及风险分析方面的工作。

2015-09-19）