吴士敏

（上海市统计局，上海 200003）

探索新形势下上海街镇统计工作管理模式

吴士敏

（上海市统计局，上海 200003）

街镇统计工作作为基层工作的重要组成部分，可以说是确保统计数据质量的第一道防线。本文通过对上海街镇统计三种工作模式的比较分析，并借鉴外省市的相关工作经验，提出五大建议，旨在探索一条逐步建立起符合上海市经济社会发展要求的、高效的街镇统计工作体制之路。

街镇统计；基层工作；管理模式

街镇统计工作，作为基层工作的重要组成部分，作为确保统计数据质量的第一道防线，直接面向调查对象，直接服务基层政府部门决策，新形势下面临着新的任务和要求。一方面，随着经济转型升级、产业结构调整的要求，各级领导机关、社会各界对统计信息的需求越来越多，对统计工作时效性和质量的要求也越来越高。另一方面，以“四大工程”为代表的信息化技术变革街镇统计的工作方式和工作内容，使街镇统计工作面临重大挑战。

一、上海街镇统计工作现状

（一）上海市的统计管理体制

目前，上海市17个区县全部设立统计局，其中浦东新区和8个中心城区统计局与区发改委合署办公，浦东新区和8个郊区县组建了国家统计局地方调查队。中心城区虽然未成立调查队，仍承担国家和上海市的各类专项统计调查任务。上海市209个街镇均设置统计工作岗位，配备数量不一的专兼职统计人员，部分经济开发区、产业园区设有统计机构、配备统计人员，部分村委会、居委会、镇属公司等也设置统计工作岗位。

（二）街镇统计工作管理模式类型

根据目前上海街镇统计机构（统计岗位）的设置情况，与上级统计部门、本级乡镇政府（街道办事处）的隶属关系，以及工作分工、负责街镇统计工作人员的编制隶属来区分，可将街镇统计工作模式分为三类：

第一类是本级负责模式：街镇统计工作岗位人员设置在乡镇政府（街道办事处）本级，业务上接受上级统计部门的指导，人、财、物权均隶属于街镇本级政府。这种模式是我国整个“统一领导分级负责”统计管理体制在街镇一级的具体体现。目前，除浦东和静安两区外，其他15个区县所辖街镇统计工作均属此类型。

第二类是混合管理模式：即浦东新区统计系统现有模式。浦东新区统计体系自2010年原浦东新区与南汇区合并之后，由南北两套统计体制组成。浦东新区的北片街道、开发区的统计工作主要由区属普查中心负责，镇统计机构主要负责区域内工业、农业经济等统计工作，社会统计工作也是由区属普查中心负责；浦东新区南片各街镇的统计机构直接负责区域内主要经济社会统计工作，部分开发区的统计工作由开发区管理公司负责。

第三类是上级负责模式：即静安模式。静安区于2010年先行先试社区管理新机制，按照区政府统一安排，5个街道统计站编制、经费划归区统计

局，街道统计人员实行派驻管理模式。从2013年7月开始，静安区各街道撤销统计人员办公场所，街道统计工作、人员由区统计局统一负责和管理。

根据街镇有无统计机构、统计机构是否独立来区分，第一类和第二类街镇模式又可细分为以下四种类型：

1.独立统计机构。独立统计机构是指由区县政府批准单独设置，直接隶属于乡镇政府（街道办事处）的职能机构，业务上接受上级统计部门指导的街镇统计机构。至2013年底，全市209个街镇中，仅19个街镇设置独立的统计机构。

2.合署办公统计机构。合署办公统计机构是指与乡镇政府（街道办事处）的直属机构合署办公（一套人马、两块牌子），或在乡镇政府、街道办事处的直属机构下设置统计机构，职能相对独立，业务上接受上级统计部门指导的街镇统计机构。目前全市83个街镇设置合署办公统计机构，名称多为××统计站（所、办公室），主要与财经发展办公室、经济科等科室合署办公。

3.无机构、有专职统计人员。这种类型是指在街镇未设统计机构，但有统计工作岗位和专职统计人员，主要职责是完成上级统计部门任务。目前这种类型街镇95个。

4.无机构、有兼职统计人员。这种类型是指街镇没有专职统计人员，根据上级统计部门的任务临时指定人员完成。目前全市有12个街道属于这种类型，均在浦东新区北片区域。

（三）几种主要模式的比较分析

1.本级负责模式的优势与不足

优势：（1）统计业务工作分工比较明确，街镇一级工作都由本级负责完成。（2）人财物等由街镇本级负责，上级统计部门负担较轻。（3）完成上级统计任务的同时，能执行街镇本级政府交给的各项任务，满足本级政府对统计信息的需要。

不足：（1）街镇统计工作主要面临“双重管理”问题。街镇的统计业务工作受上级统计机构的领导，但经费、干部任免主要由本级决定。“双重管理”产生了双重需求，上级部门希望街镇的统计工作严格执行国家统计政策、制度，街镇领导则要求统计为地方管理服务。（2）因为双重管理问题，使得街镇统计工作面临专业性和管理有效性的抉择冲突，造成现有的街镇统计机构、统计岗位设置的不统一，既有独立机构，也有合署机构，统计人员既有专职也有兼职，街镇统计工作模式不统一。（3）统计工作容易受干扰。街镇在从事统计工作时难免受到本级的干扰，尤其是一些与政绩有关的数字容易受到干扰。

2.上级负责模式的优势与不足

优势：（1）统计工作独立性比较强。从静安区工作实践看，区统计局统一管理负责街道“在地统计”的人员和业务，可以独立、快速、机动地完成各项统计报表和调查任务。（2）统计工作的一致性比较好。针对企业的“在地统计”报表和专项调查，区局可以直接布置、落实，统计数据口径、任务布置等均能保持一致，可以直接把握报表质量监控和人员考核。（3）统计力量可以实现街镇间自由调配，而且能够集中统一培训，形成合力。（4）可以减轻基层统计的负担。

不足：（1）街道、居委会配合程度比较差，民生类调查工作常常受阻。当前需要街道、社区、居委会协助上门的调查项目日益增多，由于统计工作与街道联系的不紧密，需要街道协调的入户调查工作常常受阻、难度较大。（2）统计工作服务街道、基层组织的能力比较差，进一步加重基层对统计工作的不重视、不配合程度。

3.浦东混合管理模式的优势与不足

优势：（1）区属事业单位普查中心承担了浦东新区北片街道、开发区的主要统计工作，企业报表工作的布置、落实比较直接，便于掌控。（2）普查中心下属四个科室，分片区式管理所辖统计工作，较适合浦东地域广、经济总量大的特点。

不足：（1）类似静安模式，随着入户调查任务、人口统计工作任务等需要借助街镇、居（村）委会配合工作的增多，区属普查中心承担这部分工作有些力不从心。（2）南北统计体系不统一，造成工作管理上的难度。由于浦东新区北片镇不承担社会统计工作，街道几乎不承担统计工作，南片街道、镇承担区域范围内所有工作，造成不同街镇间工作量差异较大，工作任务布置有难度。

4.独立与合署办公统计机构的比较

独立统计机构的主要特点：（1）有利于统计工作的独立性，树立统计权威。独立街镇统计站可以独立依法行使职权，有利于独立、快速、机动地完成各项统计调查任务。（2）有利于增强统计队伍

的稳定性，提高专业化水平。特别是街镇统计站人员编制明确、统计负责人有职级保证的独立统计站，有利于统计工作的稳定开展。

合署办公模式的主要特点：（1）机构相对稳定，职能得到保障。将统计部门与其他经济部门合署，统计工作的主要职能得以保障。（2）人员相对聚集，力量得到壮大。相比无机构的统计岗位来说，合署办公机构，一般实行科长（所长）负责制，有关人员实现了整合聚集。平时工作各负其责，遇到年报或者普查等重大工作，可以集中人力，合作“攻关”。不但优化了人员配置，而且确保了各项任务的顺利完成。（3）条件相对改善，资源得到整合。与其他科（站、所）合并，不仅可以整合人力资源，而且可以使分散的财力物力得以集中使用，有利于解决工作中的大事、急事，有利于提高和改善落后的工作条件。

从上海工作实践看，上述几种主要模式均有自己的优势，也存在一些不足。如何进一步优化统计管理模式，发挥好街镇统计工作职能，在各级政府加强对基层统计工作的重视的同时，还需要各级统计部门、相关机构的长期实践和探索。

（四）街镇统计工作面临的共性问题

从调研反映的情况看，除了上述不同模式造成的街镇统计工作差异外，目前街镇统计工作还存在一些共性问题。整体上看，上海目前街镇统计人员的配备尚停留在2002年“在地统计”时的水平，街镇统计机构设置有所弱化，导致街镇人员力量不足、街镇编制内统计人员比重低、街镇间统计力量不平衡等。

二、外省市经验借鉴

近几年，北京市、天津市、河北省、福建省等省市在加强街镇统计力量、推进街镇统计管理体制改革方面做了不少尝试（见表1），可资借鉴。

表1 部分省市加强街镇统计工作的主要举措

续表

从上述省市的工作经验看，街镇统计管理模式的改革探索主要有两种方式：一是县级统计机构对街镇统计工作进行垂直管理或是派驻管理。二是推行首席统计员制度。

（一）垂直管理或派驻管理的特点和优势

县级统计机构对街镇统计工作进行垂直管理或是派驻管理后，将街镇统计人员纳入事业编制或是招录人员后派驻街镇工作。其具有的特点和优势是：

1.有利于增强统计工作的独立性。街镇统计人员均由区县局统一调配，可以独立依法行使职权，有利于独立、快速、机动地完成各种调查任务有效地减少行政干预。

2.有利于增强统计队伍的稳定性。实行统计派出，经费上划到区县统计局，人员由区县统计局统一管理，可以有效解除其后顾之忧，有利于稳定基层统计队伍。

3.有利于增强统计工作的一致性。实行街镇统计派出制以后，由区县统计局加强对基层统计业务的领导、指导，统计的一致性会得到极大的增强，数据不准、报表不全、时效性不强的状况将会得到明显的改观，随意性问题也可以得到很好的解决。

4.有利于资源的灵活调配。可以打破街镇行政区划界限，实现统计资源街镇之间自由调配，而且能够集中统一培训，优化统计人员的知识结构形成合力，充分发挥现有统计资源的作用。

（二）首席统计员模式的特点和优势

首席统计员一般在街镇现有人员中择优聘用

或是县级统一招录派驻，具体负责街镇数据对外发布、统计资料的把关及统计数据收集、整理、督促落实等工作。其具有的特点和优势是：

1.基层统计的领导力量将会得到明显加强。设立首席统计员，可以有效解决街镇统计工作上的监管层次问题，使统计工作的责任更加明确、到位，可以强化基层统计的领导力量，从而推动基层统计工作的开展，明显转变过去那种“分而不管”的状况。

2.有利于提高统计工作的运转效率。一是工作落实能够一步到位。首席统计员，不是分管统计工作，而是统计工作的具体负责人，其统计业务工作受区县统计局的领导，因此区县统计局可以直接向首席统计员布置工作，在程序上能够简化手续，统计工作落实会更快捷，减少了“请示、汇报”等中间环节，统计工作效率和数据质量会得到提高。二是工作上的配合将更加主动。首席统计员可以积极与上级统计部门进行交流和沟通，并对如何进一步地做好统计工作提出一些有益的意见和建议，以促进统计工作更快更好地开展。

3.有利于提高社会各界依法统计观念。首席统计员的设立，可以向各界发出一个信息——统计工作是一项非常重要的工作，上级政府、统计部门高度重视。通过对首席统计员模式广泛开展宣传发动及狠抓落实，可以提高全社会对统计工作的认知和理解，从而最终推动基层统计事业的改革和发展。

三、进一步完善适合上海实际的街镇统计工作管理模式的建议

鉴于上海街镇统计工作现状和当前面临的主要问题，为更好服务社会各界的需求，更好推进统计服务能力的提高，根据市委《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》要求，结合国家统计局《乡镇统计工作规范》，并借鉴其他省市探索经验，建议重点完善街镇现有统计工作管理模式，明确街镇统计工作职责和工作流程，探索通过建立首席统计员制度、政府购买服务等多种方式增强街镇统计力量、稳定基层统计人员。

（一）夯实统计基础，建立适应上海市实际情况的街镇统计工作管理模式

1.重点推进本级负责模式。一是经济总量大、调查对象和人口多的街镇要积极争取设立独立的统计机构。二是借助街道体制改革契机，促进街道进一步明确统计工作职能，增强统计人员力量配备。三是探索建立首席统计员制度。特别是合署办公统计机构、只有专兼职统计人员的街镇，目前统计工作负责人往往只是分管领导，不从事统计业务。通过建立首席统计员制度，将具体从事统计工作的联系人（或是业务负责人）确定为首席统计员，给予编制优先考虑、科级职级待遇或补贴福利等，提高街镇对统计工作的重视程度，有利于统计人员稳定。

2、加快完善浦东工作模式。一是明确区统计普查中心与街镇统计、开发区统计工作的业务分工，便于工作的推动和开展。二是特别要完善北片街镇统计力量，争取南北片区统计工作模式一致，使北片镇级统计做到区域和内容全覆盖，街道能承担起社会调查、统计名录库维护和人口管理等职能。

3.继续探索静安模式。针对静安统计工作当前面临的不利情况，建议在市委加强基层治理课题研究、各相关部门正在梳理街镇、居（村）委会工作职能的现状下，积极争取在街道一级将统计调查工作纳入需要协助的行政事项，强调街道的统计工作职能，探索设立街道助理统计员等兼职统计岗位，给予一定补贴，便于今后街道统计调查工作的开展。

（二）明确工作职责，进一步加强街镇统计工作规范化建设

1.明确街镇统计工作职责。具体职责包括五个方面：一是认真贯彻执行统计法律、法规、规章和统计标准、统计调查制度，依法依规完成上级政府统计机构布置的各项统计调查任务。二是积极参与重大国情国力普查工作。在全国人口普查、农业普查和经济普查期间，会同有关部门组成本辖区的普查机构，负责辖区内普查的组织实施。三是及时了解街镇基本情况，监测辖区内经济社会以及科技文化等方面的发展动态，搜集整理基本统计资料和用于统计目的的行政管理记录，协调和畅通数据搜集渠道，管理和维护基本单位名录库、统计用区划代码和城乡划分代码库。四是积极配合国家统计局各级调查队完成辖区内各项统计调查任务。五是积极为乡镇人民政府、街道

办事处提供各种统计服务。

2.理清街镇统计工作流程。街镇统计业务的一般流程为：接受统计调查任务→组织实施统计调查任务→采集统计调查数据→报表审核及数据处理→数据上报与查询查证→数据提供与开发利用→统计资料归档管理。根据统计调查任务的不同、数据采集手段、报送方式等的不同，还需要分解各环节的具体任务，将街镇统计工作规范落到实处。

3.完善街镇统计工作制度。目前，街镇在日常管理中或多或少建有部分工作制度。针对街镇统计工作职责，特别是无独立统计机构的街镇来说，还需进一步完善数据采集审核报送制度、统计资料管理制度、数据质量责任追究制度、统计业务岗位责任和统计人员考核等制度，规范街镇统计行为，保障统计业务工作的正常开展。

（三）争取各方支持，增强街镇统计力量配备

1.完善统计管理条例。国家《统计法实施细则》即将出台，上海市也将正式启动《上海市统计管理条例》修订工作。期待新修订的条例中能明确对街镇、基层统计工作的要求、机构设置和人员配备。

2.综合考量街镇人员配备标准。根据工作实践和调研情况，建议一般街镇配备3~5名专职统计人员，人口众多、经济总量大、调查对象多的街镇可根据实际工作量增加人员配备。综合部分区县、街镇反映的情况，要保证统计数据质量，人均负责年定报单位数70~80家较适宜。

3.建立考核激励机制。在街镇编制有限的情况下，优先考虑工作表现突出的统计人员的编制。

4.积极探索通过购买服务的方式，建立助理统计调查员制度。助理统计调查员，主要负责名录库动态维护、记账户辅助调查等工作。

（四）健全基层网络，形成全社会重视统计工作的氛围

1.进一步完善街镇、居（村）委会（社区）统计网络。在各类社会调查任务大量增加的背景下，建议在各基层组织，包括居（村）委会、社区等各基层单位指定专职或兼职统计人员为社区助理统计员，将统计工作纳入居委会协助行政事项范围。社区助理统计员由于更了解基层情况，可用于辅助完成大量的社会统计调查任务，普查时负责普查指导工作。

2.协调好部门之间的关系，进一步完善数据共享机制。目前统计涉及的对象越来越广，统计对象的配合程度不一，因此，部门之间的支持配合尤显重要。

3.探索统计执法与依法统计信用体系建设联动机制。树立典型、以点带面，加强对守信企业的指导服务，将存在统计不良行为的企业列为重点检查对象，对严重失信企业进行必要的统计执法以实现正面引导和执法监督同步推进，减轻基层催报工作量。

（五）加强顶层设计，减轻基层统计工作量

1.各级统计部门要积极推动和加快统计方法制度改革。加强对调查项目的管理，尽量减少全面调查的范围。下发至街镇、社区的调查项目，建议发至部分有代表性街镇统计人员范围征求意见，充分考虑基层现有的统计力量与条件，提高统计指标的可操作性和可行性，减少交叉重复和过时的指标。

2.进一步加强统计信息化建设，建立稳定、易用、统一的网报平台。进一步加强不同专业间、不同报表间数据匹配度等审核关系的设置，减少街镇统计人员反复查询工作量。进一步加强数据管理的平台建设，将现有的单位名录库、各专业数据台账等整合在统一平台上，充分实现数据共享、信息整合。

3.进一步明确名录库管理、区划代码、人口管理等基本信息库维护的统计管理要求并加强有关培训。基本信息库信息的采集和维护是开展统计工作的基础，是普查、抽查、GDP核算的重要依据其维护的重点在街镇一级。应建立健全基本信息库质量控制制度和定人、定岗的责任制，对采集维护更新等各环节实行全过程质量控制，定期或不定期地对基层维护信息库质量进行抽查和考核，确保各类信息库的管理质量。

4.完善不同专业间统计工作的协调。市、区县统计部门的不同专业在对街镇布置统计工作时应统筹考虑，特别是网上直报系统开放时间、业务工作培训会议、调查项目开展时间等工作，各级部门、各个专业应错时、有序安排，减轻基层统计工作忙闲不均问题。

（责任编辑：曹家乐）