卞 艳

（南京农业大学经济管理学院，江苏南京210095）

农产品是人们生活的必需品，随着工农业生产活动对农业生态环境的破坏，农产品质量安全受到了严重威胁，已经引起社会各界的广泛关注。我国政府对农产品质量安全问题十分重视，在2013年12月中央农村工作会议上习总书记就明确提出：食品安全的源头在农产品，基础在农业，必须首先把农产品质量抓好，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众 “舌尖上的安全”。因此，在农产品质量安全监管体制发生根本变化和农产品质量安全隐患因素持续增多的新形势下，探讨我国农产品质量安全监管存在的问题与解决途径，具有十分重要的现实意义。

1 农产品质量安全监管的新形势

1.1 监管体制发生重大调整

根据2013年3月14日全国人大批准通过的 《国务院机构改革和职能转变方案》文件精神，我国食品安全监管体制发生重大变化，国务院决定组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。将国务院食品安全办的职责、国家食品药品监管局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监管职责、国家工商总局的流通环节食品安全监管职责整合并组建国家食品药品监督管理总局，将以往从农田到餐桌、由多部门分段监管的模式，转变为从生产、流通到餐桌环节，均由国家食药监总局负责集中监管，同时把工商、质检相应的食品安全监管队伍和检测机构划转到食药监部门，国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子，不再保留原国家食品药品监管局和单设的国务院食品安全办，国家食品药品监督管理总局的主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监管；同时还把商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定①《国务院机构改革和职能转变方案》。也就是说，调整后的食品安全监管职能已由原来主要的5～6个部门集中到了3个部门，在基层则主要由农业和食药监两个部门负责，如图1所示。通过监管体制改革，不仅有效地解决了政出多门、相互掣肘等问题，而且有助于进一步理顺部门之间的监管职能，大大减少了协调与沟通环节，对于提高行政效率、降低政府管理成本具有十分重要的意义。

此外，国务院在2013年4月10日发布的 《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》和2013年12月2日发布的 《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》这两份文件，还进一步明确了农业部门与食药监部门之间的职能分工，明确规定农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管职责由农业部门负责，而进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食药监部门负责，如图2所示。这次食品安全监管体制改革有效整合了监管资源，对农产品生产、流通、消费环节实行了统一监管，表明我国食品安全监管体制已向 “全程集中式管理模式”迈出了关键一步。

图1 农产品质量安全监管体制改革后有关部门监管职能整合情况

图2 农产品质量安全监管体制改革后食品安全全程监管分段情况

1.2 农产品质量安全隐患持续增多

伴随着工业污染的排放、矿产的掠夺开发以及居民生活造成的各种污染问题日益显现，农产品的赖以生存的产地环境遭受了不同程度的破坏。特别是具有生物毒性的重金属和有毒有害化学品在农产品产地环境中的富集与累积，不仅影响农作物的生长发育，减少了农产品产量，而且降低了农产品质量，威胁到广大消费者的身体健康。农产品质量安全隐患不再仅仅是农药残留，而是逐步形成农药残留、重金属残留和保鲜剂残留等多重因素并存的格局。总体来说，我国目前的农产品质量安全主要存在以下3点问题。

1.2.1 农药残留问题仍然严峻

农药是目前世界农业生产活动中最重要的技术手段和生产资料之一，其目的是为了保护农作物免受病虫害的侵袭。随着我国人口的不断增加和有效耕地面积的日益减少，对单位面积农作物的产量要求越来越高，农药作为抵御病虫草害最快速、最有效、最经济的重要手段，在粮食、油料、蔬菜、水果、茶叶、中草药等作物生产中得到了广泛应用。然而一些不法生产者为了获取更大的经济利益，在生产过程中使用高残留的农药或者违反农用使用操作规范，导致农药在农产品和农业生产环境过量残留。一旦人体摄入含有农药残留超标的可食用农产品，就有可能危害消费者健康，甚至造成中毒事件乃至伤亡。农药残留不仅会对人体健康造成巨大的伤害，同时也会造成环境的污染，比如：水体的污染、土壤的污染等，从而破坏生态环境，增加社会成本。尽管我国明令禁止违规使用农药的生产行为，但在2014年11月深圳市蔬菜农药残留量抽样检测中，发现16个样品的农药残留存在超标，占总检测样本的11.9%，同时还发现部分样品存在重金属铬超标问题。虽然，目前我国农产品质量安全水平已经有了较大改善，但农药残留超标问题仍然没有得到很好的解决，因此农药残留引发的急性中毒事件仍时有发生。

1.2.2 重金属残留逐步显现

土壤是农作物生长的根本与基础，土壤质量高低关系着农产品的质量安全。2014年4月由环境保护部公布的 《全国土壤污染状况调查公报》表明，我国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染严重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。其中，耕地土壤目前有19.4%的耕地检测点位受到不同程度污染，轻微、轻度、中度、重度污染点位分别占13.7%、2.8%、1.8%、1.1%，主要污染物为镉、镍、砷、铜、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃，其点位超标率分别为7.0%、4.8%、2.7%、2.1%、1.6%、1.5%、1.9%、1.4%②《全国土壤污染状况调查公报》。重金属在农产品产地土壤中的富集与累积，不仅影响了农作物的生长发育，进而威胁农产品数量与质量安全，更重要的是它将通过食物链进入人体，对人类健康和生命安全产生严重危害。2014年南京市疾病预防控制中心对蔬菜污染调查显示，豆类蔬菜中含汞量最高超标倍数为12.40倍，其他新鲜蔬菜中总汞含量最高超标倍数为19.30倍，部分蔬菜中金属铅含量也有部分超标，这主要与蔬菜生产基地土壤和灌溉水中重金属含量密切相关，分析表明一般情况下蔬菜重金属残留与灌溉水和土壤中重金属残留的含量呈显著正相关；此外，可食用农产品的重金属污染除了来自污水灌溉和大气沉降外，还来源于生产过程中施用的化肥和农药等③《土壤重金属污染对农产品质量安全的影响及其防治措施》。因此，相关食品安全监管部门要进一步加大监察力度，加大对于重金属污染地区的监测以及农产品的检测，以确保消费者 “舌尖上的安全”，减少重金属污染给人们身体与身心健康带来的威胁。

1.2.3 保鲜剂残留存在威胁

我国农产品的质量安全问题除了农药残留与重金属的威胁以外，还存在于农产品在流通环节中保鲜剂的使用，保鲜剂可以使得可食用农产品的保证期延长。在可食用农产品流通过程中，添加一定限量的添加剂对于人体来说是安全的，但是长期或者超量的添加食品添加剂会给人体造成伤害，破坏人体的新陈代谢等。由于我国农户多、规模小、经营分散等特点，农产品质量安全信息不对称，这种情况下容易造成机会主义生产者为了获取最大利润，争取水果蔬菜等早日上市，违规使用催生剂和激素；部分不法商贩为了使自己的蔬菜看起来更鲜嫩，而违规在韭菜或者菠菜表面喷洒 “绿矾”，诸如此类的违法行为，严重干扰了我国农产品质量安全监管工作的开展与建设。

2 农产品质量安全监管面临的挑战

农产品质量安全问题是农业和农村经济工作中的亟待解决的现实问题，该文根据农产品质量安全监管的新形势，认为现阶段我国农产品质量安全监管还存在如下问题。

2.1 监管体制发生重大调整监管能力不适应

监管体制在进行重大的调整以后，农业行政管理的机构和编制相对减少，导致了农产品质量安全监管力量的短缺，而基层的安全监管队伍知识老化，素质偏低等问题突出，造成安全监管不力的局面。因此，在职能调整后，各部门之间的合作还需要磨合，特别需要转变管理理念，创新管理方式，政府切忌大包大揽处理问题，而是要在保证食品安全、提高食品安全保障水平转变方面做出努力。处理问题方面，针对发现的农产品质量监管过程中发现的问题要有的放矢，做到最有效的监管④《新形势下农产品质量安全监管难点分析与对策建议》。

2.2 农产品质量安全监管法律制度不够完善

目前，我国规范的农产品质量安全监管法律法规有：《农产品质量安全法》、 《食品安全法》以及相关配套的法律法规。第一， 《农产品质量安全法》中产地环境的监管、信息发布、事故报告等尚未能有效的建立，同时部分处罚条款协调性、可操作性较差，这样使得农产品质量安全监管执法过程中难以将工作落实，难以实现全程有效的监管，造成无法可依的尴尬局面。第二， 《食品安全法》中部分管理办法授予省级人大常委会制定区域内监管的具体办法，但是由于难度大，造成地方部门执法缺乏依据，无从监管。

2.3 农产品质量安全标准不够科学

农产品质量安全标准的制定，有两个最基本的立足点，一个是要保障人体健康和安全，另一个是要有利于产业发展和环境安全，这也是国际标准制定的两个最重要原则。完善的安全标准体系是实现科学管理，强化环节监管的重要方面，同时也是食品规范生产经营、食品行业健康发展的技术支持与保障。尽管我国在农产品质量安全标准上已经取得了较大的进展，但是由于我国食品产业的发展水平以及风险评估能力等方面因素的制约，农产品质量安全标准仍然存在一些问题。例如：标准体系有待进一步完善；个别重要标准或者重要指标缺失，难以满足农产品安全监管需求等。

3 农产品质量安全监管的对策

3.1 监管主体部门间建立协调联动机制

国家食品安全委员会作为国务院食品安全的高层次议事协调机构，应统筹协调好农业部门和食药部门在源头和市场的执法监管工作，同时兼顾风险评估、安全标准、机构管理和信息发布等资源整合与共享事宜。目前的分段管理仍然是过渡性的，最好是按品种明确责任部门全程管理。因此，各级食品安全办应重点突出综合协调的作用，建立部门间、区域间协调联动机制，加强风险排查、联合执法、应急处置和打击犯罪等方面的协调联动。

3.2 完善农产品质量安全监管法律体系

通过制定法律法规为建立处罚和责任追究提供执法依据，并设置被抽检到的几率来制定处罚倍数。不仅是农产品质量安全问题的责任追究，还要以法规范监管环节职责落实不到位的责任追究，把农产品安全问题上升到法律高度。通过强化法律责任增强法制意识，提高生产经营者安全生产意识、标准执行意识，落实毒害残留检测超标产品和违法违规生产经营者的市场退出机制。

3.3 促进我国农业标准化体系建设

根据已有的国家标准，统一同类产品的监测指标，通过试验确定农药残留的标准，以此为据，严格限量农药残留，扩展标准的适用范围，不仅要将更多的农产品种类收入其中，还应实现农业投入品的标准化管理。建立完善的农业标准化监督检测体系，推进农业标准化生产，健全农药残留检测评价机制，降低农药残留限量超标的风险，增强食品安全的科学管理能力。

3.4 积极实施农产品产地分级管理

针对农产品产地环境技术标准，根据农产品的产地环境和质量超标，且是由于产地环境所导致的情况。将农产品的产地划分为4个等级：优质产区、清洁产区、限制产区、禁止产区。农产品生产者可以按照耕地的质量等级，合理制定农业生产的布局计划。由此，优质产地的农产品很畅销，而污染地区的农产品则无法卖出。根据经济利益传导机制，不仅可以调动农民保护耕地的积极性还可以对土壤环境进行改善⑤《实施农产品产地分级管理的探讨》。

3.5 逐步建立健全农产品可溯体系

建设农产品质量监测监控信息平台，从农产品产地环境安全控制入手，以农产品产前、产中、产后为一体，突破关键环节控制，推行源头防控、过程阻断、末端治理的产地环境质量控制技术体系。开展农产品质量安全准入准出、认证体系和追溯制度建设。成立乡镇农产品质量安全监测站，实现农产品质量安全监测监管全覆盖。

3.6 重视农业生态文明建设

积极发展生态农业，提升农产品安全卫生水平。采取积极有效的现代农业技术，充分利用农业资源，通过综合利用现代农业技术，调整优化农业结构，大力扶持发展生态型农业，建设生态家园、区域性生态农业产业，培植具有比较优势的生态龙头产业、农民经济合作组织，大力发展生态富民农业产业，减少农药、化肥、地膜等面源污染，生产绿色、有机及生态农产品，保证消费者“舌尖上的安全”。

[1]王艳莉，谢国祥，郭宝福，等.南京市售蔬菜重金属污染状况及对人体健康风险分析.现代预防医学，2014，(12):2148～2150，2166

[2]祝青，向南平.基于GIS的农产品重金属残留预警系统.微计算机信息，2008，(4):191～193

[3]梁尧，李刚，仇建飞，等.土壤重金属污染对农产品质量安全的影响及其防治措施.农产品质量与安全，2013，(3):9～14

[4]陈松，周云龙.新形势下农产品质量安全监管难点分析与对策建议.农产品质量与安全，2014，(3):12～15

[5]李太平.实施农产品产地分级管理的探讨.江苏农村经济，2014，(09):30～31