袁哲路 曹佳

南京市土地整理和集体土地征收管理中心 江苏南京 210005

关于南京市开展建设占用耕地表土层剥离再利用工作的探讨

袁哲路 曹佳

南京市土地整理和集体土地征收管理中心 江苏南京 210005

本文分析建设占用耕地表土层剥离再利用工作在全国范围的推进趋势，探讨南京市开展表土层剥离面临的技术问题，以及南京市开展表土层剥离可采用的模式，为南京市开展表土层剥离工作提供建议。

耕地；表土层剥离；再利用

耕地表土层是经过多年农业劳作所形成的优质土壤，适合农作物生长，是保证农作物产量的基础。一方面土地开发整理新增的耕地缺乏优质表土层，土质较差，生产力较低；另一方面建设占用耕地时将大量优质表土层就地掩埋，事实上形成了资源浪费。本文通过对其他省市开展表土层剥离工作先进经验和典型做法的分析研究，探讨南京市开展表土层剥离工作的可行性：

一、南京市表土剥离工作现状

（一）南京市耕地现状

南京市由低山、岗地、河谷平原、滨湖平原和沿江河地等地形单元构成，地貌区域为宁、镇、扬山地的一部分，丘陵、岗地分布多，中低产田比重高。全市低山丘陵岗地面积大，田坎占农用地的比重高达3.03%，是全省平均水平（0.70%）的4.3倍；丘陵、岗地分布耕地多，中低产田比例较高，其中中产田占48.10%，低产田占25.60%，耕地质量建设和产能提升任务重。同时，南京市土地类型复杂，丘陵岗地与平原圩区在土地开发强度、农用地内部结构、耕地后备资源数量等方面存在显著差异。2010年末，全市其他草地、滩涂、沼泽地和裸地等总面积为14823.07公顷，仅占土地总面积的2.25%，耕地后备资源匮乏，且受地形地貌条件的限制，以及保护生态环境和防汛抗洪等需要，开发利用难度较大。

（二）建设占用耕地现状

南京市在耕地后备资源匮乏的同时，每年建设占用耕地面积依然较高，2010年至2014年，南京市建设占用耕地面积分别为3.309万亩、2.643万亩、2.552万亩、1.396万亩和1.901万亩，这些被占用耕地基本上都是处于交通便利地区的优质耕地，在占用这些耕地时表土层未实行剥离，造成了大量的浪费。

二、表土层剥离再利用工作全国推进趋势分析

从吉林省的推进情况看，1998年，吉林省长余高速公路建设中就实施表土剥离与利用工作，使3900亩优质黑土地得以复垦，也为建设单位节约了7000多万元永久性征地费用，该省积极推广“长余模式”，近年来建设的5条高速公路都借鉴该模式进行了复垦。从1982年开始，就已经开展表土层剥离工作，通过鼓励干部群众投工投劳投设备、鼓励企业和自然人投资等形式，以表土搬家的方式造地121.2公顷，占全市耕地总面积的1%；近年来，该省白城市、临山市、江淅县等多个市县参照“图们模式”开展了复垦工作。

三、南京表土层剥离工作关键问题探讨

（一）表土层剥离试点选择问题

1.可以选择开发区作为试点

南京推行表土层剥离工作可以依托的载体很多，如选择开发区作为试点，鉴于今年江北国家级新区刚刚获批，后期有大量的建设工程，将占用的耕地也是在南京属于质量优良的江滩地，地方政府也有推行表土层剥离工作的意愿，在江北新区推行表土层剥离工作拥有得天独厚的条件。

2.可以选择大型干线交通工程作为试点

除了选择开发区作为试点，也可以选择依托大型干线交通建设工程，南京属于南北交通枢纽，每年的交通建设工程量较大。除了交通工程占用耕地，还有取土场取土、建设压占等形式破坏的耕地，都应该列入表土层剥离试点范围。

（二）表土层剥离以后的利用问题

1.开发区作为试点可以土地综合整治利用为主

如选择开发区作为试点，可以就近选择土地综合整治项目进行利用，南京市近些年土地整治规模远大于建设占用耕地面积，优质表土依然供不应求。除了用于土地整治项目剥离的表土也可以用于中低产田改造、城市绿化等方面。

2.交通工程作为试点可用于取土场等复垦工程

如选择大型交通干线工程作为试点，表土剥离以后可主要用于取土场等破坏的耕地后期复垦工程，也可就近选择土地综合整治项目进行利用。

（三）表土层剥离以后的存储问题

为尽量较少农民损失，土地综合整治项目一般尽量选择农民收割以后的季节进行施工，如果表土剥离发生在没有土地综合整治项目施工的季节，就得另外寻找表土利用方式，或者进行存储。可以在土地综合整治项目较多的镇街附近建立剥离表土集中堆放点，国土部门进行统一管理，保证剥离表土肥力不流失。

（四）表土层剥离工作财政保障问题

建设占用耕地表土层剥离再利用过程需要经过剥离、运输、存储、利用等工序，必然带来成本的增加。主要有三个部分：一是项目用地成本。余姚市在试点时是由项目用地单位无偿进行剥离，后来是在土地出让金中划出2万元/亩的费用用于表土层剥离利用工作，但实际上是将土地出让成本增加，最终仍是由项目单位支出该费用，项目单位会不理解、不支持；二是剥离再利用成本。宁波市曾测算过剥离和搬运成本，1亩地剥离30公分表土后，运到5公里以外的项目区再利用，以实际值计，每亩剥离和搬运成本需4300元，每增加5公里，剥离和搬运成本每亩还需增加2000-3000元。三是存储成本。如果剥离的土地需要先行堆放存储再利用的话，还要相应增加场地管护与再利用等成本。在政策设计的时候就要充分考虑成本问题，财政保障必须首先到位。

四、南京市推行表土层剥离再利用工作的意见建议

（一）做好政策设计，强化行政力度

要积极稳妥地推进此项工作，离不开重视政策与资金的支持与保障，因此，需要从市级层面做好政策设计，强化组织领导，明确责任分工，建立奖惩机制等，排除异议，消除疑虑，促使相关部门齐抓共推，提高耕地保护水平。

（二）试点积累经验，分步推进实施

借鉴其他省市先试点后推广的工作经验，南京市可在市级层面筛选试点区，试点区再选择试点镇街推行表土层剥离再利用工作；南京市参照“长余模式”，可选择干线公路等某一类型项目进行试点，通过经验的积累，逐步向全市推行建设占用耕地表土层剥离再利用工作。

（三）加强宣传发动，确保推进顺利

表土层剥离再利用工作虽然很重要，但对南京来说，毕竟还是一个新工程，而且这项工程不仅费钱费力，还不易显现政绩，从余姚市的实践看，推广之初，区和镇街政府以及项目用地单位肯定会有一定的抵触情绪，因此，在市领导的重视和相关部门的强力推进中，还需要加强工作宣传，既要在政策设计中返利于基层，返利于民，更要通过宣传，让基层政府、村集体和农民了解这项工程的重要性，积极实施并做好每一个工程，确实让好事办好。

[1]董丽娟，窦森，张玉广等.表土剥离技术研究进展.面向未来的土壤科学[B].电子科技大学出版社，2012：8-11

[2]雪冉，赵艳玲，李建华等.表土剥离对土地整治项目收益的影响研究[C].资源开发与市场，2012.28(11)：1025-1027

袁哲路，现有职称：助理工程师；研究方向：土地资源管理。