治权层面国家政治安全实现的法治路径

2015-11-29汪青松

社会科学研究 2015年3期

汪青松

[摘要] 政治安全可以分为主权、政权与治权三个层面。中国正在经历以市场经济为主导的社会现代化转型，国家政治安全的重心已经转移到治权层面，并且要面对诸多新型的、更为复杂的现实问题。《国家安全战略纲要》强调要把法治贯穿于维护国家安全的全过程。实现治权层面国家政治安全的法治化需要明确治理权力的来源和基础是代表民意的法律，政治体系要体现对多元身份与理念的包容性，并注重运用市场和网络机制来构建新型公共管理秩序。

[关键词] 政治安全；主权；政权；治权；法治

[中图分类号] D693. 65 [文献标识码]A [文章编号]1000 -4769 （2015） 03 -0058 -08

一、引言

在以民族国家为主体的关系格局中，国家政治安全是一个历久弥新的现实问题。中共中央政治局2015年1月23日审议通过的《国家安全战略纲要》指出：在新形势下维护国家安全，必须坚持以总体国家安全观为指导，坚决维护国家核心和重大利益，以人民安全为宗旨，在发展和改革开放中促安全，走中国特色国家安全道路。该《纲要》确立了新形势下维护国家安全所必须坚持的“总体国家安全观”的指导方向，进一步彰显出构建和发展中国特色国家安全理论的重要价值与现实紧迫性。而在国家安全体系中，国家政治安全对于一个国家的生存发展和其他方面安全目标的实现无疑具有极其重要的基础性和主导性作用。

简要回顾国内学者近年来关于政治安全的相关研究，可以发现既有的理论视角主要集中于以下三个方面：一是政治安全的内涵。较有代表性的观点认为政治安全是指在一定的环境和条件下，国家主权、领土疆界、民族尊严、意识形态、价值文化、国家制度和权力体制等方面的国家利益和国家安全的自主和免受各种干扰、侵袭、威胁和危害的能力和状态。[1]二是国家政治安全的重要性。相关论述又可以细分为根本说和核心说。根本说认为政治安全是国家治理与政治发展的根本，是国家利益的最高目标[2]；核心说强调国家政治安全是国家安全研究体系中的核心问题之一。[3]三是国家政治安全的影响因素。如有研究认为，政治认同与政治安全之间存在着双向互动关系，政治认同对政治安全具有支持性作用，但它同时也制约着政治安全的发展方向并决定着政治安全的质量[4]；也有研究指出，贪污腐化、权力寻租、裸官等政治腐败现象严重影响了我国政治安全[5]；网络政治谣言对国家政治安全也存在严重危害[6]；另有研究认为，地下经济可以通过发展与游说相关的腐败寻租活动影响国家政治安全。[7]

通过上述学术梳理可以发现，现有的理论研究致力于将政治学理论与中国现实相结合来构建中国特色的政治安全理论，并取得了较为丰硕的成果。同时也应注意到，既有研究习惯于将国家政治安全作为一个政治学问题来加以分析，而较少关注其所应有的政治学与法学共融互通的基本内涵，由此产生的一个结果是：国家政治安全与依法治国的内在关联性未能得到充分论证，理论研究对于制度建构的支撑作用未能充分显现。有鉴于此，本文将以传统理论关于政治的三个基本维度和三种认知为基础，适应时代发展的现实需要将政治安全区分为主权、政权和治权三个层面，进而针对我国现阶段的社会发展新形势，提出实现治权层面的国家政治安全所应当遵循的法治路径。

二、政治的基本维度及其与法治的关联性

政治本身是一个内涵广泛而难以精确界定的概念，正如有学者所称的那样，“政治因语言而迷失”。[8]透过古今中外关于政治内涵的形形色色的解读，可以大致梳理出一种从基于道德到基于权力的范式演进。在古代，政治思想领域中最为流行的政治解释论是以道德为基点和归宿的，因而具有鲜明的理想主义色彩。比如，儒家文化中以“仁、义、礼、智、信”为代表的道德准则就长期影响着中国古代统治者的施政行为。古希腊哲学家亚里士多德也将伦理道德视为政治的基础，并认为政治学就是研究至善的学科。直到近代，意大利学者马基雅维里通过其名著《君主论》揭开了政治思想史上的崭新篇章，他使“政治的理论”摆脱了道德，而把“权力作为法的基础”，权力自此成为政治学研究的出发点和最终目的。[9]法国启蒙思想家盂德斯鸠也通过最高权力的归属来对政治进行分类界定，当“共和国的全体人民握有最高权力时，就是民主政治”，“共和国的一部分人民握有最高权力时，就是贵族政治”。[10]到了现代，关于政治内涵的探讨逐渐从理念转向现实，更为注重政治在社会实践中的表现。比如，法国学者雅克。朗西埃将政治界定为政府和平等两种异质性运作之间的互动。[11]这种界定就较为敏锐地把握住了政治实质上是以权力为要素的隶属性关系与以权利为要素的平等性关系之间相互作用的产物。不过，总体上看，上述关于政治内涵的解读所依赖的基础都较为单一.因而也都过于概括和抽象，难以为诸如政治安全等更加具体层次的问题研究提供有方法论价值的理论支撑。

就本文所关注的政治安全这一主题而言，比较有启发和借鉴价值的理论当数英国著名政治学学者、谢菲尔德大学教授安德鲁。甘布尔基于三个重要的现实维度而构建的政治解释框架。在该种解释框架中，政治的第一个维度是权力维度。权力是政治中的一个工具性维度，它所提出的是谁得到了什么、何时得到和怎样得到，它决定着资源的分配方式，从公职的任命分配到各种税款和利益的分派，以及由公务人员直接控制的诸多行政和管理决定。第二个是身份维度，身份是政治中的表达性维度，它提出的问题是“我们是谁”。在这个空间里，人们要在不同的原则和价值观之间作出选择，要明确自己究竟是谁，拥抱或承认某种身份，并承担一系列的承诺、忠贞、责任、义务。第三个是秩序维度，秩序是政治中的一个调节性维度，它在问“我们应当怎样生活”。这一空间决定了所有社会活动的框架，决定了制定和实施具有约束力的规则。[12]

上述三个维度在政治解释框架中分别发挥着不同的作用，也对现实的政治活动产生着不同的影响。权力维度与身份维度都较为直观具体，构成了政治的外观。政治的权力维度来自于集权化的决策，它存在于每一个社会组织和现代国家之中。在所有的政治制度中，都必须要进行资源分配和职位任免，因此，权力的运行成为政治存在的主要表现。身份维度对于理解政治中的内部结构极其重要。确定政治身份的各种价值、原则、信仰以及责任可以用来建立区分不同政治立场的底线与标准.划分敌与友、发起政治运动。身份与权力之间具有千丝万缕的联系，但二者却相互分离，身份较之个人的职业生涯更为持久，往往是影响个人政治前程的社会背景中极其重要的一个因素。

政治的秩序维度不像权力与身份维度那样直接与清晰，但它在政治体系中却最为重要。秩序是权力和身份的支撑，结构稳定的秩序能够保证权力的持续性和身份的有效性。秩序维度彰显出在现代民主社会中，政治与法治之间具有应然的关联性。从法治的基本意义上说，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治既规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治的最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。[13]如果从政治系统的角度来看，法治就是“法律主治”，是指依靠法律规范、制度安排形成法律秩序，从而维护政治社会的稳定。[14]现代民主社会中政治与法治的关联性主要体现在：首先，政治文明与法治文明拥有共同的价值理念和价值追求，二者都坚持公平、正义、民主、理性等基本理念，都是将尊重和保障个体权利与自由作为最高的价值追求；其次，政治与法治都体现了人类社会对秩序的需求，而政治行为的合理运行和政治秩序的理性建构也离不开法治秩序；再次，国家政治体制建构和维持的基础是作为国家根本大法的宪法，国家政治安全的维护也必然要依赖于宪法至上的法治；最后，政治法治化是政治发展的历史必然，也是政治关系的最优选择。

政治与法治之间的关联性在中共中央制定的《国家安全战略纲要》中也得到最为明确的肯定和体现，该《纲要》强调要把法治贯穿于维护国家安全的全过程。换言之，新形势下的国家政治安全体系建设的目标就是法治化。从政治的三个基本维度而言，政治安全的法治化，就是要将权力结构、身份表达和秩序实现都置于能够最大程度彰显社会公众共同意志的制度性安排之下。

三、政治安全的三个层面与现阶段重心

甘布尔教授关于政治三维度的解释框架极大地提高了我们对于政治的存在感，使得政治变得更加真实和具体。不过，该解释框架并不能直观地反映政治所涵盖的各种关系，因而对于我们厘清政治的层次并通过把握和处理各层次的关系以实现政治安全的方法论价值也就大打折扣。为此，我们需要进一步借助关于政治的三种认知来更为准确地理解政治安全的层次。第一种认知是基于敌与友的身份界分与对立而理解的政治。这种认知首先构建并维护一个国家作为一个主权的政治实体，然后确定哪些人属于这个政治实体哪些不属于。在这种政治形式中，确定敌与友的身份被视为每个政治实体的基础，在个人所属的各种团体中，国家被认为是处于最高地位的那一级组织。第二种认知和第一种较为相似，也是基于身份与地位的区分，差别在于其视角转入一个政治实体的内部。这里的政治意味着要明确自己的立场，要有所维护和有所反对，政治与各个为利益而战的派系、与权力斗争、与一些个人或者团体的行动相连。第三种认知是基于公与私的分野，将政治看作是确定的政治实体内的一种活动，这一实体建立了一种公共领域和公共话语，并据此协调相互竞争的利益、管理社会。在第三种形式中，只存在一个公共领域，即各种各样的制度和组织，它们承认多样化，为商讨、谈判、各种利益的表达和不同身份的表达提供空间，政治才会存在。政府只是这个公共领域的一部分而非它的全部。[15]

上述三种政治认知中，第一种较为契合以民族冲突和国家利益为中心的国际关系情境，与其相对应的安全问题可以称作主权层面的政治安全，其政治行为的重点在于获得最广泛的国际支持与认可，争取或者维护民族独立、国家主权与领土完整；第二种政治认知较为契合以阶级矛盾为中心的、政体尚未确立或稳定的国内关系情境，与其相对应的安全问题可以称作政权层面的政治安全，其政治行为的重点在于将本阶级的利益诉求转化为国家的执政方向，将本团体的意识形态与执政理念提升为国家的大政方针；第三种政治认知较为契合国家主权较为坚固、政体已经稳定、社会发展成为国家治理中心的国内关系情境，与其相对应的安全问题可以称作治权层面的政治认知，其政治行为的重点在于通过达成最广泛的社会共识来进行规范权力运作和保障权利实现的制度建构并保障其有效运行，以此实现公私和谐的社会秩序。实际上，上述三个层面的政治认知之间并不像其外在表现出来的那样相互冲突，对于政治安全体系的全面理解需要将它们结合起来。从一定意义上说，主权、政权与治权三个层面的政治安全表达了某一特定的政治实体中政治安全工作重心演进的时间序列，因而对于我们准确理解和把握特定历史时期政治安全的具体内涵和路径选择具有非常重要的理论价值。

在我国现阶段，三种政治认知以及三种层面的政治安全都能够在“总体国家安全观”的框架下找到其发挥作用的空间，不过，各自的重要程度显然并不等同。《国家安全战略纲要》对于主权层面的政治安全工作重点强调的是运筹好大国关系，塑造好周边安全环境，加强同发展中国家的团结合作，积极参与地区和全球治理，为世界和平与发展作出应有贡献。政权层面的国家政治安全工作强调要坚持中国共产党对国家安全工作的绝对领导，坚持集中统一、高效权威的国家安全工作领导体制。因此，就现阶段而言，在继续注重主权层面上的政治安全和政权层面上的政治安全的同时，治权层面上的政治安全的实现已经成为我国当前和今后政治安全的工作重心。就手段与目标而言，治权层面政治安全需要凭借《国家安全战略纲要》所确定的法治路径，其最终目标是要实现国家的全面法治化。而做好这一工作的前提当然离不开对其所依存的社会现实的准确把握。四、治权层面国家政治安全工作的社会现实

我国目前正在经历以经济全球化为背景、以市场经济为主导、以二元社会结构消融为趋向的社会现代化转型，社会结构与运行方式出现深刻变革，技术进步与观念更迭日新月异，从而使得治权层面的国家政治安全工作必须直面诸多新形势与新问题。

（一）传统的社会管理权威走向式微

与中国传统的城乡二元社会结构相辅相成的是，传统的社会管理权威构造也呈现出鲜明的二元特征。从直观上看，公权力构成了全社会共同的管理权威，但就实质而言，城市与乡村真正发挥作用的管理权威并不相同。就城市而言，由政府行使的行政权力被赋予了某种与生俱来和无可置疑的正当性，获得了管理权威的实质，甚至可以理解为城市社会管理中的唯一权威；但就乡村而言，在日常性社会管理中发挥主要作用的并不仅仅是国家权力，还包括与历史和传统紧密相连的宗族、习俗等权威。需要指出的是，不论城市或者乡村，其传统意义上的社会管理权威的基础都与法律制度相去甚远，权威的彰显也都具有较为鲜明的个人主义色彩。

随着社会结构与思想观念不断发生的深层次变革，传统权威在社会管理中的影响也发生着明显的变化。从整个社会来看，行政权力的社会管理权威地位产生了显著的变化。在观念上，政府不再被视为公共利益的当然代表，政府失灵、政府私利、寻租行为、官员腐败等官僚制弊端引起广泛的关注，有限政府、服务型政府开始成为推动变革的理念和目标。在现实中，行政权力不再为社会公众所无条件遵从，对具体行政行为正当性的质疑和抵制的情形不断增加。随着城市化、现代化进程的不断加剧，血缘、地缘的纽带作用不断弱化，传统乡村的宗族权威、习俗权威也日渐衰落。而另一方面，能够对整个社会起到统领作用的新的管理权威并没有真正建立，特别是法治权威的塑造才刚刚起步，尚需要一个较为漫长的建构过程。社会管理权威的缺失会使整个社会处于一种无序的、焦躁不安的状态，因利益诉求无法满足或者话语无法表达而引发的抗争方式也难以预期和难以控制，这些问题在短期内或许不会对主权与政权层面的政治安全产生显著影响，但必然会对治权层面的政治安全产生即时的不利影响。

（二）市场机制的作用领域逐渐扩展

由计划经济向市场经济的转变给治权层面的政治安全带来了诸多新课题。在计划经济模式下，利益格局较为简单和稳定，政治安全、经济安全与社会安全的界限接近于泾渭分明，便于分别掌控。尤为关键的是，计划经济模式下几乎所有资源都由政府控制和分配，权力的行使主体与权力的运行轨迹都较为单一，极为简易的社会结构为政府掌控政治安全提供了最为关键的支撑。而随着市场经济的不断发展，资源配置的主要机制开始由政府转向市场，市场关系成为最为主要的社会关系类型，整个社会的利益格局走向复杂易变，政治安全、经济安全与社会安全的界限变得模糊不清且常常相互交织，失业、疾病、老龄化、通货膨胀、诚信缺失等经济社会问题似乎都与政治安全息息相关。特别是市场本身还具有超国界性，全球化浪潮冲破了国别经济的壁垒，将一国市场纳入全球市场的整体链条中。这些都对政府维护政治安全的观念与手段提出了新的更高的要求。

更加值得关注的是，市场机制力量之强大远远超过预期。它不仅统治了几乎整个经济领域，还不断地将市场关系扩展到社会乃至政治领域。从国家政治安全的角度考虑，政府必须充分重视市场机制对于政治的以下两个方面的影响：其一是市场机制正在推动行政方式的变革。传统意义上由政府通过行政命令方式或直接控制模式进行管理的领域，如今都可以引入市场机制，从而使得许多传统的单纯行政关系开始融入越来越多的市场关系成分。其二是市场机制正在推动竞争进入制度层面，法律制度与政策环境的优劣变得可比较和可选择。

（三）社会公众的价值观念不断多元

在主权和政权层面的政治语境下，价值观念的功能较为单纯，主流的价值观念也较为明确，一般与民族尊严、国家独立、主权完整、政权稳定等政治安全诉求保持高度一致。但治权层面的政治语境中，价值观念的功能趋于复杂。如果说计划经济时代还可以通过将一些领域设为政治讨论的禁区来控制非主流价值观念的生成与传播的话，在市场经济不断发展的今天，传统的控制方式已经不具有发挥功用的可能。与市场机制相伴而生或者由其引发的是当代社会的价值观念不断走向多元化。当人们担忧价值观念问题时，实质上针对的现状不是说整个社会缺少价值观念，而是存在太多的价值观念。传统的价值观念尽管还在，但其却不一定能占据主导；新的价值观念不断涌现，但却可能和传统的伦理道德或者意识形态格格不入。就社会成员个体而言，形形色色的价值观念冲击萦绕，变得不易取舍；就社会整体而言，也难以建构起一种广为接受的优先的价值观念。从社会进化的角度来看，价值观念的多元化体现了公权力对个体自由的充分尊重；而从政治安全的角度来说，价值观念的多元化又使得在诸多重大问题上形成社会共识变得异常艰难。

（四）信息机制及其影响发生重大变化

伴随着通讯技术的日新月异，信息的生成与传播机制都发生了颠覆式的变革。传统意义上由政府控制媒体进而主导社会信息的筛选与传播的模式已成“昨日黄花”，网络与终端电子技术的发展推动整个社会进入了一个无中心、无边界的全民媒体时代，信息的发出、传播与接受变得无法预见和难以控制。在这种形势下，官方媒体对于信息的主导地位大大削弱，信息本身的可辨识度大大降低，但信息对于社会秩序的影响却变得更加迅速和直接。对于国家政治安全影响更为深远的是作为当代信息传播主渠道的网络的无边界性。近年来，互联网在一定程度上成为许多群体性事件和突发性事件的引导者和推动者。[16]各种势力借助网络所从事的意识形态输出、分裂国家与颠覆政权的煽动、网络谣言蛊惑等活动都时刻影响着主权层面、政权层面和治权层面的政治安全，引发国家治理危机。这种危机对于国家政治安全所提出的新问题就是政府如何应对主权国家安全治理界限的网络化和虚拟化延伸。[17]

信息革命也促成了新的公共参与方式与公共事务议程的出现，网络等新技术正在不断创造公众话语表达和政治参与的新途经。网络信息技术发展所带来的一个最为直接的影响就是对传统公共领域观念的颠覆。一方面，现实中的社会成员越来越多地关注个人生活与个人享受，公共意识和公众参与渐趋衰落，政治理念的表达、选举权的行使以及自愿组织的行动都呈现出形式主义化倾向，传统意义上的公共领域出现了明显的限缩趋势；另一方面，信息技术正在不断推动新型社会形态、社会资本和社会交往方式的出现，网络空间已经成为新的公共领域生成和扩展的新领地。当然，在互联网上营造公共领域需要遵循一些有别于传统“会场”式公共领域的特别原则，包括营造社区归属感、灵活决定匿名政策、保持平等、鼓励慎议以及培养良好的公共话语等。[18]信息与网络技术的变革在给国家政治安全提出新的挑战的同时，也为国家政治安全治理方式革新提供了新的机遇。

（五）全球化加剧内外政治关系的缠结交织

传统思维在考虑国家政治安全问题时习惯于将国内政治安全和国际政治安全分开考量，但在全球化背景下，这种思维显然已经不合时宜。全球化的外观主要表现为经济和市场的一体化，但这决不意味着全球化是一种自发生成的、与政治无关的新型格局与秩序，它依然是基于主权国家的政治倾向与政治选择之上的一种构造，其本身仍是政治的一部分。全球化本质上仍是服务于全球市场中占据支配地位的政治实体利益目标的一种政治话语。全球化并不意味着意识形态与民族特性的消亡，也没有创制出可以普遍适用的价值标准。一国所固有的传统与文化造就了其屹立于世的民族特性，这些特性持续地影响塑造着个体与组织，成为社会治理体制的坚实基础。全球化交往的普遍规则不能够由某些政治体基于自身利益强制推行，而应当在不同文明的国家之间通过协商达成。

全球化对于主权国家的内外部政治安全都会产生深远的影响。从外部关系来说，全球化的积极成果的取得和维护需要依赖复杂完善的国际协作机制，而这些机制的构建与运行都离不开主权国家的积极参与。换言之，在全球化秩序的构建中，我们不仅是规则的遵守者，更要做规则的建构者。而就内部关系来说，全球化既为主权国家内部政治权力结构与施政方式的变革提供了合理性支持，也提出了变革的紧迫性要求。当今世界，除极少数国家外，一国政府的政治原则与方针都不能无视全球市场的现实状态与演化趋势，都必须分析和把握这些状态与趋势对于国家主权、政权和治权行使的影响与意义。如何改善资源配置、工业安排、物价调控、公共财政、收入分配以及社会福利，通过制度安排实现国家主权与全球市场之间的力量平衡，已经成为执政者必须具备的政治智慧。

五、治权层面国家政治安全

法治化的制度建构思路

通过前文的理论阐释与现实分析，我们可以达成的一个初步结论是：当前阶段国家政治安全的重心已经转移到治权层面，并且要面对诸多新型的、更为复杂的现实问题。《国家安全战略纲要》坚持依法治国的基本理念，强调要把法治贯穿于维护国家安全的全过程。据此，如何经由法治路径实现治权层面的国家政治安全就成为贯彻落实《国家安全战略纲要》的重要内容。本文在此仅结合政治的三个基本维度提出一些初步的想法和建议。

（一）明确治理权力来源和基础是代表民意的法律

在中国古代，关于政权的来源与正当性基础的表达方式多种多样，诸如“君权神授”、“替天行道”、“民心所向”、“胜者为王”等，在民族革命和解放战争时期也曾流行“枪杆子里出政权”的说法。上述说法能够与特定的历史情境相适应，但或多或少都隐含了一种认为权力本身具有一种先在的正当性的意蕴。在这种理念的指导下，政治权力的安排体现了集中性、排他性和非受限性。政府作为政治权力的唯一享有者，被认为是超脱各种利益之上，对外维护国家整体利益，对内协调各种利益主体之间的冲突、促进社会福祉。但治权层面的政治实践表明，政府也会遭受自身或者其代言人的各种私利的影响，并且由于缺乏市场中的竞争机制，权力寻租之类的私利行为难以得到有效遏制。古往今来许多鲜活的历史表明，权力来源和行使的不正当性构成了政治安全的最大隐患。

现代政治学理念一般认为，“权力是赢得的，不是夺取的”。[19]“赢得权力”的表述强调权力的合法性。中共十八大报告在确立依法治国战略的基础上，首次明确提出了“全民守法”的概念，将守法主体扩展到“全民”意义上[20]，实际上也就包含了将权力置于法律之下的意蕴。因此，为了实现治权层面的国家政治安全，必须给权力的行使设定有效的限制性规则，将权力置于法治之内，其核心就是要建设“法治政府”。[21]法治政府的另一种内涵就是责任政府，即政府要清醒地知道权力的本质是一种责任，要将保障民众的权利和自由作为依法行政的最终目标。而要做到这一点，必须立足于治权政治这一语境和依法治国这一目标来正确地厘清权与法的关系。首先，在法治社会中，权力的合法性是其产生权威的前提和正当性基础。这里所称的“合法性”并不是指与现实法律规范的契合，而是指权威和社会秩序被公众自觉认可和服从的性质和状态。权力的合法性越强，公众自愿服从权力的主动性就越强，权力运行的成本就越低。获得和强化合法性的主要途经是最大限度地增加公众的共识和政治认同感。其次，政府等政治权力机构不应当仅仅被理解为法律制度的创制者和执行者，其本身就是一种旨在实现社会治理目标的法律制度构造，因而首当其冲地应当是法律的遵守者。再次，在治权政治的语境下，政治权力是可以也应当分置和分享的。政府的权力应当受到限制，每一部门都应当有明确的职权范围与权力清单。政府的行为应当更公开透明、程序更加清晰、监督与救济更加完善。政治学关于公共管理的研究所发生的从“政府”到“治理”的话语转向表达的核心意思就是政府只是诸多社会治理机制中的一个，尽管最为重要，但并非唯一。最后，权力行使的终极目的是践行民意。法治的内涵要求实现从威权政治到包容政治的转变。包容政治的本质是一种共识性的政治，权力主体必须时刻牢记要尊重个体选择的自由和提升其自我发展的能力。

（二）政治体系要体现对多元身份与理念的包容

在主权政治和政权政治的语境中，存在一种客观的和永恒的解释基础，诸如民族或阶级之类的单一标准就能够建构起政治的基础框架。据此，身份成为一种相对固定的角色界定，是基于一定的意识形态而围绕着民族、种族、阶级、性别和个体建构起来的。对于某一个体而言，其政治身份往往具有一定的必然性和一元性，因而成为判定其政治领域归属以及理念信仰的首要身份。作为政治活动之基本载体的政党也往往立足于一种特定的社会身份来为自己提供一个稳定的社会基础。而在治权政治的语境下，身份则是一种变动的和多元的角色界定，其所强调的是主观性、区别性和相对性。对于某一个体而言，身份不再是与生俱来的、固定不变的和唯一的，而是偶然的、可协商的和多元的，导致身份变动的主要因素是个体的利益诉求与行为偏好。与此相适应，政治体系的构建与运行必须充分重视个体所拥有的多重身份以及相应的权利、义务与责任，必须最大程度地体现政治的包容性和多元性。

对于政党来说，仅仅依靠阶级或种族就无法团结和动员最大多数的社会成员支持和践行自己的国家治理理念和举措。基于治权层面政治安全所面临的新形势，政党要想在国家治理上不断取得成功，必须从三个方面进行努力：一是引导最大多数的社会公众接纳自己与时俱进的、契合社会发展与民族强盛之目标的意识形态，建立最广泛的社会共识。同时，在弘扬主流意识形态的同时也应当注重包容多元理念。二是适时调整政党自身以适应治权政治语境下的个体身份以及诉求的变动与多元。在社会成员自主观念不断增强以及自由选择空间不断扩展的情形下，他们更为关心的是政党的当前执政理念与能力以及今后的发展，因此，那种仅仅依靠赋予政党身份来建立成员对政党的信仰与忠诚的传统单一模式已经有些力不从心，政党自身必须积极回应社会成员的现实需求。较为有效的回应手段包括对社会群体的抽样调查，即跟踪特定群体诉求与偏好的变动以调整塑造政党自身的政治形象、施政纲领和执政风格。三是与其他政党结成联盟，形成有计划的和稳定的法治化协作机制。

（三）政治秩序的塑造要尊重公私界域的应然界分

一个共同体的成员所组成的“场域”该如何进行界分，一直是人文社会诸学科中历久弥新的重要问题。在中国古代，官方政治话语中“场域”是一元的，所谓的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”表达的正是试图用“一家之天下”的“政治国家”来吸纳统制所有场域的秩序建构观。因此，在王权专制的数千年中，统治者的思维中并没有真正意义上的公域与私域的划分。从表面上看，这种由代表特定历史时期的“公权力”的王权一统天下的社会秩序塑造模式似乎是有助于保障政治安全的，但一再重复上演的历史事实却作了恰恰相反的证明。王权专制时代治乱兴衰时间比例的严重失衡充分证明了仅仅依靠公权力一统所有社会界域的方式是无法真正实现长久稳定的政治安全的。

自古罗马以来的法治文明史表明，公域与私域的界分既是人类社会生活的客观存在，也是法治社会的基本样态。与此同时，正如前文所述，公与私的分野是一种极其重要的政治认知，公域与私域的界分也是本文所主张的治权层面的政治得以存在的关系结构。公域与私域相对清晰的界分对于政治安全具有重要意义。首先，公域与私域界分可以较为清晰地确定公共领域的边界，为政治民主的培育与实现提供公共空间；其次，公域与私域界分有助于对公权力形成有效的规范和制约，防止其肆意侵入社会自治领域，以便充分保障个体权利，避免造成社会公众对政府不满情绪的累积；最后，公域与私域界分也有助于社会形成有效的自治机制，以此消解私域内的矛盾与冲突，避免这些矛盾冲突由社会层面向政治国家层面传导。

（四）注重运用市场和网络机制来构建新型公共管理秩序

秩序维度下的政治安全涵盖整个国家的上层建筑构建和整个社会的运行秩序安排，而从经济基础对于上层建筑的决定意义上说，政治秩序安全中最为核心的就是经济秩序或者说是市场秩序的安全。在主权政治和政权政治的语境下，因为国家对于其主权版图内的领土、人员以及资源享有至高无上的支配权力，所有人口、商品和资本的流通都必须获得政府的批准，因此，经济秩序与市场秩序是取决于各个国家的，国际经济与市场秩序在很大程度上要受制于各个国家。但随着经济全球化程度的不断深化，主权政治与政权政治理念无法很好地兼容于全球市场的运行方式，民族国家作为经济与市场秩序决策的核心地位受到了极大的挑战。全球市场的崛起极大地限制了一国政府的主权，使其成为全球经济链条中的一个环节。特别是国际投资、国际贸易与全球金融市场的形成，在很大程度上影响乃至决定着主权国家的内外经济政策，如果对这种来自全球市场的力量置之不理或者拒之门外，都有可能要遭受投资缩减、币值波动、经济恶化甚至陷入危机。全球化也改变了全球市场的主体构造，如今，全球市场的基本单位不再是民族国家与民族经济，而是以跨国公司及其产销网络为主。

在全球化背景下，国家政治安全必须通过构建新型公共管理秩序来实现，而以法治为内核的市场和网络机制无疑应当在新型公共管理秩序的构建中发挥关键作用。这里的“网络”指的是社会网络，不仅包括各种互动的利益集团，也包括具有冲突的和互补的政策利益的其他政府组织。网络意味着个体生活会受到外部施加的限制，因此其生活环境要通过个体因素和个体之间的协商来决定。[22]市场和网络的优势在于与个体社会成员密切相连，能够包容和协调各种利益冲突，具有较强的自我调适能力，因而更加适应复杂多变的社会现实。国家政治安全的法治化就是要构建政府、市场、社会网络协调互动的多层次治理机制。首先，要科学合理地调整好不同类型治理权力的横向配置，以及中央与地方权力的纵向配置；其次，要将政策制定与执行相互分离，并通过完善的制度保障来引导各种非政府机构以及企业组织参与到政策的执行；最后，要充分利用竞争机制来优化地方制度环境和提升社会治理的效率。

六、结语

本文在“总体国家安全观”的时代背景下，借助于政治内涵的三个维度与三种认知，提出国家政治安全可以分为主权、政权与治权三个层面，在此基础上重点分析了治权层面的政治安全维护所必须依赖的法治路径。关于国家政治安全法治化论题当然还有诸多理论问题有待探究，本文的研究所能够带来的启示可以简要归纳为以下两个方面：其一，国家政治安全与法治国家建设紧密相关，现代国家治理权力应当立足于合法性来树立权威并获得正当性基础；其二，在政府之外存在着其他调控和管理社会的治理机制，实现不同治理机制之间的平衡既是法治国家的基本要义，也是实现国家政治安全的制度基础。

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