●张 萍，王 岗

（1．宁夏职业技术学院·宁夏广播电视大学图书馆，银川750021；2．宁夏图书馆，银川750011）

民族地区公共图书馆财政投入保障状况研究

●张 萍1，王 岗2△

（1．宁夏职业技术学院·宁夏广播电视大学图书馆，银川750021；2．宁夏图书馆，银川750011）

公共图书馆财政；财政投入；财政保障；公共图书馆

以《中国图书馆年鉴》（2014）《宁夏统计年鉴》（2013）为数据源，对民族地区公共图书馆财政投入进行分析，相较于全国平均水平，民族地区公共图书馆财政投入严重不足，此为制约民族地区群众公共文化满足、公共图书馆事业发展的主要因素。为充分体现国家公共文化均等化意志，促进民族地区公共图书馆跨越式发展，国家应从制度上合理调节对民族地区公共图书馆的财政支持机制。

文化以经济为基础，公共文化服务体系建设更是以经济为基础，经济以文化发展为支撑。即使有丰富的文化资源，如果没有强大的财力做后盾和保障，发展文化事业将有很大的难度，更不用说发展公共文化服务体系建设。我国地方财政支付能力的增长水平直接影响到当地公共图书馆的经费拨款的增长。公共图书馆财政拨款每年都在增长，但占地方财政支出比重还不够高，波动性也较大，近年来还呈波浪下降。［1］少数民族地区经济一直落后于全国绝大多数地区，各项经济指标均处于全国后位，经济的不发达是制约民族地区公共文化事业发展的主要因素。公共图书馆是公共文化事业的重要组成部分，公共财政对图书馆的支持方式与模式，是图书馆事业中值得重视的关键问题。本文拟研究少数民族地区公共财政对公共图书馆事业的支持，以期提出公共财政有效支持民族地区公共图书馆事业跨越式发展的策略。

1 2009～2013年民族地区公共图书馆财政投入

本文以《中国图书馆年鉴》（2014）［2］、《宁夏统计年鉴》（2013）［3］为数据来源，对2009～2013年民族地区公共图书馆财政情况进行统计与计算，得到下列表。

表1 2009～2013年少数民族地区公共图书馆财政拨款统计与增长比率（单位：万元/%）

2013年全国各地公共图书馆财政拨款前五名的地区为广东99593万元、上海76095万元、浙江71759万元、江苏65869万元、四川63021万元，后五名的地区为西藏1718万元、青海4835万元、海南9393万元、宁夏9556万元、贵州14714万元。为进一步明确5个民族地区公共图书馆的财政状况，本研究另选取东南沿海、中部地区的广东、安徽、河南、四川作为对比参照。

表2 2009～2013年广东、安徽、河南、四川公共图书馆财政拨款统计与增长比率（单位：万元/%）

表3 2009～2013年少数民族地区公共图书馆新增藏量购置费统计（单位：万元）

2013年全国新增藏量购置费前五名的地区为广东18493万元、上海17855万元、浙江14418万元、江苏13431万元、山东7986万元，后五名的地区为西藏147万元、宁夏582万元、新疆1049万元、山西1124万元、贵州1126万元。

表4 2009～2013年少数民族地区公共图书馆购书费支出占总支出的比重（单位：%）

表5 2013年少数民族地区省级公共图书馆购书费占总支出的比重（单位：%）

表1～5资料来源于：国家图书馆学会，国家图书馆．中国图书馆年鉴2014［M］．北京：国家图书馆出版社，2015：440－442.

2 地方公共财政与公共文化事业财政投入

多年来，文化事业费占国家财政总支出的比重一直在0.3%～0.4%之间浮动，约为教育事业费的1/30，卫生事业费的1/13，科技事业费的1/9。就宁夏而言，2010～2013年公共文化事业经费投入逐年有所增加，但总体上低于全国平均水平。与自治区教科卫投入相比，总量最少，比重最小。根据自治区财政公布的2013年项目资金预算安排情况来看，总支出4559203万元，其中，教育事业费242345万元，卫生事业费112411万元，科技事业费25572万元，公共文化事业费6826万元。相比较，公共文化事业投入仅占区财政总投入的0.15%，约为教育事业费的1/35，卫生事业费的1/17，科技事业费的1/3。

“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”是我国许多地方公共文化服务建设存在的普遍现象。在许多地方单纯追求经济增长，而轻视、偏视和忽视公共文化建设，重视程度不够，没有树立真正的科学发展观和正确的政绩观，文化自觉性不强，持一种被动应付态度，导致公共文化服务不能随经济增长而同步发展，使得公共文化服务不能够满足广大群众日益增长的文化需求，这在很大程度上也影响了社会力量和广大群众参与公共文化建设的自觉与自信。

表6 宁夏地方公共财政收支占地区生产总值比重［3］

3 民族地区公共图书馆财政投入存在的问题

3.1 公共文化财政投入增长与国民经济增长不相匹配以宁夏为例，2009～2014年宁夏生产总值分别为1353.31亿元、1689.65亿元、2102.21亿元、2341.29亿元、2577.57亿元、2752.10亿元，比上年增长率分别为11.9%、13.5%、12.1%、11.5%、9.8%、8.0%。2010～2014年宁夏公共财政预算收入及增长速度如图所示。

图 2010～2014年地方公共财政预算收入及增长速度

2014年宁夏公共财政预算支出1000.49亿元，比上年增长8.5%。其中，教育支出123.31亿元，增长9.2%；医疗卫生支出64.56亿元，增长20.1%；住房保障支出81.92亿元，增长47.3%；一般公共服务支出63.52亿元，下降1.0%。［4］

近几年，尽管宁夏GDP增幅不大，但也算稳步增长，从2009年的1353.31亿元增加到2014年的2752.10亿元，增长了1398.79亿元，增长2.03倍，而2014年一般公共服务支出为63.52亿元，未增反降，比上一年下降了1.0%。一般而言，随着经济发展和人民物质生活水平的提高，人们对公共文化的需求会逐步增大，［5］因此，文化投入的增速也应提高，但是以宁夏为代表的民族地区文化事业投入增速普遍缓慢。

3.2 文化事业投入有所增长，但占自治区财政支出的比例不高

从表1～4可以看出，2009～2013年，五大自治区图书馆公共财政拨款不仅没有上升，反而在下降，如2013年，除西藏增长20.19%外，宁夏增长3.06%，新疆增长13.72%，广西增长3.6%，较2012年的25.86%、34.38%、68.90%均下降不少，甚至内蒙古出现负增长，负增长为55.56%。尽管文化事业费占财政支出比例不升反降在全国是一个较为普遍的现象，但少数民族地区的公共图书馆财政投入增长率远低于全国平均值（12.67%），与广东、河南、安徽、四川的差距更大。

3.3 少数民族地区公共图书馆事业费在全国处于落后状态

以2013年为例，内蒙古公共图书馆财政拨款30656万元，全国排名10；广西23491万元，全国排名15；新疆20343万元，全国排名23；宁夏9556万元，排名28；西藏1718万元，全国排名31。新疆、宁夏、西藏均为倒数位。同年，广东99593万元，全国排名第1位，比新疆多79250万元，是新疆的4.9倍；比宁夏多90037万元，是宁夏的10.42倍；比西藏多97875万元，是西藏的57.97倍。这也说明，区域公共图书馆财政投入差距悬殊，地区发展极不平衡。

4 民族地区公共图书馆财政保障策略

公共图书馆是为广大群众提供基本的公共文化信息服务的公益性机构。1949年，联合国教科文组织通过《联合国教科文组织公共图书馆宣言》，［6］第一次正式表达了世界图书馆对公共图书馆的基本立场，“作为一种民享民有的民主化机构/制度，公共图书馆必须是：在清晰、权威的法律下建立与管理，完全或主要由公共资金所支持”、“以同样条件对社区的所有成员免费开放，不分职业、信仰、阶层或种族”。1994年的《宣言》坚持了公共图书馆的基本原则:“公共图书馆原则上应该无偿提供服务。建立公共图书馆是地方政府和国家的责任，公共图书馆必须受到专门立法的支持，并由国家和地方政府财政拨款资助。”［6］范并思先生曾指出：“中国是一个发展中国家，是一个离社会公平还有相当距离的国家。公共图书馆制度为所有社会成员无区别地提供知识或信息，它所带来的信息公平是对社会机会不公的一种弥补。……尽管公共图书馆的资源还不足以保障社会的信息公平，但是，如果放弃了保障社会信息公平这一独特使命，不但社会将失去一个民主文化的武器库，而且对公共图书馆本身，它们也将失去赖以立足于社会的核心能力。”［7］受城乡经济发展水平、文化服务半径和居住集中度等因素的影响，我国农村地区实际享受到的公共文化服务质量远低于城市，［8］公共图书馆财政投入存在着严重的区域性不平衡和信息供给的不公平。就全国公共图书馆人均购书费而言，全国平均值为1.220元，而5个少数民族地区中只有内蒙古达到了1.261元，广西0.709元、宁夏0.890元、新疆0.463元、西藏0.471元，［2］均与全国平均水平有一定差距，与全国公共图书馆人均购书费第一的上海差距更是悬殊，上海为7.393元，宁夏与上海相差了8倍多。

尽管目前我国公共图书馆运行所需的资金供给基本是以地方政府为主、政府分级负责，但是，我国民族地区因经济基础薄弱、地处偏远、人员集中度低等因素，地方政府公共文化投入的积极性较弱，地方财政在公共图书馆投入“疲软”。因此，在国家层面应立法，根据地区差异、类型区分、形式差别和规模大小等，通过不同程度的文化投入或干预，缩小城乡及区域之间公共图书馆发展的不平衡。在构建均等化的公共文化服务财政保障体制机制的过程中，中央财政不能放松中西部地区农村公共文化建设这个制约均等化的重点，通过基本公共服务均等化的财政调节手段，实现东西部地区及城乡间基本公共文化供需均衡。［8］

4.1 政府应加大投入力度，构建图书馆公共文化服务财政投入保障机制

（1）应加大文化事业财政经费供给的投入力度，完善年度预算投入政策。由前文数据可知，民族地区公共图书馆的财政投入远低于东部发达地区，同时，在公共财政投入的公共文化事业、教育、医疗卫生领域中，公共文化事业费的支出最低。以宁夏为例，文化事业、教育、医疗卫生支出占宁夏财政总支出的比重均值约为0.7%、13.69%、5.76%，说明宁夏文化事业财政经费供给远远低于后两者。公共图书馆是最能体现国家公平的制度安排，是满足人们获取信息的基本保障机构，因此国家应在制度上进一步确立与完善公共文化财政供给制度，加大对民族地区公共文化事业的投入，设立涵盖图书馆重大工程、基础设施、专业人才、公共服务建设等的图书馆公共文化事业发展专项预算，建立合理的经费投入与预算支付政策。另外，我们可以借鉴欧美发达国家的经验，如以法国为例。1993年，法国文化部的预算额从1981年的26亿法郎增加到138亿法郎，约占国家预算总额的1%。据文化和通讯部统计，2006年居民在10000人以上的市、镇级政府用于文化事业的支出约为44亿欧元，人均152欧元；较2002年增长了6.5%，平均年增长1.5%。［9］根据文化和通讯部公布的《2006年地方政府文化经费统计报告》的数据，2006年各级地方政府对文化事业的投入总额达到70亿欧元。其中，市镇政府对图书馆和其他阅读场所投入8.66亿欧元，占市镇文化投入的20%，人均30.2欧元；省级公共财政对文化事业的投入总计129221.0万欧元，其中图书馆和其他阅读场所投入12459.9万欧元，占总投入的11%，人均2.1欧元。另外，省级政府对市镇政府、大区级政府对省级政府以及市际合作机构地方公共文化均有相当的贡献。2011年法国文化和通讯部获得财政拨款42.50亿欧元，其中，国家图书馆（20949.7万欧元）、公共信息图书馆（681万欧元）、电影资料馆（1958.6万欧元）和国家图书中心（333万欧元）共获财政预算资助23922.3万欧元，占整个文化和通讯部资金投入的16%。法国的分级投入和投入的力度均值得我们思考。2012年始，宁夏有个别县（市、区）把公共文化建设纳入财政预算，设立专项资金，在投入保障上有了一定的加强，如贺兰县每年设立公共文化事业发展专项资金2000万元，其中包括将贺兰县图书馆数字图书馆、移动图书馆纳入贺兰县政务信息平台，有效提升了贺兰县图书馆公共文化服务的水平，为此贺兰县图书馆也成为国家一级县级图书馆。

（2）完善财政转移支付制度，建立健全财政支付稳定增长机制。随着全国公共文化服务体系建设步伐加快，在零门槛、免费开放方面，政府尽管增加了中央专项补贴与地方配套相结合的经费运作方式，即市级专项40万（县级16万），市级地方补贴10万（县级4万）。但对欠发达的民族地区，各级各类图书馆（室）发展还很不均衡，农村文化基础设施明显落后于城市，有限的专项与地方配套显然不能达到基层的建设标准。政府应加大对社区（乡村）图书馆（室）等基层公共文化服务设施的财政专项投入，避免因配套困难而引发基层公共服务滞后现象，完善专项经费分配制度，优化地区补贴制度，建立稳定的可持续发展的转移支付政策与体制，加强民族地区基层图书馆（室）公共文化服务能力。

（3）加大地方政府购买服务力度，改善资金使用效率。尽管政府已经下拨中央专项经费和地方补助资金，主要用于工作人员节假日加班和工作任务之外的辅导培训，设备、器材、书刊更换，维修、水、电、交通、通讯、网络运行开支等，但是随着生活质量的提高，人们精神文化需求在不断丰富，图书馆公共文化服务项目在不断拓展延伸，一些特色服务项目没有专门的资金支持。因此，地方政府在购买免费开放服务的同时，在这些特色服务及活动上应另外增加补助资金投入，设立图书馆事业专项发展补助经费，让地方补助资金高效使用。

（4）新增非公共图书馆的公共服务供给与支出投入。非公共图书馆向社会提供公共服务是社会发展的趋势，本文研究的非公共图书馆包括高校图书馆和科学图书馆，这些图书馆的服务对象、范围偏窄，服务资源相对公共图书馆却丰富得多，如果不面向社会服务，一定程度上会造成资源的闲置与浪费。因此，应制定高校图书馆科学图书馆社会化服务的财政扶持政策，以及分级投入政策，确保公共服务的范围、广度与深度，确保服务对象及其享受公共文化服务的覆盖面。

4.2 发挥政府的引领作用，形成社会多元化的投资机制，促进图书馆公共服务事业发展

在发挥政府投入引领作用的同时，积极鼓励社会力量参与融筹资机制，多渠道、多形式筹集社会资金，弥补西部民族地区财政投资的不足。

（1）民间资本投资机制。《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》中指出：“鼓励民间资本捐建或捐资助建博物馆、图书馆、文化馆、美术馆等公共文化基础设施，引导和鼓励民间资本通过捐助机构、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。”［10］为此，图书馆应想方设法广泛吸引民间资本参与建设，政府也应根据捐资助建的程序，对民间投资者给予适当的褒奖，以推行相应的税收激励政策，完善增值税、企业所得税等优惠政策，引导企业热心投资参建公共图书馆事业。

（2）社会捐赠机制。社会捐赠是一项可行、受益覆盖面广的文化经济政策活动，通过引导企业、团体及个人等各种社会力量以不同的形式将社会资金捐赠给公共文化服务事业。开展和推崇社会经常性的捐赠或捐助活动，有利于促进我国农村贫困地区和城市中贫困户的扶贫力度，有利于促进我国社会公益事业的发展。［11］因此，图书馆对于社会捐赠或捐助应积极提倡、鼓励，设立图书馆公共服务事业发展基金会，吸纳各方资金，有侧重地资助一些公共服务模式和活动的建设，比如基层图书馆建设、弱势群体服务、高校图书馆社会化服务、科学图书馆信息资源建设等。在这方面，杭州图书馆做了积极探索。杭州市图书馆事业基金会成立于2003年，属于地区公募基金会，由浙江西子联合控股有限公司和杭州一市七县（市）九家公共图书馆共同发起成立，基金会主要由省内企业和个人捐赠，截至2010年底，基金会已接受捐赠853万元，在国内图书馆界已颇具影响。［12］

（3）建立东南发达地区向西部欠发达地区投资支援机制，加大文化帮扶力度，将发达地区的文化资源，包括资金、人力、经验嵌入民族地区公共图书馆建设中，将能够全面带动、提携、助力民族地区公共图书馆实现跨越式发展。

［1］刘辉，周慧文．我国公共图书馆财政拨款增长研究——基于近三十年统计数据［J］．图书馆论坛，2011（8）：14－16.

［2］国家图书馆学会，国家图书馆．中国图书馆年鉴2014［M］．北京：国家图书馆出版社，2015：440－442.

［3］宁夏回族自治区统计局，国家统计局宁夏调查队.宁夏统计年鉴2013［M］．北京：中国统计出版社，2013.

［4］宁夏统计信息网．宁夏回族自治区2014年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.（2015－04－13）［2015－05－30］．http://www.nxtj.gov.cn/nxtjjxbww/tjgb/2014ntjgb/201504/t20150413_53633.html.

［5］焦德武,陈琳．财政支持公共文化服务体系建设研究——以安徽省为例［J］．浙江师范大学学报（社会科学版），2010（35）：98－103.

［6］国际图联/联合国教科文组织．公共图书馆服务发展指南［M］．上海：上海科学技术文献出版社，2002.

［7］范并思．公共图书馆精神的时代辩护［J］．中国图书馆学报，2004（2）：5－11.

［8］方堃，姜庆志．基本公共文化服务均等化趋势下财政投入机制研究［J］.武陵学刊，2012（1）：22－27，32.

［9］翟建雄．法国公共财政对文化事业投入情况分析［J］．地方财政研究，2012（1）：20－27.

［10］文化部：鼓励民间资本参与公共文化服务体系建设［EB/OL］.［2015－02－09］．http://www.ptslib. com/zxdt/20120709/161322.aspx.

［11］百度百科［EB/OL］.［2015－03－02］．http://baike. baidu.com/link?url=20bFR9XudiQXEbxkUyt7o81l_FD -nhOvjyoHc7Gu71OwFOka4Mr0_khsz8zczrg5KOeeaA fVM3SComy0kEepdK.

［12］陈瑶，戴言．公共文化服务：制度与模式［M］.杭州：浙江大学出版社，2012：249.

G259.27；F810.455

A

1005－8214（2015）11－0081－05

张萍（1976－），女，硕士，宁夏职业技术学院·宁夏广播电视大学图书馆馆员，研究方向：图书馆学；王岗（1966－），女，宁夏图书馆研究馆员，研究方向：图书馆学。

2015－06－03［责任编辑］邵晋蓉

本文系2013年宁夏哲学社会科学规划项目“民族地区图书馆公共文化服务体系现状调查与服务机制研究”（项目编号：13NXCTQ01）阶段性成果。

△通讯作者：王岗