石伟

【摘要】长期以来，小型农田水利工程在我国农村经济发展中起到了重要的作用，其产权制度也在不同时期进行了不同的改革探索。当前，我国小型农田水利工程的产权制度正面临着全面深化改革的时期，更要针对其中存在的突出问题进行针对性的改革探索。

【关键词】小型农田水利工程；产权制度；改革

一、引言

小型农田水利工程指的是国家、集体投资修建的国有、集体农村小型水利工程。长期以来，小型农田水利工程为我国提升农村农业生产能力、改善农业生产条件，促进农村经济发展方面起到了不可估量的作用。随着我国国情的不断变化，我国小型农田水利工程产权制度也在进行着不同的改革。基于此，本文在分析历来我国小型农田水利工程产权制度的发展历程基础上，对当前正面临的全面深化改革阶段的突出问题和应对策略进行探討。

二、我国小型农田水利工程产权制度的发展历程

（1）产权形成阶段

我国小型农田水利工程的产权形成阶段，主要是1949年到1978年的时期之内，由于我国正处于建国之初，还处在努力解决温饱的状态，所以党中央和国务院就出台一系列的政策，发动和组织群众都参与到农田水利建设过程中去。在这一阶段，是我国小型农田水利工程发展的重要时期，是形成基础格局的关键阶段。这个时期小型农田水利工程的产权归集体所有，基本上形成了“三级所有、队为基础”的产权结构即人民公社、生产大队和生产队共同享有小农水的所有权，农田水利工程的使用、管护由生产队负责。当时所有权、使用权和收益权相统一的产权制度安排，与我国的经济体制、农村土地生产经营方式等相适应，明晰了工程建设主体和管理主体，使工程有人用、有人管，大多数小农水基本上发挥了应有的作用。

（2）改革探索阶段

我国小型农田水利工程产权制度的改革探索阶段，主要是指1979年到1992年这一段时期之内。在十一届四中全会之后，允许农民对土地进行家庭联产承包责任制，这种土地个体经营之后，就使得其和小型农田水利工程之间的矛盾逐渐凸显，尤其在管理维护方面。因此，我国又一次尝试了对小型农田水利工程产权的改革，即工程所有权与使用、经营、管护等权属分离，具有不同的主体； 所有权主体为政府或村组集体，部分工程由个人承包经营和维修养护，大多数工程由村组集体管护，通过建立“劳动积累工”制度进行工程维修养护。由于当时农村集体经济组织较强的组织能力和的农民较高的种粮积极性，能够组织农民投工投劳，在一定程度上强化了小农水的维修养护，确保工程效益发挥。

（3）改革推进阶段

在1993年到2001年这一阶段之内，由于改革开放和社会主义市场经济体制的不断完善，许多小型农田水利工程通过承包、租赁、拍卖等多种市场化途径推向市场，这就形成了复杂化、多元化的产权结构。也从很大程度了解决了有些农田水利工程由于产权不明带来的管理卫华问题，提升了农田水利工程的使用效率。不过在这一时期内，也存在着相应的问题，比如，由于受到承包期限等问题的影响，很多承包者对农田水利工程都以开发经营为主，而缺乏相应的维护措施，使得原有基础的灌溉功能受到影响，亟待进行进一步的改革。

（4）综合改革阶段

综合改革阶段即为2001年到2010年这一时期，这段时间内对政府来说，解决“三农”问题是政府工作的重点所在，在惠农方面，政府不仅取消了农业税，而且出台了粮食直补的措施，以进一步加深农村的经济体制改革。这一阶段，小型农田水利工程产权制度也发生一些新的变化，政府和村组集体作为公益性工程产权主体，个人、企业、协会等作为经营性工程产权主体，农民用水户协会成为产权改革的重要载体，形成了多种产权主体、多种经营方式、多种经费来源渠道并存的产权改革格局。形成了很有有益的实践和经验。在这一阶段，由于政府将工作重心的倾向，使得农田水利工程的建设和使用都基本不存在问题，仍然是维修和养护没有稳定的资金渠道，问题仍然存在。

三、深化改革时期我国小型农田水利工程产权制度的改革探索

（1）深化改革时期“小农水”产权改革存在的突出问题

“小农水”产权改革的深化时期，是指2011年以来至今的阶段，是处于“小农水”产权制度改革的攻坚时期，各地都在加强顶层设计和政策引导的基础上，结合以往的成功经验以及当地水资源的条件，形成了适合当地农村经济发展的工程产权配置和管理维护模式，从而促使了“小农水”的良性发展，不过其中还存在一些突出的问题：

首先，“小农水”产权改革涉及的面积比较广，推进的进度不平衡。当前，很多地方的小型农田水利工程设施毁坏比较严重等都使得改革停留在举步不前的阶段；其次，农田小型水利工程本身具有敞开式的特点，带有区域自然垄断以及准公共物品的特征，所提供的服务共享程度比较高，很难提起承包经营者的积极性；第三，政府在小型农田水利工程管理方面的“放权”，特别是工程技术人员的缺乏，使得没有完善的监督机制，造成“小农水”没有完善的安全运行管理规章制度。

（2）当前加强“小农水”产权改革机制的有利对策

当前处于全面深化改革小型农田水利工程产权制度改革的关键时期，笔者认为，可以从以下对策入手：

首先，完善政府对“小农水”的组织领导。我国小型农田水利工程产权制度是经过长期改革发展而来的，面对当前更为复杂的市场经济形势，各地应该加强重视程度，成立专门领导小组，转变传统观念，提升人民群众对于“小农水”产权制度改革的思想认识，为进一步深化改革奠定良好的思想基础；

其次，建立健全“小农水”项目建设的保障机制。比如，可以对相应的“小农水”的建设、管理者以及经营者提供一定的激励机制，明确所有权以及产权主体，保障其可以获取一定的合理预期收益，从而调动积极性，使“小农水”工程可以高效运行；

第三，在保证工程质量的基础上，努力做好工程的维修和养护工作。严把工程的验收关，对于不合格的工程，坚决不验收、不拨款。在工程通过竣工验收合格后，将工程统一移交工程管理维护单位，并明确产权归属。

四、结语

综上所述，我国小型农田水利工程为我国农业经济发展做出了很大的贡献，而其产权制度改革是提高水利工程效率，促进工程良性运作的重要途径，各地都要结合自身的实际情况，制定科学的改革程序，使其产权改革能够进一步稳步前进。

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