张月鑫

【摘要】本文作者结合自己多年的工作经验，对控制性详细规划内涵和产生背景进行了分析，认为大部分城市都是以总体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点。城市规划是一项科学性、综合性极强的专业，文章还详细讲述了控制性详细规划的主要内容、方式及作用。

【关键词】控制性；规划；管理；设计；方法

0.引言

随着改革开放的不断深入与对外开放形势的稳步发展，城市规划设计和规划管理也不断出现许多新的情况和问题，需要在观念及方法上做出相应的反应，以适应形势发展的要求。如何进一步实施和深化总体规划，加强规划对建设的引导和控制，成为规划部门面临的迫切需要解决的问题。

1.控制性详细规划的涵义

控制性详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。根据《城市规划编制办法》第二十二条至第二十四条的规定，根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质，使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。

2.控制性详细规划的产生背景

城市化进程在改革开放、市场经济的新体制下，城市经济有了飞速的发展。城市人口、用地迅速增加，城市不断向外扩展，城镇体系不断完善，城市化水平迅速提高，根据有关方面预测，在未来15-20年内，我国城市人口和城市数量将增加一倍，城市化水平2020年将达到50%，我国城市开始进入快速发展时期。科学、合理的城市规划是引导城市协调发展的关键。随着改革开发的进一步深入，一方面国际交往与合作不断加强，城市规划与管理也要与国际接轨，要适应新的市场经济体制。另一方面，城市在迅速发展，新的建设要保证城市协调、合理的发展，不再成为将来改造的对象，就必须进一步提高城市规划的科学性，保证规划能够得以实施。因此，必须进一步完善城市管理的法规体制，健全城市规划的法制化体制。而城市规划管理的基础，是科学合理的城市规划设计，是详细而明确的城市规划控制指标。传统详细规划存在一系列的问题，主要表现在：

2.1规划依据不足

城市总体规划是对城市的总体布局，不可能对每个地块提出详细、明确的规划要求，详细规划设计如果对规划范围内外的现状、环境、发展、功能联系、建设配套等一系列问题的整体性综合研究不够，很容易脱离总体、脱离实际，缺乏地方特点和城市特色，甚至可能造成建设性的破坏。

2.2与市场经济的要求有一定矛盾

在市场经济条件下，城市建设的不确定因素较多，很难按照一个固定的模式进行规划。在建设计划、任务、投资均未落实的情况下，编制的详细规划很容易造成脱离实际、灵活适应性差的后果。一旦其中一个关键环节发生变化，原来的规划就很难实现。对于规模较大、建设时间较长开发建设，更是如此。

2.3规划管理的可操作性不够

城市规划的的意图要通过规划管理来实现，由于总体规划过于原则，详细规划由缺乏灵活性和弹性，因此，在执行规划管理的过程中，规划的可操作性不够，受人为因素的影响较大，甚至为追求经济效益而放弃规划的基本原则，使城市建设受到损失。

2.4控制性详细规划产生的历史必然性

我国的控制性详规的产生正是适应了上述这些变化和要求，补充了总体规划（分区规划）和修建性详规规划之间的空缺。它是借鉴国外的土地分区管制（区划）的原理，根据中国城市的实际情况，对城市建设项目具体的定位、定量、定性和定环境的引导和控制。

3.控制性详细规划的作用

控规在城市建设中直接影响城市形态的规划层面。城市道路的线型、地块性质的调整都会直接影响这一街区的形态。而往往通过技术手段或者是从技术层面上说的最佳方法往往又是最容易被城市规划执法者改变，或者说是各種利益体相互博弈的过程中不得不让步。

4.控制性详细规划设计方法

4.1规划要适应建设投资多渠道的项目内容变化

城市建设项目繁多，有计划内项目，也有计划外项目，有三资企业和个人投资项目，还有引进外资项目；建设内容也很多，有基础设施、生产、商住、公共福利等，对于这些不同的投资渠道和建设项目内容的不同要求，规划部门都应给予很好的合理考虑和配合。

4.2规划要适应城市用地管理上的转变

城市用地管理已出现了四个转变，即变无计划拨用地为有计划拨用地；变零星分散拨地为成片拨地；变无偿使用土地为有偿使用土地；变单纯行政手段管理用地行为为以行政、经济、法律并用的手段管理用地。这些对规划部门均提出了新的要求，尤其是成片土地在进行议标、招标开发前，要求规划部门提出明确的详规要求和控制指标等。

4.3规划要适应城市开发改造形式的转变

城市开发与建设形式由零星见缝插针变为成片综合开发，致使房地产业迅速发展，一些开发公司为城市建设做出了很大贡献，但是开发公司作为一个企业，不可避免的要考虑商品经济规律和企业法，这就可能出现片面追求建筑面积、密度等问题，导致损害社会和整体利益。政府要加强对房地产业和城市开发建设的促进引导和控制管理，而规划是政府干预的有效手段。因此，规划必须和维护整体的、全面的利益，同时在合理的经济效益前提下，保证社会效益和环境效益的统一，支持和积极引导房地产业的发展。

4.4规划要适应完善公共设施配套的要求

完善配套的城市公共服务设施是城市中正常运转不可缺少的条件，在我国大中小城市中，历史上欠账很多，在新的开发建设中，由于经济利益的关系，开发商往往忽视或不愿意承担配套公共服务设施建设，从而给政府背上了沉重的包袱，也给居民生活带来了很多不便。另外，各部门各行业制定的发展规划（如文教、卫生、服务行业等），也需要与城市规划协调，通过城市开发建设的过程加以落实。所有这些都要求规划部门心中有数，在综合开发工作中宏观控制，微观调剂，避免失控。

4.5规划要克服规划设计与管理脱节现象

城市建设是一个长期的过程，在建设过程中，由于经济形势的发展，建设条件、建设项目难免会发生变化，对此，以往规划都难以指导城市规划管理工作，这就要求规划设计的方法应有新的转变，使之更具有弹性和适应性。要适应上述种种变化所提出的要求，过去那种往往只重视空间型体环境，只以“三图一书”（现状图、平面规划图、结构系统图和规划说明书）为基本形式和管理手段的详细规划做法，已远远不能适应现实的要求，这必须要有控制性的详细规划。

5.结语

对于今后规划法律体系的发展，我认为如要积极主动发挥规划这一龙头的作用，搞好控制性详细规划必将是关键中的关键。因而要抓住制定《城乡规划法》这一契机，重建一种更为严谨的城市规划体系。而且，随着控制性详细规划法律地位的进一步明确和提高，它必将成为城市规划管理的主要依据。因此要进一步加强对控制性详细规划理论的研究。但是控制性详细规划不管编制得多么完善，仅仅是城市建设的基本依据，只有通过实施管理才能变为现实，“三分规划，七分管理”，任何规划实施管理中出现的问题都可以使控制性详细规划的设计意图得不到较好的体现。因此，只有做好宣传工作，动员全社会的力量来关心、支持和监督规划的实施工作，逐步推广建设项目规划审批听证制度，才能充分发挥城市规划对城市土地利用的管制作用.才能促进城市建设的健康协调发展，才能使我们的城市建设得更美好。

参考文献：

[1] 陈静，杨晓莉，王丽娜.对控制性详细规划的思考[J].南方建筑，2010.

[2] 陈琅，李妙.控制性详细规划的实践与探讨[J].内江科技，2008.

[3] 杨秀珠.控制性详细规划的几点思考[J].城市规划，2011.