孙立伟

【摘 要】随着城乡统筹要求的不断发展，研究其视角下的规划用地分类凸显出重要意义。本文首先对城乡统筹等相关内容做了概述，分析了城乡统筹视角下的城乡规划用地分类方案，并结合相关实践经验，从多方面提出了提高城乡规划用地利用效果的应对措施。

【关键词】城乡统筹；规划用地；分类

一、前言

作为城乡统筹发展工作中的重要内容，对规划用地分类的研究在近期得到了有关方面的高度关注。该项课题的研究，将会更好地提升规划用地分类的实践水平，从而有效优化城乡统筹工作的整体效果。本文从概述相关内容着手本课题的研究。

二、概述

随着城镇化进程的加快和城市规模的不断扩张，除了城市经济总量和人口规模不断增加之外。各种城市问题也随之而来，并且在这一过程中存在所谓异速增长的规律即城市问题随着城市规模的增加。并不是呈现线性增长的趋势，而是呈现加速增长的态势。从某种角度来说，这种客观规律是众多规划空间管制失灵的根本原因。这需要我们更多地从城市之外来探讨和解决城市问题，需要从区域的角度和城乡统筹的角度来思考城乡规划中的用地分类。

长期以来，我国城乡在管理过程中实行的城乡分割式的管理方式，也就是我们所说的城乡二元制管理模式。这样的体制结构在一定程度是上对我国城乡和农民的联系产生了隔阂，严重影响到了城市化的进程。随着最近几年，农村经济不断发展，对城乡进行统筹管理，积极的推进城乡一体化发展成为了我国农村工作中的重中之重。城乡统筹就是要充分发挥城市对农村的带动作用，保证农村对城市建设的促进作用，进而全面实现城乡一体化发展。城乡一体化是一种全新的科学发展观点，其实现的条件是要保证我国农村地区生产力发达，经济水平上升到一定的位置上，充分发挥城市和乡镇的各个优势，充分的对资源进行优化配置，保证城乡之间相互融合相互渗透，最终促进城市和农村协同发展。

三、土地规划利用城乡统筹的含义

尽管统筹城乡发展在党的十六届三中全会上被作为五个统筹之首提了出来，但对它并没有作出明确的解释，社会各界对统筹城乡发展的解释也没有统一的看法。黄祖辉、卫龙宝（2007）认为，统筹城乡发展就是要使城市和农村，紧密地联系起来，实现城乡经济社会一体化发展，改变城乡二元结构，建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。曾业松（2003）认为，统筹城乡发展就是通过体制创新建立与市场经济体制相适应的城乡一体化的经济社会秩序，解决制约农村、农业发展和农民增收的体制性、结构性矛盾，促进城市与农村、工业与农业协调发展。

随着城乡统筹的深入发展，城乡统筹也逐渐与土地利用联系起来。黄明华等（2011）认为要从土地规划的平台落实城乡统筹，以联动的方式统一城乡建设用地发展变化，为解决用地增长和耕地保护提供新的思路和方法。谢从朴，田莉（2010）认为城乡统筹的核心之一在于集体土地制度的创新，使农民享受到城市发展带来的土地增值收益。陈智华等（2011）从城乡土地利用协调度的角度诠释了城乡统筹。他们认为，城乡统筹发展的核心问题是土地利用，城乡统筹发展下，城镇和乡村土地利用关系能推动城镇和乡村经济、社会共同发展，促进城乡经济、文化、社会及空间的全面融合。Tscarlett Epstein与David jezeph从第三世界国家的发展背景入手，提出了包括乡村增长区域、乡村增长中心和城市中心的三维城乡合作模型。Bhishna Nanda Bajraeharya提出在处理城乡经济发展关系的实践方面，20世纪70年代，日本“第四全综”和韩国的“第三次国土规划”，都突出强调点（城镇）、线（基础设施）和面（农村地域）的网络化發展，分别较好地处理了本国的城乡统筹发展问题。

四、城乡统筹视角下的城乡规划用地分类方案

1.城乡用地分类适用于市域内全部土地（重点在规划区全域土地），以满足市域（尤其是规划区）土地使用的规划编制、用地统计、用地管理等工作需求。在规划调查、编制和管理工作中.应该根据土地实际使用的主要性质和规划引导的主要性质进行划分和归类.市域范围内（特别是规划区范围内）所有用地都应列人该分类中的某一类别.并且不能同时列人两项或两项以上的功能类别。

具体而言.将市域或规划区范围内的用地分为2大类9中类。大类层次包含建设用地和非建设用地2个并列的类别。从统筹城乡发展的角度将二者作为同等重要的因素来考虑，做到了市域或规划区范围内的全域管制和引导，其中建设用地包括城乡居民点建设用地，区域交通设施用地，区域公用设施用地，特殊用地，采矿用地以及其他建设用地6个中类。非建设用地包括水域、农林用地和其他非建设用地，并且体现了每一种非建设用地的含义、作用和引导方向，其介绍如下：

（一）农林用地。涵盖农林业生产的用地与土地利用现状分类的一级地类。耕地园地，林地，草地完全衔接。对于农林用地的认识和利用主要在于统筹规划区域城乡建设。保护耕地和林地等生态资源和农业生产条件，而不在于具体农林用地内部的布局和调整利用。因此，该大类用地应是控制开发的重点区域，同时为建设用地提供良好的生态本底支撑。

（二）其他非建设用地。与土地利用现状分类的一级地类其他土地完全衔接。包括空闲地、设施农用地、田坎、盐碱地沼泽地、沙地、裸地。其中设施农用地承载了种植或养殖等农业生产活动指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地以及农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

2.突出城乡差异，强化建设空间管制

用地分类方案加强了对建设用地的空间管制注重土地使用过程中的城乡差异。主要反映在城乡居民点建设用地的类别上。建设用地大类下包含了城乡居民点建设用地，区域交通设施用地，既能在明确城乡差异的基础上.通过城市、镇、乡村庄的建设用地与《城乡规划法》所确定的规划编制体系的规划层级相对应，又突出体现了统筹考虑、统筹管理城乡居民点建设用地的思想，也为编制城乡居民点建设用地标准奠定了基础。

五、提高城乡规划用地利用效果的应对措施

1.强化土地资源市场配置功能

制定土地利用计划差别化管理意见，完善建设项目用地预审办法，从严核定建设项目用地规模。提高工业用地投资强度，推行工业用地弹性出让，建立存量工业用地退出机制，切实提高土地使用效益。统筹安排，有保有压，重点保障重大基础设施项目和民生实事工程、效益好就业多的招商引资项目、城乡重要公益项目、生态建设等符合市场需求和产业发展政策的项目用地需求。

2.强化规划管控引领作用

加强土地用途管制，合理确定各类用地规模、布局、结构和时序安排，推进国土空间规划编制工作，明确国土空间利用方向，探索统筹城乡发展节约集约用地新路径，科学配置城乡建设用地资源。推动各类规划相融合，产业发展、城乡建设、基础设施布局中、生态环境建设等相关规划，应与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模和布局须符合土地利用总体规划的安排；建立“一张图”综合信息平台，实现多个规划基础数据共享。通过体制机制创新，消除城乡发展中的制度障碍，优化城乡建设用地和农业用地空间布局，改变城乡二元结构，实现城乡协调发展、共同发展的格局，引领和带动区域城乡统筹发展。

3.科学编制土地储备规划

按照城市发展战略，坚持适度超前、科学合理、集中成片的原则，滚动编制土地储备规划和年度土地储备计划，明确土地储备的总量、结构、空间布局和投资总规模，优化土地储备开发空间布局，优先储备重点功能区土地，促进城市协调发展。实现以实地收储为主向实地收储和规划收储相结合的收储模式转变，体现储备工作的前瞻性、计划性、统筹性，既保障当前发展，又兼顾后备资源可持续利用。使土地储备真正成为市政府推进中心城市建设、引导集约节约用地，提升城市功能品味，促进城市可持续发展的重要推手。

4.整合优化存量土地资源

优化园区产业布局规划，加强资源整合，坚持工业集中集群集约发展。按照转型升级的要求，合理制定产业发展规划，对不符合产业规划要求的企业用地实施收购、转让、置换，加快土地盘活利用；新上工业项目必须进入开发区和工业园区，其他的工业企业在符合国家产业政策和达到环保要求的条件下，要通过“退城入园”方式逐步进入开发区、工业园区；对规模小、污染重、效益差的企业逐步淘汰关停。严禁将工业用地变相用于商业性房地产开发。工业用地因城市规划原因改变土地用途的，一律由当地政府按原用途依法收回，通过土地市场公开出让。

六、结束语

通过对城乡统筹视角下规划用地分类的相关研究，我们可以发現，该项工作的顺利开展，有赖于对城乡统筹发展工作涉及到诸多方面因素的充分掌控，有关人员应该从城乡统筹工作的客观实际要去出发，研究制定最为符合实际的应对措施，提升规划用地分类的最终效果。

参考文献：

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