中国国家治理逻辑分析的新进路<br/>——一种规划性政治的视角

中国国家治理逻辑分析的新进路
——一种规划性政治的视角

2015-10-09蔡益群曾春祥

江西理工大学学报 2015年6期

关键词：权利规划国家

蔡益群，曾春祥

（1.江西理工大学文法学院，江西赣州341000；2.空军95980部队少校）

中国国家治理逻辑分析的新进路
——一种规划性政治的视角

蔡益群1，曾春祥2

（1.江西理工大学文法学院，江西赣州341000；2.空军95980部队少校）

以全能主义和新权威主义为代表的国家治理逻辑分析框架，侧重于以权力研究为进路，分析政治权力及其机构在国家治理中的主导角色，具有明显的国家主义和精英主义倾向。规划性政治主张以权利为中轴原理，分析国家治理过程中权利体系（包括权利观念、权利形式和权利体制等三个方面）的特征及其变化，通过权利体系的变化来研究执政党一元权力结构和中央集权的宏观制度下的国家治理逻辑。历史纵向考察表明，规划性政治与传统国家治理模式在治理困境、价值规范和治理逻辑等方面存在相似度。规划性政治的国家治理逻辑具有三大机制：天赋国家抵抗力、规划性权利形式和反应性权利体制。这对国家治理的战略和技术产生了重要影响。

国家治理；规划性政治；国家权利；社会的权利；德性权利

中国国家治理的研究，应不局限于对西方治理理论的介绍和引进，而要努力实现治理的“中国化”阐释；需要超越具象性质的国家治理和地方治理的经验研究，发现治理实践稳定共享的逻辑和动因；也要努力突破传统的研究框架，去发现和建构能够解释新现象的分析方法。文章通过与全能主义、新权威主义等国家治理分析框架的简要对话，初步提出规划性政治的分析框架。作为国家治理逻辑意义上的规划性政治，并不是在当代中国才产生的，也不是在近代中国的某一历史断口出现的，它具有深厚的历史渊源，产生于传统中国治理活动中。但是，规划性政治在当代中国呈现出新特点。文中提出规划性政治概念，并不是要完全否定和替代新权威主义等理论框架，而是提醒权力分析有它内在的缺陷，即权利分析的缺位。规划性政治以权利分析来弥补权力分析的不足，以构成权力和权利的完整的理论分析，共同增进对国家治理逻辑的认识。限于篇幅，文章的第一部分，没有详细追溯规划性政治概念的发生过程，而是开宗明义地提出规划性政治的内涵；第二部分分析其历史发生逻辑，第三部分总结规划性政治，或者说中国国家治理逻辑的三大特点，最后归纳规划性政治的现实基础。

一、权利与权力的对话：治理谱系中的规划性政治

在中国国家治理过程中，国家发挥着重要的、甚至是权威性角色。这种国家治理模式的理论解释范式即权威主义或全能主义，以及作为修正的权威主义的新权威主义。新旧权威主义的主要区别是新权威主义赋予社会以有限的自由空间和对社会福利的有限重视，这里主要讨论新权威主义。全能主义、新权威主义以权力研究为进路，有明显的国家主义和精英主义倾向。虽然学界对二者定义存在分歧，但也达成了一定共识。其中全能主义侧重强调政府对社会随时随地的干预及其必要性［1］，新权威主义则主张中国改革需建立一个强有力的现代化导向的政治权威，建立专家治国模式，以此作为社会整合和秩序稳定的有力保障，同时为经济发展提供良好的外部环境［2］。

除了“全能”“权威”等常见的术语外，在中国，还有一个同样常见常用的术语，即“规划”。正如有研究者指出，规划在中国政治的运作过程中，是确定政策优先顺序的推动力，是政策调整的界限，是授予结构权力的依据，是决定各级政府之间权力分配的关键件，更重要的是，规划已经成为治理各种问题的核心机制，构建了以“三级三类规划”（国家——省——市县和总体——专项——区域）为主体的相互交织的庞大的规划网络［3］。对于规划的定义，曼海姆认为，规划思维是人类思维发展的高级阶段，当人与社会从对个别对象和制度的有意发明进展到精心调节和明智掌握这些对象之间的关系时，就将谈及规划和有规划的思维。规划思维的特点是在每个情境中的关键地位掌握事变的复合特点，其最基本要素是，不仅仔细思考个别目的和有限目标，而且还了解这些个别目的对更为广泛的目标最终将有什么样的作用［4］。曼海姆对规划的定义包括两个层面：行动的合理性和有效性，以及相对于特定目标的功能性。哈耶克以批判的态度来看规划，他不太赞同曼海姆对规划的定义。他认为，社会层面的规划，不是指运用明智的预见以尽可能合理地处理问题，而是指根据单一的规划对一切经济活动加以集中管理，规定社会资源应该“有意识地加以管理”，以便按照一种明确的方式为个别目标服务［5］。哈耶克所说的规划是指特定目标视角下的集中管理，而不包括行动的合理性和有效性因素。文中的规划综合了曼海姆和哈耶克的规划含义，并主张规划不是指具象意义上的对某一事务的谋划，而是指对权利的总体性设置①在西方权利学说谱系中，权利是由利益、主张、资格、权能和自由组成的综合概念。有学者认为以其中任何一种要素为原点，以其他要素为内容，给权利下一个定义，都不为错。（夏勇：《人权概念起源》，中国社会科学出版社，2007：38-40.）阿马蒂亚·森进一步提出，权利研究应当关注权利主体、特别是底层群体实际上的、有能力实现的权利，即“可行能力”。（参阅阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒》，王宇，等译，商务印书馆，2009.）综上，文中主张权利是指建立在可行能力基础上的主张、资格和权益。具体而言，是指行动者制定和使用规范性规则（特定的权利和义务规则）和解释性规则（特定的知识库和知识框架）、支配和使用权威性资源（控制和引导的能力）和配置性资源（物质、人工制品及用品）的可行能力。文中“权力”是影响力术语，指政治体系中主体A的意图、行动和B的行动两者之间的因果关系，如果由于A的意图和行动，B试图去造成x，表示A对B施加了明显的影响力。权力是指实现自身意图的控制和影响他人的能力（参阅罗伯特·达尔：《现代政治分析》，王沪宁等译，上海译文出版社，1987：36-40）.。也就是说，指根据特定目标对规则和资源的生产与再生产加以集中管理，以保障规则和资源的使用不偏离该目标，并在主观层面有助实现该目标。规则和资源的集中管理，一方面是规则和资源使用的明确方式，另一方面是指规则和资源可行使用能力在不同主体间分配的集中管理。前者是后者的外在体现；后者是前者的依据而更具实质意义，是规划的主要含义。

所谓规划性政治，是指以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构建立理论框架，研究执政党一元权力结构和中央集权的制度背景下的权利体系，具体包括权利观念、权利形式和权利体制三个方面。具体来说，所谓规划性政治，是指按照权威机构的目标来设置、分配和使用权利以保证该目标的实现，所有其他主体的权利的性质和地位取决于它对于该目标的功能。规划性政治的实质是指以国家为核心的强势行动者与社会群体、特别是以工农阶层为主体的弱势行动者之间的关系状态，即强势行动者依照自身特定利益和意识形态的需要，有计划地赋予弱势行动者以规则和资源的生产与再生产能力。强势行动者之所以没有排斥弱势行动者而独占权利，以致后者处于无权利状态，是因为弱势行动者的无权状态会导致整个政治社会陷于停滞，强势行动者的安全无法得以保障［6］。规划性政治不是指为制定和执行单一项目、政策提出工作规划，而是指对行动者的可行能力加以规范，是对权利的规划，使之服务于权威机构的规划性目标。即使是在具体的政策规划过程中，某些事项得到重点支持和优先发展实质上体现的是权利优先性。在规划性政治体系中，行动者制定和使用规则、分配和使用资源的行为需要与国家的象征性（意识形态、价值观等）或实质性的目标、规训（法律、重大决策等）保持一致，至少不发生违逆。在合法性层面上，它有两个基本权利体系，即国家权利体系和社会的权利体系②“社会的权利”和“社会权利”虽然一字之差，但是在文中，二者内涵存在较大差异。前者主要是指不同于国家这一行为主体的社会所拥有的权利，是同“国家权利”相对应的分析范畴，英文可以译为rights of society；后者是指公民在就业、劳动、社会保险保障等方面的民生权利，英文可以译为social rights.，国家权利没有简单排斥社会的权利，而是以后者作为现实基础；社会的权利不是自足的，而是以国家权利作为存在依据。

因此，规划性政治同全能主义、新权威主义相比较，实质是权利研究与权力研究的对话。就理论研究的完整性来看，权力和权利是国家治理研究的基本进路和基本内容，二者不可替代，不可或缺。正如有学者所言，当下政治学科发展和政治理论研究理路，不外乎是“权力”和“权利”，即一个是传统的国家权力及其组织结构和运动过程的研究，一个是新兴的关于社会权利和公民权利的研究，这两大套路无高低之分，无轻重之分，因为都是国家现实的需要，因而相映生辉。不仅如此，一方面，国家的终极目的是其疆域内民众的福祉，好国家的标准是公民权利的实现度和满意度；另一方面，公民权利和福祉的实现又离不开国家的正确导航［7］。因此，规划性政治进路弥补了全能主义、新权威主义两大进路在权利研究上的缺失，同时又没有忽略国家在治理中的重要地位和作用，而是将权利研究置于这一现实制度背景下来分析权力和权利之间的相互作用和相互关系，进而在一个研究框架中综合了国家和社会这两大理论要素。

就治理类型来看，规划性政治是不同于全能主义、新权威主义的独特类型。以国家-社会二元理论分析来界定治理类型，可以形成由国家改变社会的类型到社会改变国家的类型的连续谱。在连续谱的一端，是国家改变社会的治理类型，即权威主义。其特点是强调国家及其代理人为巩固统治权力强势控制社会，并按照统治权力的内在需求来设置社会生活的价值、规范和制度。在连续谱的另一端是社会改变国家的治理类型，即民主主义。它主张权利本位，强调公民社会的基础性作用；主张分权制衡、多元主义和有限政府；主张“人民的同意”是政治权力的合法性基础，强调大众化政治参与。权威主义主张以国家权力为中心来推动社会体系的发展，民主主义强调以公民权利为中心来推动社会体系的发展。这两种治理类型可以归结为“理想类型”。在现实社会中，既不存在纯粹的国家改变社会的类型，也不会有纯粹的社会改变国家的类型，而是国家和社会共同在场，相互作用的类型。在以权力为互动中轴的场域中，生成了国家主导的国家-社会互动关系；在以权利为互动中轴场域中，形成了公民社会主导的国家-社会互动关系。前者是“实践的权威主义”，即全能主义或新权威主义的治理类型；后者是“实践的民主主义”。但是有一种治理类型是比较特殊的，即权力是国家-社会互动的中轴，但这种互动关系在以国家权力为支点的情况下，整个社会将陷于停滞，统治者设置的政治社会发展议程将被搁置。在这种政治风险的“逼迫”下，统治者需要根据其统治能力的实际情况和发展议程赋予社会以权利，增强社会的行动能力，以保证统治者的政治规划付诸落实；而社会行动能力增强的上限是以不威胁统治权力为前提，当这种行动能力的增强潜在政治挑战风险时，统治者将采取必要的政治强制方式终止权利赋予。在这种形势下，国家权力是国家-社会互动的中轴，社会的权利是不可或缺的互动支点，它从内容到形式都由国家权力依据统治权利的需要来规定，国家权力又不能脱离社会的权利独自运行，国家权力与社会的权利既相互依存，又相互冲突。这种治理类型就是“规划性政治”。如图1所示，规划性政治以权利为中轴原理，以权威体制为中轴结构，在实践中增进了国家权利和社会的权利。

图1　治理类型连续谱

就治理革新路径来看，全能主义、新权威主义提出了改革政治权力体制的构想，规划性政治则主张以增进权利、尤其是保护弱势群体权利的政治发展构想。

以规划性政治的概念来表述中国国家治理的逻辑，意在表明，中国国家治理的价值取向不是纯粹的权力意志的体现，国家治理过程也不是纯粹的权力运作。国家治理场域的参与者包括国家与社会，国家治理过程是国家权利和社会的权利同时实现的过程。因此，国家治理体系和治理能力的现代化不能局限于权力体制改革，而要求同时推进权利体系的现代化，需要保护社会的权利。

二、传统国家治理：在权威与自由悖论中的选择

现在是历史的延续，现在的成因可以在追溯历史中发现。规划性政治的治理逻辑和方式，在中国传统的国家治理实践中就有所体现，并影响至今。尽管文中所参照的古代的某些记载，诸如“自由歌”等，似乎不能给早期中国国家治理提供确凿证据，但因其深厚的流传基础，是能够被认为具有古代口述史学的渊源，因而可以作为研究古代历史的参考性依据［8］。对于中国传统的国家治理模式，学界有“专制”和“乡绅自治”两种表述，两者的争论也由来已久。在我们看来，这两种概括并不能涵盖传统中国治理的所有模式，还应当加上“自由歌”这种治理模式。在这三种治理模式中作选择以及此中发生的争论，既涉及政治价值的选择与冲突问题，也有治理的合法性和有效性的权衡问题。古代的这些冲突、选择和权衡，似乎都与权利问题存在不同程度的联系。也就是说，中国古代的国家治理方式的选择，并没有，或者说无法避开权利问题，而治理者的权利考量会体现于现实的治理方式，甚至决定治理方式的取舍。传统治理中的权利观念、权利考量及在此基础上所产生的治理方式、治理逻辑，因其历史惯性将对此后的国家治理产生示范和影响。就理论研究来说，解释古代中国国家治理的逻辑，就可以在一定程度上为当下的国家治理研究提供理论启示。

（一）传统国家治理的三种模式：“自由歌”、“普天下”和宗族自治

1.“自由歌”模式

“自由歌”的治理模式可以追溯到中国政治的开端时期。这个开端时期可以定位在神话传说中的黄帝尧舜时期。我们认为，这一时期形成的政治价值和政治样态，或者说古代思想家（或者古人）所设想的这一时期的政治价值和政治样态，应当成为，或者事实上已经成为此后政治思考和政治实践的“基础和弦”（阿伦特语），此后的思想和行动都是在这一基础上生发转变的。但是，如果这一“基础和弦”没有成形，或者是表述模糊，将对此后的政治思考和政治实践产生不可估量的影响。《周易·系辞下》曾经对上古时期的政治样态有过记述，记述者的观点认为，“黄帝尧舜垂衣裳而天下治。”所谓“垂衣裳而天下治”，概指上古时期的统治权威主要通过制定统一礼仪而无需微观层面的具体政治干预来治理天下，并达到了良好的治理状态。皇甫谧所著《帝王世纪·五帝》对此也有过极为浪漫化的讲述：“帝尧陶唐氏……天下大和，百姓无事，有八十老人击壤于道，观者叹曰：‘大哉！帝之德也。’老人曰：‘吾日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食，帝何力于我哉！’”这就是中国古代思想家、贵族士大夫乃至普通百姓极为熟悉的“自由歌”。这种模式甚至对有机会获得“皇权”的古人善卷，似乎也极具吸引力。《庄子·让王》记载，舜以天下让善卷，善卷曰：“余立于宇宙之中，冬日衣皮毛，夏日衣葛；春耕种，形足以劳动；秋收敛，身足以休食；日出而作，日入而息，逍遥于天地之间而心意自得。吾何以天下为哉！”为此他拒绝了舜的禅让，隐匿深山，莫知其处。这些出现在不同文本中的神话传说，就像西方启蒙学者所设想的“自然状态”一样，恐怕难以考证其真实性。但问题的实质并不在于它的真实性，而是其中体现的国家治理的观念，即对于自由权利的诉求。

假如“自由歌”治理模式在历史中曾经出现过，或者将其付诸实践，它应当由两大原因所致：第一，理性设计的结果。这存在两种具体情况，一是经验限制条件下的理性设计，也就是说，鉴于治理者掌握的资源、技术和能力等方面的限制，不得不选择有限的治理范围。其潜在可能性是，一俟资源、技术等条件改善而控制能力得以增强，治理范围有可能大肆扩张。就此来说，有限政治干预是策略性选择的结果。二是规范意义上的理性设计，即在自由价值指引下，有意识地限制治理范围而形成的政治样态。这种可能性似乎不太大，因为，在史籍典记中，始终没有发现有效的限制政治权力的外部安排。第二，自生自发的结果。它是指古代的人们对于集体生活，特别是政治生活的意义、权力边界等关键性问题没有形成明确清晰的认识，还处于混沌状态，当时的政治样态完全是各种“力的平行四边形”随意作用的结果。显然，这种混沌状态为此后的治理选择提供了便利条件，因为它在价值及其实现方式的模糊状态没有为此后的价值选择及其实现提供“基础和弦”，人们可以根据自身的利益盘算来为国家治理确定可解释性原则。对于那些不满于这种样态而又具备控制能力的人，就有可能采取某种手段来裁剪类似于善卷和击壤老者的逃离限制的行动。事实可能确实如此，在“自由歌”广为传颂的年代，人们并未就“帝力”和“自由”之间的关系及其选择作出明确的表述，以致以其为开端的国家治理没有就政治生活的意义、政治生活的界限等关键性问题形成明确结论，或者是采取策略性的方式来对待它，没有为政治理解提供清晰的“基础和弦”，致使此后人们不必认真对待“自由歌”所表述的治理方式。

2.“普天下”模式

这一治理模式是传统中国治理的“主流”，其发生似乎也可以上溯到中国政治开端时期。它强调皇权权限的广延性，涵盖其统治范围内全部公共事务和私人事务，以及皇权稳固统一作为一种最高价值的地位。这个模式的典型表述是儒家经典《诗经》中的诗句：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。这种模式拥有许多重量级的倡导者和阐释者，后者甚至将事实性描述转变为规范性原则。《论语》记述，孔子在回答鲁定公关于“一言而可以兴邦”是否可行的疑问时，就闪烁其词地认可了君王“一言以兴邦，一言以丧邦”的事实，并主张“礼乐征伐自天子出”。孟子也认为“一正君而国定”。到西汉初期，董仲舒则把皇权稳固统一放在了形而上学的位置来看待了，他认为，“《春秋》大统一者，天地之常经，古今之通谊”①《汉书·董仲舒传》.，强调只有圣人才能承膺实现“大一统”之殊任：“古之造文者，三书而连其中，谓之王。三书者，天地与人也，而连其中者，通其道也。取天地与人之中以为贯而参通之，非王者孰能当是？”②《春秋繁露·王道通三》.不过，中国儒家的“普天下”的思想观点和政治追求，在有些人眼里看来最多存在于这些思想家的心目之中，现实中根本没有，是和历史事实不相符合的［9］。

3.宗族自治模式

秦晖将中国传统的治理模式概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”［10］。罗兹曼则表述为：“在光谱的一端是血亲基础关系，另一端是中央政府，在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能。”［11］这是对宗族自治模式的精炼描述。这一治理模式有两大基本机制：其一是黑格尔所说的作为“实体”的“家庭的精神”。这一原则消灭了人的主观性，将个人与“家庭的精神”视同一体，个人在家庭内部不具有人格，只有血缘关系和天然义务；国家是家庭模式的扩展，个人不具有独立性，因为处于国家关系中心位置的皇帝就是他们的大家长［12］。其二是韦伯所说的祖宗崇拜。韦伯认为，宗族的团结与维系完全依赖祖宗崇拜，“这种祖宗崇拜是唯一不受专制教皇主义政府及其官吏控制的民间崇拜”［13］，祖宗崇拜增强了宗法权力，促进了宗族团结，使宗族成为一种同政治上的统治者权力对等的势力。每一个宗族都有自己的“德律”，赋予自己不容置疑的权利；对于宗族成员来说，“宗族就是一切”。这样，“正式的皇家行政，事实上只限于市区和市辖区的行政”，“一出城墙，皇家行政的威力就一落千丈，无所作为了”［13］。

（二）在自由与权威悖论之中的选择

对于以上三种治理模式，恐怕很难就哪一种模式就是历史中事实存在的主导性的方式下一定论，真实情况可能是其中任何一种都在特定时期、特定范围内存在。但不可否认的是，这三种治理模式都曾经存在于古代的理论表述中，这些理论表述反映了当时国家治理的实际情况，也体现了人们对于国家治理的认识和分析。从这些治理模式出现于文献记载的时间来看，“自由歌”和“普天下”的表述几乎同时出现，但却代表了治理观念和治理实践的两个极端。这一状况很可能体现了国家治理的某种设想。在此两种表述中，前者表述的是自由状态，后者表述的是“利维坦”；前者的优势是远离权力侵害和政治暴虐，致命缺陷是孙中山所说的“自由太多，没有团体，没有抵抗力”，造成“一盘散沙”［14］；后者的优势是弥补前者缺陷而可能具备强大的国家抵抗力，缺陷是至高无上的、强大的“利维坦”由于缺乏有效的外部制约而蜕变为极权暴政。因此，既实现“利维坦”强有力的抵抗力优势，又防止潜在的暴政倾向，是困扰中国古代思想家和治理者的悖论问题。巨型的、大一统的帝国治理还面临现实的“规模问题”。皇权统辖广大地域、众多臣民，囊括所有事务，是不切实际的，尤其是在行政技术和能力较低下的情况下，规模问题更为突出。可能是由于这些复杂的、交织着规范性和有效性的难题的困扰，古代思想家在不改变“皇权大一统”的政治价值的前提下，降低了现实的政治目标，追求折中的、退而求其次的目标，即转向层级化、团体性、区域性的权威控制，也就是孙中山所说的“团体自由”，或者说“宗族自治”来走出困境。宗族自治模式相对于“普天下”来说，有以下制度优势：一是缓解帝国治理的“规模”问题。它对帝国加以“网格化”，以宗族区域为治理单位，就形成大寡头统治众多小寡头、小寡头管制民众的治理格局，可以降低统治成本，提高治理有效性。二是形成一定的制衡皇权格局，即以天然的血统义务和宗族规则限制皇权，进而降低暴政的可能性，分散统治风险。

宗族自治的制度安排并不是要改变帝国治理的“普天下”逻辑。因为，宗族自治的最高原则仍是维护皇权大一统，它最多只是皇权统治便宜行事的工具，皇权崇拜是其内在的基因。宗族在政治上不是“政治反对派”，而是沟通上下的渠道，正如巴林顿·摩尔所说，在当时，宗族和父系家族是中国社会上下阶层之间联系的唯一主要的纽带［15］。宗族自治并非依据自身“德律”和利益，而是不同程度受到宏观层面的帝国法律和利益的规训，将大一统观念带到宗族聚集的村庄。也就是说，宗族自治是以迂回方式来实现“普天下”的治理。进而言之，“自由歌”相对于“普天下”的治理价值来说一直处于缺位状态，这样选择的依据是以国家抵抗力为评判标准的。但是，这个国家抵抗力的标准，其作为价值选择标准的价值，其相对于自由、宗族自治等价值的更高价值，并没有在思想家和治理者的观念中与自由、宗族自治等价值进行系统的理论辨析。事实上，国家抵抗力的价值并非如传统中所定位的那样不言自明、具有天赋色彩。

因此，在传统中国国家治理模式的三种表述中，在自由、权威和宗族自治的表述中，隐藏着国家治理的密码，即维护国家抵抗力（孙中山语）和“普天下”治理模式。“国家抵抗力”在古代思想家和治理者的思维深处占据形而上学位置，是最高政治价值，而“普天下”治理是维护国家抵抗力的最理想化形式，其具体制度安排是皇权至上和高度集权。但是，最高政治价值（国家抵抗力）及其实现方式（皇权至上、高度集权）之间存在危险关系。以儒家和法家为代表的中国古代主流思想家和治理者，对最高政治价值及其实现方式做了清晰透彻、一以贯之的表述，却颠覆了二者关系，将“大一统皇权”的制度安排取代国家抵抗力这一最高政治价值的位置，转而上升作为形而上学原则。这种颠覆具有实用主义的效用，因为价值规范具有内在的不确定性，而制度安排具有确定性。这种关系颠覆的代价是，以制度崇拜代替价值崇拜，用韦伯的话来说，是以“工具理性”来取代“价值理性”，这必然导致功利性的政治话语的流行。总结传统中国国家治理的逻辑和方式，具有以下特征：

（1）清晰表述的最高政治价值：维护国家抵抗力是核心价值观。

（2）主导性的价值实现方式：大一统政治和权力集中为制度安排。

（3）工具理性代替价值理性：最高政治价值为其实现方式替代。

（4）价值实现方式的“价值化”：大一统政治和权力集中转变为判断是非的标准，成为私人空间和公共空间的权威性规则。

这种治理价值和治理方式的显著特点是，国家权利（国家抵抗力）、特别是社会的权利淹没在制度安排中，甚至被制度理性所取代。

（三）传统国家治理中的德性权利

虽说权利观念被制度观念所掩盖，但这并不意味着古代治理话语中没有“权利”的表达方式，更不意味着古代中国人没有权利观念，没有权利语言，没有权利思维［16］。因为，在社会生活中，几乎每个人都知道什么是他所应得的，什么是别人不该侵犯的；同时，几乎每个人都知道什么是别人所应得的，什么是自己不该侵犯的［16］。只是，传统中国的权利观念独具特色。在“自由歌”治理模式中，人们享有自主选择生活方式的权利，可以自主安排家庭生产活动，享有参与或不参与政治生活的权利。不过，经过历史中的力量博弈和选择，以国家抵抗力为解释原则的“普天下”治理模式取得优势地位，这预示着权利原则被权力规则所替代。尽管如此，这也不表明权利的消失。在这个转变中，以自主为基础的权利转变为以德性为基础的权利，这就是传统中国话语中的权利概念——“德性权利”。它不同于西方现代权利，建立在人类的需要、愿望、欲求等利益基础之上的，而是拒斥自利因素。其根源于儒家理论中的德治理想。这一理想主张德是人的自然状态，政府的首要任务是教导人们去崇尚“仁”，政治就是“正”，因此，儒家赋予政治生活以浓厚的道德色彩。它还强调“人民对于统治者的权利”，人民可以德性名义来抗衡政府。尽管如此，德性权利的实质并不能认作是现代意义上的政治权利。理由是，个人践履德性，达至公共的善，并非出于个人利益和功利的考虑，不是被给予的一种要从国家和人民那里获取什么的权利，而是在于履行道德使命，以为人民、国家做出贡献，这是一种神圣的义务。因此，德性权利的实质是德性义务，这种观念构成了一种具有中国特色的公民道德基础，它以对同胞、团体、国家和天下怀有高度责任感为特征，并且典型地反映在中国传统知识分子所独具的品格之中。这种品格决定了中国传统知识分子进入政治舞台的宗旨是为了履行对普天下人的义务，为了承担和践履“大任”——做同胞的代言人，并表达和实践天命或道德意志的要求［16］。

因此，传统国家治理中的德性权利，是以履行对国家的义务为前提的观念，而不以个人利益和功利为目标。德性义务取得相对于德性权利的先在地位，在政治实践中难免产生“文化工具主义”和“政治工具主义”的权利观点。前者是指在仁政和民本政治等政治理想被统治者的疏怠严重破坏时，民众可以诉诸德性权利来保护人的基本利益；后者是指德性权利被看作国家的强盛和团结以及社会动员的工具［16］。文章所讨论的规划性政治，在实质上与德性权利论点存在相似性，即对自利性权利的抑制，对服务于公共的善（以国家意志为代表）的权利形式的张扬。其不同之处是，这种自利性权利没有被排拒，而是统合到服务于公共的善（以国家意志为代表）的行为和权衡之中。作为国家治理意义上的规划性政治方式选择，再次呈现和体现了传统中国治理模式选择中的困境：自由与权威的困境、有效治理与合法治理的困境等。而传统中的德性权利政治之所以没有转变为规划性政治，主要是由于监控技术、行政技术和沟通技术等方面的限制，无法形成现代意义上的强大国家能力。

三、规划性政治的分析层面和机制

在政治类型的谱系中可以看到，规划性政治不同于权威主义和民主主义，而是处于从权威主义到民主主义、靠近于民主主义一端的转型过渡样态，在体制上同时具有权威体制和民主体制的特征，融合了自上而下的精英控制与多数人的同意和参与的混合体制。作为国家治理逻辑的规划性政治，以及作为国家治理的分析框架的规划性政治，具有三大分析层面和三大机制，即权利观念、权利形式和权利体制，此三者共同构成权利体系。

权利观念：“天赋国家抵抗力”。不同于西方国家自古典自由主义时期就奉行“天赋人权”，以人的权利作为政治合法性的基础，强调自然权利优先于法律，政府职权在于保障人权，“国家抵抗力”自古以来就是中国最高的政治价值，是政治合法性的基础和不证自明的第一法则，是与“天赋人权”相对应的“天赋国家抵抗力”（宽泛的说法是“天赋国权”），也就是将增进国家力量、维护国家安全和秩序作为目标框架和真理化机制。福柯称其为“国家理性”（raison d’Etat，有的译成国家理由），认为这是欧洲国家在16～17世纪治理技艺的基本特点和基本框架［17］。中国自古以来就围绕国家理性来制定治理技艺，展开治理实践。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”这句《诗经》中的经典诗句在中国早期国家形成阶段就成为了治理的限制性原则和目标，成为国家理性的最早写照。在接下来的数千年的历史变迁中，国家理性始终是统领仲裁各种价值争议的真理化标志和理解性原则。这一点在孙中山思想体系中体现得也非常明显。在他看来，中国最为紧迫的不是追求个体自由，而是强化国家抵抗力，为了这个目标可以牺牲个体自由［18］。不过，国家抵抗力原则毫无抵制地通行于全社会显然是过于理想化的目标，它只能完美地出现在彼岸世界，从彼岸到此岸的飞跃，还需要借助于具体的政治设计和制度安排来沟通、联接和外化，这就是“大一统”和中央集权。从现象上来看，大一统和中央集权很容易被视作强化国家抵抗力的最可靠、最极致的方式，相对于国家抵抗力这一抽象原则来说，也显得更加具体，易于外化于形。这种实用主义思维的结果是导致作为实现价值理性（国家抵抗力）的工具理性（大一统和中央集权）上升到价值地位，成为规范社会行为的最高价值，进而实现从价值崇拜向制度崇拜的蜕变［6］。这一历史逻辑仍然时常体现于当今国家治理当中。

权利形式：规划性权利形式。这是由国家抵抗力衍生的权利形式。这一生衍生权利包括两种基本形式：地方政府权利和社会的权利。为了简化讨论，文中所指的衍生权利是指社会的权利。其衍生性包括三个层面的含义：第一，社会组织及其成员并非处于无权利状态，权利形式也不是像裴宜理所说的那样只有两种形式：生存权和经济发展权［19］。而是包括了法律权利、政治权利、社会权利和参与权利四种基本权利形式［20］。第二，社会的权利并不同于西方国家意义上的权利意识，具体来说，社会权利体现的是政府对生存道德的认可，对人民过上体面生活的认同；法律权利、政治权利和参与权利等所体现的并非追求个人自由，而是对政府权力的认可而非挑战，隐含着对集体之善的伦理义务［21］。有学者称此意义上的权利为“德性权利”［16］。第三，社会的权利不是与生俱来的，也不是由公民社会自致和自赋的，而是由以国家为核心的权力结构认可和自上而下赋予的，权利赋予的依据是特定的目标规划。具有上述含义的权利形态是特殊形式的权利，为区别于自然权利和公民权利概念，文中称之为“规划性权利”。

权利体制：反应性权利体制。有学者认为，当前国家治理呈现出反应性理政的特点：一是执政模式不固定，而是根据社会变迁做出反应，在稳固执政权的前提下，适应社会的需要不断调整自身和社会其他群体的关系。二是大量非正式渠道同正式渠道共同发挥作用［22］。周雪光解释说，形成这种治理逻辑的原因是在权威体制下，帝国治理始终面临委托-代理的组织困境，正式与非正式的并存和转化是应对挑战的核心机制［23］。周氏主要是从组织学的角度来解释反应性体制，但如果从结构功能主义角度来说，组织层面的问题只是原因之一，功能和目标层面的问题可能是更为根本的原因，或者说不可或缺的基本原因。“天赋国家抵抗力”就是这个功能和目标。而它本身却有内在矛盾，主要体现在：第一，强化国家抵抗力的基本途径之间的矛盾。基本途径有两种：资源集中和资源分散。资源集中一方面增强国家提取、分配和管制的能力，一方面削弱地方势力，使得国家抵抗力得以提升。但是资源的不适当集中会削弱社会自足能力和社会活力，导致国家抵抗力的增强缺乏必要基础和可持续性，结果反而是降低国家抵抗力；资源分散可以因激发社会活力而强化国家抵抗力，但也可能壮大地方势力，降低国家资源汲取能力，以致国家可能面临内忧外患的风险。因此，如果国家出台制度化的资源配置方式，强化国家抵抗力的目标并不一定得以实现，反而可能造成事与愿违的后果。第二，国家抵抗力面临的形势千变万化，判断其挑战存在较大的主观因素。比如，对于20世纪70年代的国际形势，毛泽东始终认为世界大战不可避免，因此需要加强资源集中和控制，强化战略储备、重工业建设和国防建设。但邓小平认为，世界大战是可以避免的，和平与发展是时代的主题，故选择了放权让利改革，将工作中心转到经济建设上。因此，鉴于形势变化及判断的主观性，不太可能就集权与分权形成制度化安排。

总之，所谓规划性政治的国家治理逻辑，就是围绕着国家抵抗力这个天赋的最高政治价值，使用不同方式来改变社会的权利；这一逻辑是甚至是理解中国政治变迁的主线。建国六十多年以来，中国政治状况取得了很多进展，诸如阶层利益分化、社会组织发展空间拓展、出版物未局限于特定意识形态和价值观体系之内、政府科层化水平有了较大提高、个人选择权增大等。但这些变化并没有改变基本的政治事实：政治格局和一元化权力结构并没有发生改变。为此需要思考：在权力结构没有变化的情况下，是什么变化了，并推动中国政治发展？理性思考不能局限于工具层面的具象解释，而需要发现一个与权力相对等的概念并以此为基础提炼新理论、深入到价值层面和结构层面来揭示其原因。这是文章提出以权利为中轴原理、以权威体制为中轴结构的“规划性政治”分析框架来讨论国家治理逻辑的基本意图。

四、规划性政治的现实效应

规划性政治的实质是强势行动者对于自身及弱势行动者的权利实现进程的规制。规制逻辑是：强势行动者没有独占权利以致弱势行动者处于完全的无权利状态；弱势行动者的权利要求不取决于自身的利益和主张，而是在总体上取决于强势行动者的价值追求和利益考虑。在当代中国，强势行动者是指以党政机构为核心的公共权力机关，弱势行动者是指以工农阶层为主体的群体及组织。此处“强势”和“弱势”的表述是就国家治理中实际的地位和影响而言的，这种地位和影响主要取决于在资源支配和配置中的地位。规划性政治的国家治理逻辑产生了一系列不容忽视的现实政治效应。

（一）制度主义和策略主义

上文讨论到，在传统中国国家治理中，国家抵抗力是最高政治价值，皇权至上和中央集权是理想化的价值实现方式。但在现实治理中，二者关系发生了倒转，即由价值作为是非标准转变为制度成为是非标准；由价值崇拜转变为制度崇拜，甚至权力崇拜。这一点在传统理（道）学中体现得很充分。理（道）是宋代理学的最高范畴。但在理学诸子看来，所谓理，就是宗法伦理，人伦法则即宇宙通则。因此，朱熹说：“道之在天下，其实原于天命之性，而行于君臣、父子、兄弟、夫妇、朋友之间。”①《朱文公文集·徽州婺源县学藏书阁记》.又说：“父当慈，子当孝，君当仁，臣当敬，此义也。所以慈孝，所以仁敬，则道也。”②《朱子语类》卷五十二.陆九渊也说：“吾儒之道乃天下之常道，岂是别有妙道？谓之典常，谓之彝伦，盖天下之所共有，斯民之所日用，此道一而已矣，不可改头换面。”③《陆九渊集·与王顺伯》．这些观点表明，古代所追求的大一统政治价值，被作为价值实现方式的人伦礼制所替代。这一治理逻辑被现代国家治理所继承。在当前，治理者总是将治理问题归结为“体制性”问题，将摆脱困境完全寄托在体制机制的改革方面，而忽视了体制机制所服务的对象，体现了一种“制度崇拜”的倾向。

与此密切相关的是，在价值崇拜转变为制度崇拜之后，社会范式的转变。主要表现是，原本是价值实现方式的制度现已经转变为国家和社会的的正式规范，成为私人空间和公共空间的解释性原则，甚至成为正义的渊源。之所以这样，是因为以有形的制度来剔除社会争议，会比以有争议的价值观点来取得社会一致来得方便。这是一种策略主义的立场。在策略主义的视角下，最高政治价值（国家抵抗力）转变为象征性符号，以仪式化方式来表现，进而导致价值“虚空化”的尴尬局面。

（二）清晰化战略

斯科特曾敏锐地指出，现代国家治理存在着简单化的倾向，其实质是试图实现社会的清晰化，国家的简单化④詹姆斯·C.斯科特在研究现代国家实施的一系列以改进人类生存状况为名义的项目时，发现了其中的隐秘逻辑。他认为，现代国家官员，出于必要，至少一步，通常是几步，从他们所统治的社会中游离出来，通过一些抽象的象征来评估他们的社会生活。这些抽象的象征总是与他们所要掌握的真实社会距离甚远。他们这样做的目的和结果是国家的简单化和社会的清晰化。参见詹姆斯·C.斯科特著，王晓毅译，《国家的视角》，北京：社会科学文献出版社，2004：100-102.。作为国家治理的规划性政治，也存在这种清晰化和简单化的倾向。比如，在有些人眼中，国富民强、民族复兴的价值追求，转变为对一元化权力体制、社会稳定的追求，甚至将后者上升为社会可解释性原则，转变为价值原则，即工具理性取代价值理性，而忽视了真正的社会原则。再就是对国家发展战略的片面理解。就经济发展战略和国家抵抗力关系来看，前者是国家抵抗力的基本保障。但在许多治理者的思维中，二者关系发生倒转，即经济发展转变为经济发展主义，经济绩效上升为社会可解释性原则。而之所以会发生这种倒转，也是由于规划性政治内在的价值与工具之间易倒转的特点。这一倒转对国家治理会产生清晰化效应，即用一个目标（经济增长）、一个标准（资本效率）来组织和激励整个社会。

（三）官员激励成为社会核心激励机制

强势行动者——以党政机构为核心的公共权力机构——内部组织体系，对于规划性政治来说，同样具有决定性意义。无论是作为最高政治价值的国家抵抗力，还是作为价值实现方式的大一统政治和权力集中，最终都必须落实在具体制度安排上。在当代中国国家治理中，此三者汇聚于具有强大政治能力的中国共产党组织中。因此，中共党内形成的独特的晋升锦标赛、行政包干等激励机制，既是自身活力的重要保证，又因其在国家和社会中的核心地位而延伸为社会的激励机制。

五、结束语

我们将中国社会中的常用词汇——规划（为统一表述起见，文中没有使用“计划”的表述）做了语义上的拓展处理，使其不局限于理解为对事务、任务的理智化设置和执行，而是将其理解为对权利（可行能力）的设置，并将对权利的设置理解为是国家治理的逻辑。像“规划”这样的日常行为性的、缺乏“学术气息”的词汇，被加以学术化处理并上升为学术范畴是否合适，似乎仍可待商榷。更为重要的是，改革开放以来，政府从经济社会诸多事务中退出、日益增多的社会活动处于政府干预范围之外，在此背景下将“规划”界定为理解社会的可解释性框架，似乎更值讨论。在我们看来，规划现象和规划活动在任何时期、任何国家都存在，不同的是规划范围、强度和效能有大小高低之分。就历史和当下实际来看，虽说政府在经济社会各类事务的操作层面未做过多干预和设计，但这并不否定政府对经济社会事务的总体掌控和设计。政府这种超越技术层面的宏观性的设计逻辑，正是理解当代中国国家治理的一条基本线索。对其进行概念化和理论化处理，恐怕需要我们从中国自身的话语资源中发现具有解释力的框架。

［1］邹谠.二十世纪中国政治［M］.牛津大学出版社，1994.

［2］陈尧.新权威主义政权的民主转型［M］.上海：上海人民出版社，2006：39.

［3］韩博天，［美］奥利弗·麦尔敦.规划：中国政策过程的核心机制［J］.开放时代，2013（6）：8-31.

［4］［德］卡尔·曼海姆.重建时代的人与社会：现代社会结构的研究［M］.张旅平，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2002：139-140.

［5］［英］弗里德里克·哈耶克.通往奴役之路［M］.王明毅，等译.北京：中国社会科学出版社，2006：39-40.

［6］蔡益群.当代中国规划性政治研究——以权利解释中国政治社会的范式［M］.北京：中国社会科学出版社，2015.

［7］杨光斌.国家建构、公民权利与全球化——评“当代世界学术名著·政治学系列”［J］.教学与研究，2013（3）：90-93.

［8］谢维扬.中国早期国家［M］.杭州：浙江人民出版社，1996.

［9］钱穆.中国历代政治得失［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2008：3.

［10］秦晖.传统十论——本土社会的制度文化与其变革［M］.上海：复旦大学出版社，2003：3.

［11］［美］吉尔伯特·罗兹曼.中国的现代化［M］.南京：江苏人民出版社，1988：272.

［12］［德］黑格尔.历史哲学［M］.王造时，译.上海：上海世纪出版集团，2007：113-114.