◎本刊记者 叶晓婷 郑挺颖

并非高端北京留 低端给河北首都瘦身 重在京津冀协同

◎本刊记者 叶晓婷 郑挺颖

新中国定都北京后经过66年的发展，北京已成为一座现代化国际大都市。但超大城市的人口、资源环境压力过载、大气污染等问题，压得北京难以喘息。7月16日，北京市发改委阐述了四类“非首都核心功能”及疏解路径。什么是非首都核心功能？该如何疏解？7月28日，《环境与生活》杂志就此采访了相关专家。

北京市非首都功能疏解是大势所趋，下为北京鸟瞰图。

“睡城”通州瞬间被唤醒

7月11日，中共北京市委十一届七次全会通过贯彻 《京津冀协同发展规划纲要》 的意见。纲要决定贯彻京津冀一体化国家战略，疏解北京非首都功能，未来将聚焦北京通州区，加快“北京市行政副中心”建设，力争在2017年取得明显成效。至此，多年被称为“睡城”的通州，一瞬间被唤醒了。

7月28日上午，中国社科院工业经济研究所产业布局室副主任叶振宇博士对《环境与生活》 表示，借京津冀协同发展之机，有效疏解北京的非首都功能，是北京政府行政副中心确立的重要目标。何谓“非首都功能”？说白了，凡是不符合“首都城市战略定位”的功能都可视为非首都功能。2014年2月25日，国家主席习近平在北京调研时强调，北京的城市战略定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。

叶振宇博士介绍，一般而言，首都功能有单一功能和综合功能之分，单一功能是政治中心，北京属于综合功能。政治中心、文化中心、国际交往中心经常是首都特有功能，科技创新中心则并非“首都”必备。但北京拥有大量科研机构和人才，定位为“科技创新中心”是可行的。

7月28日下午，中国社科院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任王业强，接受了《环境与生活》 的采访。王业强主任解释说，在中国，行政权力对市场资源配置的引导力很强，城市行政级别的高低常会影响经济发展、资源集聚的程度。例如，中国的省会城市在一省内往往最发达，县城比乡镇要发达。而北京作为首都和直辖市，优势资源集聚程度很高，对人口吸引力自然也很强。2014年末，北京市常住人口达到2151.6万人，交通拥挤、资源紧缺，环境容量顶到了“天花板”，特大城市病的各种症状集中爆发，这是非首都功能疏解需要大刀阔斧进行的客观原因。

中国社科院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任王业强 叶晓婷/摄

在不同区间建立生态廊道

表面上看，大城市病是人口过多造成的；深层次讲，城市功能太多才是病根。不少人讨论靠“迁都”解决问题，叶博士的看法是，迁都得思考三个问题：北京是否有补救的可能？往哪里迁？怎么迁？“北京如能有效整治，完全可以继续作为首都；其次，难以找到能承接首都功能的城市；最后，迁都的成本很高，历史影响很大，需要充分论证。”

迁都得思考三个问题：北京是否有补救的可能？往哪里迁？怎么迁？“北京如能有效整治，完全可以继续作为首都；其次，难以找到能承接首都功能的城市；最后，迁都的成本很高，历史影响很大，需要充分论证。”

王业强表示，相比之下，行政力量在中国城市发展中作用强大，把行政副中心搬到通州，是目前大背景下，缓解首都压力比较好的手段。通州离天安门广场约20公里，是北京唯一与天津、河北都接壤的行政区，自古就是京东交通要道。“北京市政府搬过去也能带动河北香河等地的发展，行政功能疏解对其他功能疏解具有示范带动作用。

“搬到通州后，北京市整体布局应该会有相应调整，东城和西城作为北京的核心区，可能作为中央政府所在地，类似美国华盛顿形成一个行政特区。”王业强说，不可能所有功能都迁出，已在中心区形成一定影响力的，如西城区金融街，就很难搬走。他强调，以往的发展是围绕老城区一层层往外扩，现在想破解，应该在北京周边形成新的集聚模型，而不是重复摊大饼的形式，否则起不到疏解效果。另外，应在通州和主城区之间建立隔离生态廊道，不能再连成一片发展，那样才能对环境起到调节作用。

北京市的生活成本被扭曲

据7月16日北京发改委公布的信息，主要有以下“非首都功能”需要疏解，即一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能，以及部分行政性、事业性服务机构。

数十年聚集起来的非首都功能，疏解并非一朝一夕的事儿。首先要控制人口。根据 《京津冀协同发展规划纲要》，北京将严控新增人口，2020年人口目标控制在2300万以内，中心城区力争疏解15%。

“很多人为什么能在北京生存，因为这里生存成本不是特别高，很多资源价格是扭曲的，比如公交原来起步价才几毛钱，地铁也不贵，这是扭曲的市场定价机制，不能真实反映大城市应有的生活成本。其二，北京的城市管理也有薄弱环节，比如群租、城中村租房等，这些简陋恶劣的生存条件，在某种程度上使租房价格偏低。另外，北京有不少外来人口从事服务业，他们也有生活需求，就需要有另一波外地人为这些服务人员提供服务，规模也不小。”叶振宇认为，疏解一定要认清城市发展规律，注意市场规律与行政手段的结合。

那么，谁该留下？谁又该离开北京？王业强的看法是，要依托产业和城市功能的定位，根据产业引导人口转移，而不是把人分为三六九等进行“人口过滤”，“在北京生活的不可能都是高端人群，也得有服务人员等”。

产业集聚是人口集聚的主要原因。叶振宇提出，促进产业优化升级与合理布局，是北京当前疏解的重要任务。面对日益显现的产业结构臃肿“体态”，北京正迎来一次健康“体检”和“瘦身”的机会，不宜再发展“三高、两多”（高耗能、高污染、高耗水和聚人多、占地多） 的产业，应重点发展高尖端、高附加值产业，才能扮演好首都应有的角色。“北京的水泥、建材、印刷等污染较大的产业应就地淘汰，食品、电子信息、生物医药、商贸等可异地转移。”

中国社科院工业经济研究所产业布局室副主任叶振宇博士叶晓婷/摄

为未来城市群提供示范

在叶振宇和王业强看来，疏解并非只在北京的“一亩三分地”，应该是一个中央、北京、北京周边地区3个主体共同推进的、复杂而艰巨的过程。京津冀一体化与非首都功能疏解是相辅相成、相互促进的关系。非首都功能疏解这一重要抓手，有利于优化北京空间布局，形成新的增长空间，辐射周边，带动京津冀协同发展。反过来，京津冀一体化水平提高，产业发展起来，对人口也有自然集聚效应，有利于北京非首都功能疏解。

京津冀一体化的概念是不断调整的。早在1982年，《北京城市建设总体规划》 中就提出过“首都圈”的设想；1996年，《北京市经济发展战略研究报告》 正式提出“首都经济圈”概念；2004年11月，国家发改委启动 《京津冀都市圈区域规划》 编制，2010年8月上报国务院。《北京市城市总体规划 （2004-2020）》 中，15次提及京津冀，强调京津冀的整体发展将为北京持续快速发展提供支持。2011年3月，国家“十二五”规划提出，推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈。

北京天意商城搬迁撤出工作已有序开始

王业强说，《京津冀协同发展规划纲要》已经明确了北京、天津、河北的定位：北京重视知识创新；天津侧重加工、先进制造和航运；河北作为北京、天津的腹地，为二者提供资源支撑等。从全国范围内看，目前很多城市群内部的城市间还是相互竞争关系，产业结构雷同，没有形成有机生命体，功能分工不合理。未来京津冀空间结构的调整，将为中国城市群的发展提供良好示范。

并非高端北京留 低端给河北

非首都功能疏解是否意味着把相对低端的产业搬到河北等地？

在王业强看来，这是一种“局域性思维”，“得在京津冀一体化大框架下思考，三地之间应该形成产业协作关系，而不是高端的北京留着，低端的全部给河北。其实可以在北京研发，在河北加工，强调产业的分工协作，而不是各自为政。”

叶振宇持相同意见。他认为北京实现科学“瘦身”并持续健康发展的关键，在于能否建立起区域协同机制，比如利益如何共享，责任如何共担等。北京、天津、河北的相关机构，如何配合要有相应机制来加以明确。另外，要加强对市场规律的遵循和把握。比如北京大红门商圈的搬迁，“很多商家不愿意离开北京，怎么办？除了思想工作要做，还需要给相应的经济利益补偿。”

另外，各种规划如果单靠京津冀分别推进，会比较混乱，因为存在利益、认识的分歧。叶博士举例，西城区对于辖区内的天意商场搬迁一直犹豫不决。按照规划，天意商场不是首都核心功能的体现，应该搬走。“但很多经营者产权未到期，补偿力度该有多大？对政府而言，税收会减少，还要提供大笔财政补偿，这是比较为难的事情。还有些店铺，是转了好几手才到经营者手上，涉及经营者、市场管理者、商会、店铺产权所有者，好几层复杂的利益关系，该怎么处理？”

叶振宇还提到，有些问题该中央政府强力介入，比如一些央企、中央事业单位、部队服务机构、下属单位等，“都是非首都功能，只有中央下命令撤出才有用，北京市是管不到他们的。”

王业强则从北京周边形势进行分析，北京周边有生态脆弱带、环北京贫困带等叠加在一起，本身就是一个“问题区域”。这些地区，不可能接纳过多的非资源节约、非环境友好、非生态保护功能的项目，相对而言，可以接纳北京优质的医疗卫生、教育培训、生产服务、生活服务等功能。他还提议，应该建立生态补偿制度，比如河北张家口地区作为北京的生态屏障，很多工业都不能搞，仅靠财政支付转移来弥补张家口是不够的。因为张家口得到的好处，远远低于发展重化工业的利益。所以，北京应考虑给予张家口一些补偿，把一些环保产业转移到张家口。

北京周边有生态脆弱带、环北京贫困带等叠加在一起，本身就是一个“问题区域”。这些地区，不可能接纳过多的非资源节约、非环境友好、非生态保护功能的项目。

防恶性竞争 让政策“漫游”

产业结构调整对人口流动有很强的导向作用，人口减少会导致北京经济增长减缓吗？

对此，叶振宇和王业强均持乐观态度，因为届时北京的业态将会更新，产业附加值提升，主要经济增长点可依托科技创新中心展开。比如在北京做科研技术的研发，进行科研成果转让。另外，北京还有金融、创意产业等分量较大的现代服务业。

疏解后空出来的地方该如何处理？叶振宇的看法是，政府可以进行回购，比如中关村电子城鼎好、海龙等迁出后，政府回购，可以做成大学生创业基地，培育发展一些更高端的业态。还有一些靠近城乡结合部的，可以重新规划，做成公园、绿地等，留出一些生态空间。

对于未来的发展格局，叶博士估计北京的去工业化和周边地区的工业化将同时进行。王业强的想法是，环境的建设、轨道交通、公共服务还要下很大功夫，服务提升了，才能形成集聚；在各城区之间要下大力气建设生态廊道，避免连片式发展模式；疏解后，应该是在北京周边形成一系列功能中心，大大缓解人口压力，形成类似日本“东京都市圈”的有序空间结构。

叶振宇注意到，为了承接北京非首都功能疏解，河北一些地区的招商引资有恶性竞争倾向，比如为了招商北京的项目，盲目推出低水平竞争——“零地价”，“本来招商引资是需要把本地的投资环境做得更好，让北京过来的产业能落地生根，但现在河北内部竞争很激烈，把地价、租金定得低，那样的话，当地所得税收不知哪年哪月才能赶上地价的成本。这对当地而言是巨大的损失。”

他建议在北京周边地区定几个比较有特色的园区，让疏解出去的产业直接进入园区。另一方面，组建市场化运作平台，如生态环境治理方面，可以京津冀合作，分别出技术、出资组建公司，由北京的专业团队去治理河北的环境，“通过这种方式，产业就自然可以转移出去”。另外，有些优惠政策在北京有，在河北就不被承认，在天津更行不通，北京的企业迁移出去就享受不到优惠，这也需要三个地区签订协议，实现政策“漫游”、共享。