贾康

摘要：土地制度改革因涉及的层多面广，历史上积累下来的矛盾纠结缠绕，利益平衡的难度很大，已成为我国新型城镇化、农业现代化、城乡一体化、农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点和难题j本文从土地制度改革的现实矛盾破解入手，结合深圳市调研中发现的实践突破，提出未来在现有土地法律框架下，可采用渐进式改革路径，分步实施土地制度改革。在深圳市创新初步经验基础上，可在单一国有平台上，通盘规划土地开发利用，分类分步兑现谈判形成的一次性方案中的各方利益，使市场充分起作用和更好发挥政府职能，动态优化，因地制宜，鼓励各地积极探索创新我国土地制度体系。

关键词：新型城镇化；土地制度；深圳

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2015）05-0001-10

改革开放以来，始于农村的土地制度相关改革（农村土地上的“双层经营联产承包责任制”）不仅为我国经济社会发展提供了农业基础层面的活力与动力，而且构成了其他诸多领域改革的前提和保障，引领了我国改革开放的大潮。随之而起的城镇化快速发展与“经济起飞”过程，对从农村到城市的土地制度改革提出了更多的要求与挑战。时至今日，土地制度改革已成为我国新型城镇化、农业现代化、城乡一体化、农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点。顺应时代要求，启动符合全面改革总体、长远要求和未来社会经济发展客观需要的新一轮土地制度改革，亟需在探索、创新中形成可行思路并引出可操作方案设计，这事关中国改革发展全局和现代化事业的成败。

一、中国城镇化进程中土地制度改革的难题

我国土地制度改革推进的难度大，其深层次原因与土地产权制度密切相关，土地产权制度走向何处，是我国现代化进程中必须解决的重大问题。

（一）土地制度改革的核心难题在于土地产权制度改革

从所有权属性上看，我国土地分为国有土地和集体土地两种。城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除无主荒地等由法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有（深圳已有改变）。农村集体土地在实现承包经营制度框架下，近年来中央已先后提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。但“农字号”的土地始终是与城镇建成区分开的，一旦需要“农转非”，原则上就必须征用为国有土地，完成审批及征用、补偿的全套程序。总体看，现行土地制度框架是国有土地所有权和集体土地所有权并列的两种产权结构体系。从现实看，这一产权制度结构体系产生的诸多矛盾或问题，主要体现在以下五方面：

1.国有土地与集体土地权利、责任“双重不对等”所产生的矛盾。一方面，国有土地与集体土地权利不平等。这不仅表现在集体土地由于实行乡、村和村民小组“三级所有”所带来的所有权虚置与紊乱问题，而且更为突出地表现在使用、收益和处分权上的不平等。长期以来，我国严格限制农村集体土地转为建设用地，除特殊规定外，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。这也就意味着农村集体不能面向市场供地，只有经国家征用转为国有土地后，才能由国家出面出让、转让和用于非农建设。因此，与国有土地相比，集体土地的使用权、收益权和处分权是不完整的。虽然近些年来我国做出了解决这一问题的一些探索，但由于受诸多现实制约因素的影响，尚未真正实现国有土地与集体土地权利的平等。集体土地与国有土地权利的不平等，又表现为制约农村发展和引发紊乱状态等诸多问题的原因。如，导致“小产权房”问题大量出现的主要动因，就在于两种土地权利和收益的不平等。另一方面，国有土地与集体土地又存在责任不对等情况。在很多地方，政府无法在集体建设用地使用权转让时分享土地增值收益，而政府在公共基础设施等方面进行了大量投入，是引起土地增值的一个重要原因。如果政府不参与集体土地收益分配，只强调集体土地权利，而不使集体承担责任，显然也是不公平的。

2.“二元”产权结构体系使土地利益协调和农民权益保护的难度大大增加。在土地利益协调和农民权益保护中涉及的一个根本问题，就是土地增值收益的公平分配。两种产权结构体系并存，特别是集体土地产权主体由于多种原因最易虚置，增加了利益协调和保护农民权益的难度。无论是作为一级政府的乡镇，还是作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”，都很难成为真正意义上的民事权利主体。在农村社会成员必然变化（如生老病死）和必然流动（如异地嫁娶）以及近些年外出打工等形成的流动性增强的情况下，集体土地产权如何在“集体”中的每个人那里得以体现和受到保护，成为突出问题。

3.集体土地产权主体虚置与土地流转的扭曲、作弊问题。集体所有权的虚置，成为土地流转的严重制约因素。土地流转是现代农业发展的内在要求和城镇化发展的必然趋势，能够提高土地资源配置效率，促进农村剩余劳动力转移。虽然近些年来国家逐步放宽并允许农民的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转，但在集体所有权虚置情况下，农民并未拥有完全的土地使用权，并且受乡镇规划、承包经营期限、具体操作程序等影响，往往扭曲了符合规模化和专业化经营要求的土地流转，而且名义上“一人一票”式所有权极易落空和虚置，又为侵犯集体土地权益的作弊与腐败大开便利之门。土地征收补偿不合理、强制征收、村委会成员利用土地谋私利等，都严重侵犯了农民的土地权益。虽然近年来我国一些地方在农村采取股份公司、合作社等组织形式，将股份量化到村民，提升了“集体”内部的规范性，但利益分配中的一些问题和矛盾仍未得到根本解决。

4.“公有二元”产权结构加大了政府管控与市场自主调节土地资源间的矛盾。土地作为一种生产要素，需要发挥市场的配置和调节作用，以提高其配置效率。由于人多地少，土地在我国现实生活中成为一种特殊的“自然垄断”资源，又事关国家粮食安全问题，如果完全依靠市场自发调节，有可能导致农地使用不当、农地和建设用地比例失调，引发粮食安全问题，更何况城镇化带来的中心建成区的扩大，必然引发市场式“试错”无法有效解决的“通盘规划合理化”问题。因此，需要政府发挥积极的管控作用。然而，在土地资源配置权力上，政府与市场之间往往处于一种此消彼长的矛盾中。解决这一矛盾的关键是如何找到合理的边界和分工、互补机制，使政府与市场都能发挥积极作用，共同提高土地资源配置效率。一般而言，政府应在保护耕地、保护各类土地产权、实施土地利用规划等方面发挥主导作用，市场应在土地资源配置上发挥主导作用。然而，在我国“公有二元”产权结构和现行体制下，政府在国有、集体的土地使用、管理与交易中，明显存在管控过度与管控缺位并存的现象，市场的积极作用被抑制，消极作用又往往未得到抑制。一方面，政府在土地征用、开发、拍卖等方面承担了过多的职能，担当了土地供给者和使用决定者的角色。审批程序的复杂及其他过度管制措施，不仅导致交易成本过高、阻碍土地合理流动与优化配置，而且产生诸多腐败问题。另一方面，又存在土地管控缺位的情况，造成规划紊乱低质、土地配置不合理、使用效率不高、私自改变土地用途等问题，特别是一些集体土地，更是出现了乱占乱建、私自交易等问题。

5.“二元”产权结构与城镇化发展之间的成本上升与风险压力日趋明显。截至目前，我国城镇化的推进主要是由政府主导征地，以现行的土地征收制度为支持。随着城镇化发展，两种土地产权结构下的征地成本上升，“棘轮效应”加“攀比竞抬”式压力日益显现。其一，政府主导城镇化的资金约束和风险日益增强。政府主导城镇化是以大量的建设资金为前提的。没有资金保障，地方就难以为城镇发展提供必要的基础设施建设，政府主导的方式也就难以运行。我国现有征地制度的一大优势是初始开发环节通过低价征收、高价拍卖的方式，为推进城镇化提供大量资金支持。然而，随着农民土地维权意识的增强和各方“讨价还价”式博弈的变化，政府主导城镇化与资金约束增强的矛盾日益显现，因为城镇化很难再以初始阶段的低成本方式继续推进，征地、拆迁费用的水涨船高，使政府主导城镇化的成本急速上升。农民、市民补偿诉求得不到满足而引发的冲突，成为影响社会稳定的重要因素。这表明“二元”结构下政府主导城镇化的经济风险和社会风险都在增加。其二，在一些城市发展中出现“自主城镇化”模式，即在集体土地上建设城市和“农转非”项目，突破了城市土地国有的限制，与现行诸多制度产生冲突，也为后续管理、产权登记、交易等诸多方面增加了难度。其三，基本农田农地保护与城镇化用地间的矛盾日益突出。一方面，由于人多地少，实行农地保护制度是生存与发展的必然要求。另一方面，城镇化发展，必然造成城镇扩张和建设用地的增加，两者构成一对矛盾，而在农地非农化带来的巨大价差诱导下，进一步刺激了“征地”和“变地”冲动，一些地方千方百计将农田转为农村的或非农的“建设用地”，造成乱征收、乱占地现象，对粮食安全和社会稳定等构成威胁。

（二）土地国有化改革需解决的几个重要问题

目前，探讨如何改革我国国有土地与集体土地并存的“公有二元结构”主要有三种思路：一是实行农村土地私有化，取消集体土地所有制。二是维持“公有二元产权”结构体系，坚持并完善农村集体土地所有制。三是实行集体土地国有化，先有法律框架后逐步取消集体土地所有制。前两种思路都会引发许多问题，只有土地国有化思路，从长远看既能解决集体土地所有权虚置、土地权利不平等、小产权房等问题，又能以“一次锁定、分步兑现利益”方式避免城镇化的巨大资金支出压力，减少因土地产权矛盾积累而引发的社会风险，并且还有利于顺利实施统一市场上的土地流转和便于国家统一规划、管理。提出第三种思路的基本考虑如下：土地是城镇化的重要载体，与之相关的重大现实问题是土地使用权的流转制度和城镇化必然征用土地的“农转非”制度如何合理化。在我国农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配的制约条件下，使土地“私有”在中国是不可行的，如何解决土地制度这一重大而棘手的难题，是中国统筹城乡面临的巨大历史考验之一。未来的改革大方向应是国有制，把必保的基本农田和其他所有土地都纳入“国有”法律框架，就是我国全部土地都是国有土地，其使用权可透明、规范地流转，凡是土地使用权流转环节上的租金，就进入国有资本预算；凡是其流转和持有环节上应征缴的税收，就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置可进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，同时非农田建设用地由市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营外，真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台。这是一个值得探讨的改革方向。

总之，将全部土地纳入国有平台，应是中国土地制度改革长远发展战略的大思路。实现土地国有化改革的预期目标和效果，需要处理好几个重要问题：

一是土地国有化的路径。集体土地国有化，是赎买还是直接收归国有？国家显然不具备一步赎买的实力。如果直接收归国有，会引起社会质疑、反对，不利于社会稳定，并且在土地征收等相关制度不完善的情况下，很容易造成对农民权利的侵犯和剥夺。此外，村委会职责的转变、乡村债务等问题都对国有化形成障碍。因此，必须妥善选择土地国有化的渐进实施路径。

二是构建以基本农田永久土地使用权为核心的农用地产权体系。在法律上确定国家作为土地终极所有者的地位后，基本农田土地使用人可行使永久使用权，它又可具体分解为占有、使用、收益、处分等权能，形成二级产权束。土地使用人享有的土地使用权可以抵押、租赁、入股等形式，通过市场优化组合，也可合法继承、赠与等。这样不仅保证了国家在土地管理和最终决策上的权力，而且又具有很大的灵活性，给土地使用者较大的使用、流转权力，防止国家管得过多过死，从而有利于解决当前土地制度中存在的诸多问题和矛盾。

三是农民市民化的路径。农民市民化，不仅是身份的变化，更重要的是农民能主动参与城镇化，分享现代化发展所带来的公共服务，实现农民与现代化、城镇化的有机融合。这一问题的着力点又在于如何处理农民进城与土地的关系上。政府应打造包括就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系，为农民的市民化消除障碍。农民进城的成本原则上应由政府、企业和农民三方承担。

四是政府在土地规划、管理中应有合理权限。全部土地国有化后，应强化优化国家通盘的土地规划权，把原农村集体建设用地的规划和管理纳入其内，提高土地使用效率，防止重复建设和各种违法建没等行为。同时，还必须以“正面权力清单”方式约束政府公权力，使之不越界、不诿责，有效抑制扭曲和设租寻租。

五是探索公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式。只有遵循共享理念，处理好各种相关利益关系，实现土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆迁补偿发生的矛盾，为农民市民化和城镇化建设提供必要的财力，使全体城乡居民共享发展成果。

二、重要实践启示：深圳市的突破路径

关于上述改革设想，深圳市已有十分值得重视的、开创性探索的初步经验。

深圳市城镇化进程起步后，发展极为迅猛。通过两次城镇化土地统征（转），深圳整个市域的土地已实现全部国有：第一次是1992年的统征实现了原特区内土地的国有化，第二次是2004年的统转实现了原特区外土地的国有化。因此，深圳市法律框架下已不存在农村集体用地，也不存在农民。但还存在少量农业地块，而且由于城镇化过程中形成了一系列有关土地的历史遗留问题，仍存在土地的二元管理现象，即存在“原农村土地问题”和“原农民土地权益保障问题”。目前，原农村集体经济组织实际占用土地中，仍有约300平方公里存在历史问题，被称为“合法外用地”，产权复杂、补偿不清、违法建设等问题交织在一起，也存在当地不称为“小产权房”的小产权房问题。针对这些问题，深圳市探索形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”并行的改革思路，出台了一系列政策措施，深化城镇化进程中原农民土地权益的保障改革工作（详见表1）。

（一）在土地国有化框架下逐步完善对原农民土地权益的保障

深圳巾.1996年的城市总体规划就已将规划范围拓展至全市域，在一个完全国有的平台上，不区分城市和农村，统筹安排全市域土地，配套公共市政基础设施，并在其后的《深圳市规划标准与准则》中采用统一标准，为特区一体化奠定了坚实的基础。该举措有别于国家在城乡规划层面的做法，中心城区部分按城市标准规划，其余部分按农村标准规划，从规划层面保障了农民土地权益（配套设施和土地价值一体化）。

在土地政策方面，深圳市不仅按照政策标准支付补偿款，对城镇化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等进行妥善安排，同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地（同富裕工程、扶贫奔康、固本强基）等多种原农村“留用土地”，进一步保障和扩展了原农村集体经济组织和农民的权益，有效地使深圳市原农村集体经济组织和原农民分享了改革开放的红利。在留用土地权益没汁上，为保障原农民和原农村集体经济组织平稳过渡为市民和现代企业，还明确了非农建设用地和征地返还用地土地使用权权益以及入市流转途径。

深圳市的土地完全国有化，可望一次性解决制度框架上的权益不公平矛盾，具右重大的全局性启示意义。由于历史条件局限，宣布了土地的统征统转，只是给出了“单一土地国有制”的法律框架，必然遗留下许多问题。在此基础上，深圳市探索在改革创新中逐步完善对原住农民的土地权益保障。

（二）农民土地权益的改革创新举措

为解决深圳市土地资源紧缺问题，有效盘活原农村集体经济组织土地资源，合理保障原农村集体经济组织土地权益，深圳市于2009年启动土地管理制度改革，形成了区政府试点实践、各职能部门政策支撑、社会力量积极参与的改革工作格局和“产权明晰、市场配置、利益共享”的改革思路。

1.“依现状明晰产权”。2013年底，深圳市在《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》基础上，进一步细化规则，出台了试点实施办法，探索按照全面摸底、区别情况、尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决的原则，推进农村城市化中历史遗留违法建筑的处理工作。

2.“以利益共享推动产权明晰”。在土地利益分配中，统筹考虑城市、集体、村民等多方诉求，充分运用规划、土地、金融、财税等多种手段，与市场形成合力，共享土地增值收益，从城市更新、土地整备和入市流转三个方面破解历史难题，在城市更新方面，深圳市根据本地实际，创新产权处置办法，建立了“20-15”的利益共享机制，即允许经批准纳入城市更新计划的城市更新区域内未签订征（转）地协议或已签订征（转）地协议但土地或建筑物未作补偿、用地行为发生在2007年6月30日之前、用地手续不完善的建成区和原农村集体经济组织在自行理顺经济关系、完善处置土地征（转）手续的协议、将处置土地20%作为确权成本纳入政府储备后，可将處置土地剩余的80%视为合法土地进行城市更新，同时还需缴交公告基准地价10%的费用，用作历史用地行为的处理。

3.“两层算账整村统筹”。深圳市在土地整备中创新性地提出了“两层算账整村统筹”的新模式，即政府与社区算“大帐”、社区与内部成员算“细账”的谈判合作模式。这样，政府相对超脱，充分调动了社区的积极性。对于“整村”土地，政府综合利用规划土地及相关政策，与原农村集体经济组织（社区）直接协商谈判，明确政府与集体的利益分成。其中，社区自行厘清土地历史遗留问题，清拆地面违法建筑，自行协商补偿分配方案，从而整村解决历史遗留问题，以实现各方利益平衡。整村统筹实行后，政府就从整个体系中的主角变成一个配合组成的部分，原村民的社区则成为与开发商谈判的主体。社区作为主体来承办拆迁与开发商谈判，与开发商直接对接，避免了政府和社区的利益摩擦，也避免了政府和开发商的复杂协调，从根本上调动了原村民的积极性，让他们“自己做主”改变城市面貌。社区主体对每一个原农民负责，如有规划不公、非农建设用地不公的问题，要在一个村的范围内解决，在社区整体中将收益按不同情况进行分配。同时，“整村统筹”模式的运作也避免了村干部私下卖地、暗中抽取土地收益等违法行为，加强了村务透明化管理，这实质上是一个显化资产和加强内部管理的过程。目前，该项工作正在坪山南布、沙湖等社区试点，未来将认真总结试点经验，逐步向全市推广。

在入市流转方面，深圳市出台了拓展产业发展空间的“1+6”文件，明确提出尚未进行开发建设的、符合规划的工业用地进入市场交易，对于合法工业用地，所得收益全部归原农村集体经济组织，对于尚未完善征（转）地补偿手续的，需先行理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除，入市所得收益政府与有关单位“五五分成”或者“七三分成”，继受单位持有不超过20%物业。2013年12月20日，深圳市首例原农村集体工业用地成功人市，充分发挥了市场配置作用，实现了有需求的企业与原农村集体建设用地的对接，既拓宽产业发展空间，又通过土地出让利益分成解决了原农村土地历史遗留问题，支撑了原农村集体转型发展，为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路。

（三）“整村统筹”的土地整备模式

随着城镇化的快速推进，粗放的土地开发模式早已难以为继。为改变“土地城镇化”局面，深圳市“整村统筹”土地整备模式的创新力求“一揽子”解决土地问题。

“整村统筹”是在农村城镇化进程中，针对已完全城镇化后的特定阶段，形成的一种综合发展理念。即按一定的行政管辖区，整体考虑该地区的发展，将长期利益与短期利益相结合，通过对制约发展的各种限制性因素进行统筹，综合考虑该类区域自然、人文、社会、经济发展的纽带和联系，积极调动行政、法律、社会、政策等多种手段，实现整个地区的完全城镇化。“整村统筹”不仅是一个村落的建设，还包涵历史传承、经济发展、权力完善、社会治理、环境提升等更为丰富的内容。

“土地整备”是深圳市土地改革进程中的又一创新，既区别于土地储备，又区别于土地整理或整治。由于针对的主要是城市土地的综合利用和开发，土地整备将土地资产运营的理念贯穿全程，将实现储备、整理、重组、再开发、运营等综合管理。对深圳市来说，土地整备是积极储备土地、主动调整供地途径、改善城市环境、加强基层管理的一项需求。面向全国来讲，土地整备是整合多方资源、加大社会公共服务职能、做好城镇化布局的重要举措。

“整村统筹”土地整备的思路是：以原农村实际掌握的土地为主要对象，以整体确定原农村土地权益为平台，以制度创新为支点，撬动城市建设、社区经济转型和基层社会建设的联动，探索一条新型城镇化道路，实现土地“一元化”管理。“整村统筹”土地整备打破了传统土地整备以政府为主导的模式，形成有政府提供政策支持、资金统筹，以社区股份合作公司为实施主体的新模式。新模式通过社区与政府算“土地+规划+资金”的“大账”，社区与居民算“小账”的方式，由政府统筹解决公共基础设施建设的落地实施、产业用地的划拨、违法建筑的处理和确权等问题；由社区统筹解决辖区内建筑物拆迁、安居民置、物业管理等问题。同时，以“整村统筹”土地整备为平台，承接社区的“基层党建、城市建设、经济发展、社区转型”等的目标。

“整村统筹”土地整备的主要内容包括：基础工作、专项规划编制、实施方案编制、专项规划方案与项目实施方案的协调配合。基础工作主要包括土地和房屋权属清理、项目测绘、基础数据核查、产权及相关利益主体意愿调查与分析、土地整备空间的需求状况等；专项规划编制主要包括明确社区规划定位、社区内产业发展、生态建设、基础设施等内容；实施方案编制主要包括明确整备的“土地+规划+资金”三大核心要素、社区分期实践方案等内容；专项规划方案与项目实施方案的协调配合，主要是将整备过程中的“土地+规划+资金”联动起来，规划编制、权属管理、资金运作三条主线相互支撑，实现专项规划方案和实施方案的协调统一。“整村统筹”土地整备主要从以下九个方面分阶段推进，具体流程为：

为解决“社区留用地”核定的问题，统筹考虑土地、规划、资金等核心要素，按照“分类确权”为主线、“以房确地”为核心的思路。深圳市以土地确权为基础，以“利益共享、尊重客观历史，保障社区发展”为原则。同时，参照城市更新旧屋村的概念，打破旧屋村认定的政策限制，创新提出了原农村集中居住区的概念及认定办法，解决了政府与社区在认定旧屋村过程中的争议。“社区留用地”核定办法规范了原农村集体经济组织留用建设用地核定工作，从而确保“整村统筹”土地整备工作的顺利进行，为深圳市推动原农村土地确权、规划实施、优化空间布局、特区一体化转型发展奠定了基础。

深圳市在“社区留用地”核定办法中的重要创新是“分类确权”、“以房确地”。“分类确权”就是在对继受单位国有已出让用地（出让给继受单位的国有土地）、非农建设用地（含征地返还地）、原农村集中居住区、农村城市化历史遗留违法建筑已处理用地等历史已批准用地认定的基础上，构建重叠的指标或评级，核算继受单位留用建设用地的总规模。社区留用地上的规划以项目专项规划批准为准，对无法落地的规划指标按照市场评估的价值给予货币补偿。“以房确地”就是在“分类确权”认定与核算的基础上，对社区留用地的规模进一步验证和校核。一是对原农村集体经济组织历史上已批准用地进行确认，结合批复的开发强度或合同约定的开发规模，确定各类建筑的功能与总量；二是设定拆建比及各新区建筑量指标体系，借助规划手段在空间上予以重新安排。整个过程是按照“历史已批准用地一留用建筑量一留用建设用地”的思路进行，同时还结合了规划、资金等要素，开创性地实现了规划、土地、资金互动的新局面。

“整村统筹”土地整备的借鉴意义是：首先，探索了一条在国有平台上整合处理、综合解决社区问题的思路，在“一揽子”形式下分类解决了社区土地开发利用、历史遗留问题处理、土地房屋确权、社区经济社会建设等一系列问题，为深圳市新型城镇化建设奠定了基础。同时，其先试先行的大胆创新可为全国提供宝贵经验。其次，在一定程度上实现土地确权和二次开发，明晰政府、社区的土地产权，维护土地权利人合法合理的正当诉求，“一揽子”解决社区的未征未转地的开发利用、违法建筑处理等问题，实质性地完成原农村土地到国有土地的改变，实现原农村土地与国有土地之间的置换以及原农村土地规划功能的调整等问题。再次，社区集体股份企业从单一、低端的厂房租赁经济模式向多元化经营转变，经济收入主要来源将拓展至物业开发与经营、事业投资等领域，推动社区集体经济转型发展。最后，打破了传统社区封闭的发展模式，将社区发展与新区城市发展有机结合起来，使社区真正融入到城市当中。社区发展可为新区或开发区提供完善的公共配套设施、公共服务能力、综合管理水平和社区保障体系等优质服务，推动整个区域的城市、产业、社会结构再造，为新区城市的可持续发展注入新活力，实现以“整村统筹”土地整备带动社区发展、以社区发展促进新区城市发展的目标，实现社区与城市“双赢”发展的局面。

三、今后改革的新思路

在我国城镇化推进过程中，土地制度改革的大方向是把所有土地都纳入“国有”法律框架后，对基本农田赋予永久使用权；在非基本农田用地上则“一揽子”、一劳永逸地处理好宅基地和“小产权房”等历史遗留问题，进而给予全体社会成员“国民待遇”，其后有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态：全部土地都是国有土地，其使用权可透明、规范、无壁垒地流转。政府可专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，同时非农田建设用地由市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地封闭式流转和发展规模化经营外，真正把所有土地资源放到统一市场的一个大平台上。

（一）在土地全部国有法律框架下，采用渐进式改革路径，分步实质性落实土地单一国有制改革

党的十八届三中全会提出，“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，而农民的财产其实主要就是归为集体所有制的土地。我们已指出，从大的方向看，实现全部土地国有化是长期的改革思路，一步到位式的改革完全不具备可行性，只能采取渐进式改革路径，分步实行土地国有化改革。第一步可以“平权”和“赋权”为重点，减少土地权利的不平等，特别是在土地使用权的流转方面，允许集体土地的使用权在符合国家法规的前提下市场化流转。第二步，在法律框架下如同深圳市那样取消土地集体所有权，建立统一的土地国有制。同时承认原集体所有制下的原住民有获得权益补偿的资格，需要在摆平利益关系的前提下，以分步兑现到位而完成所有社会成员真正的“国民待遇”，也就是在分步渐进中实质性地落实土地国有化的改革。深圳市凭借其特区的有利条件，已走到了第二步。

（二）明确和整合政府的国土规划权，建立规范有序的土地流转机制

城乡统筹发展战略已提出多年，但不少地方仍存在“城市总体规划”、“乡镇总体规划”与“村庄规划”三规不接轨、不交合甚至相互矛盾的情况。市、区县在村庄规划时，把农村应得的土地指标拿出来用作城市建设，真正到了新农村建设和小城镇建设时，却没有用地指标。一些应当作为建设用地规划的地块并没有纳入规划范围，影响土地资源价值的发挥。即使是规划为建设用地的地块，往往由于难以获得相应的建设用地指标，“走正门”开发不了。深圳市的可取之处就在于在单一国有平台上，有通盘规划之后，有效发挥政府应有职能，在终极产权统一化、清晰化的大前提下，面对历史遗留问题，承认利益差异，分类整合，动态优化，因地制宜，循序渐进地消除矛盾，最终可望归于全面国有的规范化局面，而达到长治久安。当然，深圳市作为经济特区，地理位置和制度政策都比较特殊，城镇化进程起步早、发展快，相对于现在实际常住人员，“原住民”的规模仅27万余人，占比甚低。当早在20世纪90年代初就已实现市域内全部国有之后，逐步兑现原住民土地权益再归于彻底的实质性国有化，相对容易。其他地方有不同情况，需要因地制宜地进行探索。但最终目标是一致的，深圳市的思路可望最终变成各地（首先是大城市）迟早的选择。

（三）以发展的办法在“做大蛋糕”中实现产权明晰、权益兑现，建立利益共享机制而最终归入一体化

与土地相关的利益能否合理分配，是解决土地问题的核心。进入第二步，无论怎样让原农民和原集体兑现利益，都需要在国有大平台上进行，并不是简单的概念上的“同地同权”过程，而是一个各方利益寻求可接受的平衡、具有“讨价还价”机制特征、利益分配较公平且更加兼顾全局的过程。深圳市在统筹考虑城市、集体、村民等多方发展诉求的基础上，充分运用规划、土地、金融、财税等手段，实事求是地形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”的改革思路，以发展的办法在城镇化推进中“做大蛋糕”，在不断扩大总利益规模中，实现利益共享，消化相关矛盾，化解历史遗留问题。在具体操作中，以“政府与社区算大账”，再由“社区与利益相关人算细账”的双层谈判机制，巧妙地调动了社区的积极性和管理潜能，使政府相对超脱，新局面、新境界的形成相对平顺。这些做法对其他地区具有启发意义。我国在推动城镇化和工业化过程中，蕴含的人口高密度聚集、人力资本培养、收入提高、消费提升、进城农民生活方式和社会地位的“市民化”改变，以及基础设施和公共服务的不断升级换代等因素，将成为我国经济增长和社会发展的持久内生动力。因此，我国具备在这方面“做大蛋糕”的底气和本钱，一旦有了国有大平台，应积极探索建立合理的土地利益分配和共享机制、结合历史遗留问题的消化方案，最终可落实到规范的土地单一国有制上。这是一个可前瞻的“一体化”远景，有利于在中国特色社会主义市场经济的发展中，破解土地制度难题，减少社会矛盾，促进社会和谐。

（四）深化户籍制度、社保制度改革，推动实现农民市民化，最终实现城乡居民一视同仁的“国民待遇”

城镇化既是我国现代化建设顺应历史潮流的发展任务，又是扩大内需、形成发展动力源的最大潜力所在。城镇化进程中，关键要解决城乡所有居民的“国民待遇”问题，即推进基本公共服务均等化。2013年我国城镇化率已达53.7%，但城镇户籍人口占总人口的比例却只有38%。大量农民工实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位的转变。近2亿生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇，很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障因素，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。这对促进城乡要素流动、引导农业人口转移和激发经济活力都会产生较大制约，并最终影响长治久安。

党的十八届三中全会明确提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。”为此，政府应着力打造包括就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系，为农民市民化消除障碍，逐步实现城乡居民“国民待遇”，最终达到“一视同仁”。深圳市对城镇化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等进行了积极妥善安排，同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地等多种农村区域的原住民“留用土地”，进一步保障和扩展了原农村集体经济组织和原农民的权益，有效地使深圳市原农村集体经济组织和原农民分享改革开放红利。这些做法值得其他地方借鉴。首先，在户籍制度改革上，不把获得城市户口与放弃原农村土地权利直接挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，将户籍与福利脱钩。其次，促进“农民工”在城镇稳定就业，合理稳定提高其工资水平；逐步实现教育、医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖；建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居；建立覆盖农民工的社会保障体系，提高覆盖面和保障水平。最后，促进城镇公共服务能力的提升和公用事业的扩容。政府是城镇化的规划主体，财政是政府促进城镇化发展的公共资源配置的主要手段。因此，在新型城镇化进程中，应构建“一元化”公共财政，以有效化解城乡二元结构。