易言

一些无证食品经营单位经过整改后环境卫生大为改观

一个大型商务区附近的街道边开出了一排价廉物美的餐饮店，解决了众多白领中午的就餐需求，却因为一时拿不到环保的相关批文而无法办理餐饮许可证;一家在郊区农村经营多年的食品杂货店，由于房屋是自家的私宅而不是商业用房，无法办理流通许可证……

过去，面对以上这些问题无非采取两种办法：要么坚决取缔，要么坐视不管。今年起，上海部分街镇开始试点将这些暂未达到许可条件的食品经营单位有条件地实行备案登记管理，以进一步规范其经营行为。那么，备案纳管制度是如何实施的？无证食品经营单位需要达到什么样的要求才能得以备案？备案的经营单位如何接受监管？近日，本刊记者前往已经开展相关试点一年多的上海嘉定区江桥镇实地了解情况。

无证经营，城市治理的老大难

江桥镇位于上海西郊，紧邻中心城区，地处上海陆上交通的咽喉要道，被称为“西堂门户”。随着经济的不断发展，市中心人口导入以及大量制造业的落地使得外来人口不断增加，常住人口中户籍人口只有6万左右，而外来人口却有20多万。

江桥镇食安办主任金晓萍告诉记者，这么多外来人口，餐饮的市场需求非常大，所以很多无证食品经营单位的存在有一定的合理性。过去如果对这些无证单位采取坚决取缔的措施，一方面老百姓的需求难以满足，引发民怨;另一方面，这些经营者会采取一打就跑、打一枪换个地方的“游击”战术，和监管部门玩起捉迷藏，大大增加了监管难度。不仅如此，如果在监管、取缔的过程中处理不好，甚至可能激化社会矛盾，形成不稳定因素。因此，无证食品经营单位的监管一直是城市治理的“老大难”问题。

但是如果坐视不管，任其自由发展，则会埋下巨大的食品安全隐患，还存在噪音扰民、污染环境、消防不到位等诸多问题。由于经营门槛低、违法成本低，一旦放松监管，无证经营者就如同雨后春笋般泛滥，甚至许多具备办证条件的经营单位也不去办证，因为这样一来反而可以不受监管。江桥镇食安办之前对江桥地区食品经营单位的摸底调查发现，将近半数经营单位处于无证经营状态。所以，当务之急是要先将这些食品经营单位纳入到监管范围之内。

登记备案，纳入监管

在向经营户充分宣传告知备案纳管政策以及准入标准之后，经营户可以根据实际情况，在整改达标后向江桥镇食安办、江桥食药监所申请备案。申请者必须签订一份食品安全责任承诺书，承诺书包括要求经营者遵守《食品安全法》等相关法律法规、从业人员持有效健康证明上岗、对食品原料索证索票等。由于一些经营场所并不属于商业用房，承诺书中还要求经营者不以持证经营场所为由，

饮食安全 健康生活

本栏目由上海市食品安全委员会办公室、上海市食品药品监督管理局（SHFDA）主办

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食品与生活 2015-01

要求在市政公共改建和动拆迁中获得额外补偿。

之后，镇食安办还会派专人对申请者的资质进行审核，看其是否符合备案标准。金晓萍告诉记者：“虽然这些食品经营单位由于这样或那样的原因不能办理餐饮许可证或流通许可证，但我们在食品安全、消防和环保方面对他们的要求和有证的单位是基本一致的。”能够通过备案纳管的审核说明该经营单位在食品安全上有相应的保证，消费者在此消费也更加放心，一些村居委还拨出一定经费帮助经营者进行整改提升。因此，许多经营者都非常配合备案纳管制度的实施，积极申请登记、备案。目前，已有超过半数的无证食品经营单位在相关部门办理了登记备案，接受监督管理。

建立长效机制，逐步推进备案纳管制度

据了解，对于已经备案纳管的经营单位，店铺内会张挂镇食安办、食药监所颁发的信息登记公示牌。记者在江桥镇新华村的一家小饭店内看到了这张公示牌，上面有经营单位名称、地址、负责人、经营品种和范围等信息，一目了然，便于消费者监督。此外，还有健康管理栏，展示店内食品从业人员的健康证明;食品原料索证索票栏，存放肉制品检疫证以及蔬菜、粮油等食品原料的发票，以供溯源;还有类似于有证餐饮单位的笑脸标志等。明年还将对餐厨垃圾和废弃油脂进行管理。以上这些管理内容过去都是针对有证经营单位，无证单位反而不受约束，现在通过备案纳管制度，这些无证商贩也将接受一视同仁的监管。公示牌上还公布了江桥镇食安办的投诉举报电话，如果消费者发现问题，可以立即向监管部门举报。

对已经纳管的经营单位，江桥镇食安办还通过制作《江桥镇商铺（单位）安全管理手册》并结合开展网格化监管巡查进一步加强对登记单位的长效管理。目前，江桥镇已全面推行“三级网络、三级响应”的管理模式。一级网格由镇分管领导牵头，食安办、食药监所、安全办、建管办（环保）人员组成，重点巡防公共路段;二级网格由各村（居）负责人牵头，对区域内的食品单位进行地毯式排摸、检查;各二级网格单元再根据实际情况细分为2～20个三级网格，由各村民组长、楼组长、联勤队员270人组成监察志愿队，开展日常巡防工作。

所有的检查情况都会反映在这本《江桥镇商铺（单位）安全管理手册》上，其中对该经营单位的健康证、索证索票、环境卫生等情况进行考察和记录，相当于为每家经营单位建立了经营档案，而之前只有针对持证食品经营单位才有“一户一档”的管理。

有疏便有堵，治理无证食品经营单位一方面要控制增量，对于各网点巡查过程中发现的新流动摊点和新开的无证餐饮店、食品杂货店，村食品安全监督站会及时通知村联勤工作队提前介入，对不愿接受劝离、坚持乱设摊、无证经营的，坚决予以整治。另外，为了减少存量，对一些已经符合办证要求的经营单位，督促其尽快办证;对备案单位每季度督查一次，对条件太差无法达到备案要求的进行劝退，对限期内拒不配合整改且仍在经营的，依法进行查处;而对于群众和志愿者发现的地下食品加工窝点，则发现一家取缔一家。

金晓萍说：“我们准备花3年时间逐步推进这项制度，今年先带动一批，明年继续推进，到了第3年，如果还没有达到备案纳管要求的，我们将打击取缔。”

记者还从浦东新区市场监督管理局了解到，2014年下半年起，浦东新区的所有36个街镇也开展了类似的小餐饮食品安全信息登记公示临时管理措施，目前已有33个街镇的无证小餐饮单位挂上了统一制作的信息公示牌。

许多无证食品经营单位的存在，在一定程度上迎合了老百姓正常、合理的需求，而过去一刀切式的、简单取缔的管理方式并不能将问题有效解决，有时反而将问题复杂化。转变政府职能其中很关键的一条在于改变思路，建设服务型政府，也就是说政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务，这在开展基层民生工作时更应如此。据了解，江桥镇食安办下一步还考虑为经营者制作一份办证指南，用简单、通俗的语言告诉经营者办证的要求和具体流程，包括应前往哪些单位办理、需要准备哪些材料等细节，以提高江桥地区食品经营单位的办证率。

食品经营单位信息登记公示牌

江桥镇商铺（单位）安全管理手册