覃雪梅 付蓓

【摘要】文章首先简单介绍了乡村治理的现状及功能转换，然后从多方面分析了影响农村基层党组织功能转换的因素，接着列举了当前实现农村基层党组织功能转换面临的问题，最后着重探讨了乡村治理视域下农村基层党组织功能转换的实现途径，旨在为提高我国农村基层党组织建设提供一些有效的参考。

【关键词】乡村治理 基层党组织 民主自治 功能转换

【中图分类号】F325 【文献标识码】A

乡村基层党组织是农民群众与政府之间的桥梁和支撑，同时也是领导农民实现小康社会的骨干力量。改革开放以来，基层党组织自治和村民自治不断得到发展，农民政治参与热情日渐高涨，但是乡村治理又有其独特的特点，这给农村基层党组织建设带来了新的挑战。中国有九亿多农民，因此乡村治理的成效直接决定了我国现代化进程的脚步，而经济和社会的发展早已经淘汰了原来积累下的乡村治理理念，迫切需要新的理论来引导农村党组织建设，因此以一个新的思路来完善农村基层党组织功能转换和实现途径是时代的发展的要求。

乡村治理的现状及功能转换

乡村治理的现状。很多地区农村基层党组织建设不够完善，党政不分，造成了实际管理过程中的混乱;《村民委员会组织法》在很多地区无法落实，造成村干部接受监督的自觉性不够，而村民委员会受制于村干部，其实际作用难以发挥，普通老百姓对村委、乡镇党委的换届选举表现淡漠，进一步激化了乡村治理过程中的矛盾。乡村治理主要包括公共事务管理、基层党组织建设、管理活动和公益事业建设等，在实际过程中，村民对乡镇党组织进行的相关政策法规的落实、土地管理、民事纠纷调解和公共财产管理等活动满意度较低。执行过程中的透明度不高，同一乡镇不同村的公共设施建设差异较大，造成了村民对党组织的信任度降低。

伴随着改革开放的深入及《村民委员会组织法》的颁布，大部分乡村都能保障村民的监督权、知情权、选择权和表达权，实现科学民主自治，通过“海选”、“两推一选”等方式组织和监督村委会，但是很多落后地区农民的权力仍难以得到保障。例如在2008年湖南省洪江市沅何镇因村委会换届选举过程不透明，选举结果受到质疑，随后多名村民到相关部门上访，此事起了上级领导的高度重视，并成立专案调查小组进行联合调查，经查实选举过程中确实存在弄虚作假的问题，恶意破坏选举秩序的行为。①

乡村治理结构与功能转换。乡村治理的主要途径体现在四个方面：民主监督、民主决策、民主选举和民主管理。民主监督主要体现在党组织和群众之间的相互监督;民主决策指的是乡村任何一项大的决议都是由党组织和群众共同参与商议决定;民主选举是指任何一位合法的农民都有选举权和被选举权;民主管理体现了党组织和群众民主自治。然而利用旧的治理理念来推动新农村的发展是不可行的，新形势下的乡村治理工作要求农村基层党组织要保持党的先进性和时代性，及时对基层党组织功能进行转化，由“行政管理型”转换为“服务型”是当前乡村治理功能转换的主要方向，同时推动乡镇政权运行区域的民主和发展，加速村民自治，为乡村治理和新农村建设奠定基础。

影响农村基层党组织功能转换的因素

党的历史方位。党的十六大报告中这样概括：“我们党已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党;已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党”。在大力发展经济建设的和平年代，执政党的根本任务是提高群众生活水平和执政兴国，这要求我们的党应以社会主义市场经济为基础，以经济建设为中心，加强自身建设，立党为公，切身为群众谋福利。②

党的政治生态。习近平曾指出：“加强党的建设，必须营造一个良好的从政环境”。这一指示切中当下干部队伍作风要害，针砭了党组织内环境的时弊，为加强党组织作风建设，端正选人用人风气，践行“为民、务实、清廉”的宗旨。近一年来，在中央党组织的大力支持下，各地反腐倡廉如火如荼，“周老虎”的落马也表明了党组织肃清党内环境的决心，严厉打击了不正之风和腐败行为。

农村基层工作的特征。随着社会的发展和进步，农村基层工作的特征不断在变化，目前表现在：第一，对抗思想严重。过去的一些领导干部在治理乡村过程中，行事简单粗暴，伤害了农民群众，导致农民对党组织的不信任和误解，并产生对抗心理，使得干部与群众之间的感情不融洽，思想难以统一。

第二，任务艰巨。近年来，农民群众的物质生活得到了显著提高，法制意识和民主意识增强，但是农民的文化水平和道德素质却在经济发展的进程中出现滑坡，一部分农民利用党的方针政策来维护自己的权益，但是无视道德约束力，给农村基层建设带来了阻力。

第三，工作内容复杂。在改革开放之前，农村基层建设主要是围绕思想道德建设，而社会主义经济的高速发展让农村的贫富差异拉大，相对贫困的农民出现了不劳而获等极端思想，使得基层情况更为复杂，不易受控。③

农村基层党组织的结构。目前在乡村治理模式中，其治理的主体分为乡、村两级，乡级涵盖了乡镇党委、乡镇人大主席团和乡镇政府等，村级主要有村委会、村党支部和村民代表大会等。乡镇党委是以乡村为单位自治的核心领导，在组织、政治和思想领導群众，乡镇人大主席团则是基层国家权力机关，主要执行上级国家行政机关的命令和决定，负责对应行政区域内的行政工作。

当前实现农村基层党组织功能转换面临的问题

农村基层党建工作游离在农村中心工作外。一些农村基层党组织建设工作游离于农村中心工作之外，忽略了农村中心工作的重要性，没有承担起响应的职责。这样的农村基层党组织大多有这些特点：停留在计划经济思维，缺失监督作用后无所事事;在党建工作和农村中心工作上呈现两极化，要么一味搞党建，只注重党员教育和培养，要么只顾经济发展发展，完全忽视党建;面对新农村建设不知所措。这一问题的产生主要原因是农村基层党组织建设的过程与基层党组织建设的最终目标脱轨，在党建的同时忘却了农村经济的发展。④

农村基层党组织行政化与农村群众需求相违背。进入新世纪以来，农村群众的需求已经发生变化，要求农村基层党组织改善活动方式和领导方式，找到党组织和群众需求的连接点。农村基层党组织治理过程中惯用的行政化领导方式和强迫命令不仅导致了黨群关系紧张，而且也使得其功能日益萎缩。政党组织本身是非行政组织，强制实现行政化的领导方式只会让其本末倒置。党组织的优势是思想上的优势，党全心全意为人民服务的理念已经获得了广大群众的认可。借助共产党对群众的持久影响和对党员凝聚力的影响，从而成为超脱于行政权力之上的政治力量才能更好的服务于农村群众。

农村基层党组织运行机制与治理模式不融合。传统的人民公社体制具有党社合一、党内高度集权的特点，与现代乡村治理要求科学民主相去甚远，农村基层党组织在运行过程中难免受过去党组织民主度不高的惯性力影响，民主自治难以实现，导致其运行机制和治理模式相悖，矛盾频繁发生。以农村村委会干部的选拔为例，农村村委会干部是由村民选举出来的，实际上大部分是党支部当家作主直接选定，由于其透明度不高，投票选举大多是形式主义，民主监督、民主决策、民主选举和民主管理的治理模式根本无法保障。这一问题也反映出乡村治理观念和运行机制亟需更新。⑤

农村基层党组织自身建设游离在农村党员队伍变化。基层党组织自身建设存在阶层分化明显，党员流动频繁，党员结构失衡等问题，同时一味参照陈旧的方式方法来进行基层党组织建设势必要出大问题。传统的农村党员队伍主要是农民，党组织建设的重点内容是加强其思想建设，认真贯彻实施党和国家的路线、方针和政策。如今农村党员中有农村回乡知识分子、务农经商人员、科技骨干和复员退伍军人等，这些党员有知识、有文化、有一技之长，对他们要采取民主、科学、规范的管理方式来激发其特长，从而带动乡村经济发展和文化建设，增加农民收入。

实现农村基层党组织功能转换的途径

农村基层党建工作以围绕推动经济社会发展为基础。第一，把握经济社会发展与农村基层党建工作的连接点。农村基层党组织在党内当以党建为主，在党外则主要功能是实现农村经济发展，找准经济社会发展和农村基层党建工作的连接点才能更好的发挥其功能。解放群众思想，进行宏观领导，结合本地域实际情况找好发展路线，及时对农村产业结构进行调整，最终引导农民进入市场。

第二，基层党组织发挥农村经济制度和经济组织功能。农村经济制度的命脉是农地管理制度，随着耕地面积减少和外出务工人员的增多，革新农村经济制度和经济组织刻不容缓，要更新农村基本经营制度，结合实情改进农村征地用地制度，摆正农村基层党组织与集体经济组织的位置，找准切入点，最终实现乡村经济组织、经济发展和经济制度的良好促进作用。⑥

农村基层党组织党政化以引导、示范、服务为核心。第一，农村基层党组织带领群众以引导为主。由指挥转变为引导体现了以人为本的党群沟通理念，而党组织对农民群众的引导主要有思想引导、文化引导、利益引导。思想引导要求基层党组织在尊重农民群众的基础上，把握农村实际情况，利用切实有效的方式与农民群众沟通，让群众认同党，信任党;文化引导是以农民为主题，丰富其精神生活，但文化引导应符合农村发展历史和农民的价值偏好，对传统的文化生活，取其精华，去其糟粕，适时适当的引进文化，最终增强乡村文化的时代性;社会主义市场经济下激荡党组织需引导农民群众为自己的合法利益而奋斗，以增强农民利益预期为目标，协调农村利益关系，最后利用利益引导艺术。⑦

第二，农村基层党组织做好示范。基层党组织的示范作用是向群众直接展示其行动力，为农民树立良好的榜样。做好基层党组织示范的关键在于农民是否信任党和是否认同党，这要求当党的示范要有可行性、代表性和激励性，当前基层党组织的示范作用模式主要有党群联合示范、中心户示范和党组织基地示范等，这些模式的核心在于通过党员的现场示范作用，由党员向群众辐射的方式带领群众共同发展，最终实现农村的经济建设。⑧

第三，农村基层党组织以服务凝聚群众。过去的基层党组织是以权力运行为核心的，但是时代发展要求其功能转换为服务型，从传统的思想关怀转换为实际可见的服务，通过服务于群众的民生问题和精神文明建设来凝聚群众力量，实现党组织功能转换。在具体开展活动过程中着重健全农村党员服务群众的工作体系，更新乡镇党组织服务农民的制度，构建基层党组织服务于农民的新格局。⑨

农村基层党组织领导由纵向横互动以组织协作实现。第一，乡镇党委与乡镇政权组织的横向互动。农村党组织在纵向上具有传达功能，但是在横向上更需要加强互动。乡镇党委应组织与乡镇政府和乡镇人大代表的协作调适，基层党组织应当发挥乡镇政府和人大的作用，共同分担管理功能，打破基层党组织之间阶级化的局面。

第二，村党组织与村级各类组织的横向互动。村党组织要加强与村级各类组织的横向互动，促进村民自治，在政治活动、利益分配过程中强调平等沟通，相互尊重，通过横向协作的方式来共同促进经济发展和文明乡村的建设。

农村基层党组织内外部环境的优化。第一，优化农村基层党组织的外部环境。农村基层组织的外部环境优化的重点是完善农村基层管理体制，在“三级联创”机制的基础上，结合各地区自身特点完善农村基层党组织的运行保障机制。

第二，优化农村基层党组织的内部环境。党组织内部环境优化的核心内容是党建。党建的过程中，要坚持保证党员的主体位置，借鉴发达地区的经验提高农村基层党组织建设的质量，通过开展交流学习和定期考核等方式提高党员干部的核心竞争力和能力建设。⑩

总而言之，建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会是党中央在新时期的头等大事，农村基层党组织能否成功转型决定了我国全面建设小康社会的步伐，因此实现农村党组织功能转换迫在眉睫。然而，实现农村基层党组织功能转换并不是一蹴而就的，需要各级党组织之间相互合作监督，围绕农民群众的需求，以推动农村经济发展为基础，借鉴国内外优良典范，从行政化迈向党政化，共同完善乡村治理党组织建设的改革。与此同时，在实现乡村治理视域下的农村基层党组织的功能转换的过程中必然会面临意想不到的新问题，需要我们不断进行探索，提出切实可行的解决办法，加快农村基层党组织建设。

（作者均为广西科技大学副教授;本文系广西高校“党的十八大精神研究”专项课题“乡村治理视域下农村基层党组织功能转换与实现途径研究”和广西高校人文社科项目“少数民族地区农村基层党组织推进马克思主义大众化的作用机制研究”的阶段性研究成果，项目编号：DSBD13YB031，YB2014219）

【注释】

①“全国第一个村民自治示范县基层党组织建设面临新问题的成因与对策”，《中共青岛市委党校学报》，2002年第2期，第52页。

②张海斌：“转型社会中的乡村自治与法治”，华东政法大学硕士学位论文，2010年，第30～32页。

③郭云英：“统筹城乡视域中的农村城镇化问题研究”，南昌航空大学硕士学位论文，2010年，第10～12页。

④刘祖华：“乡村治理：结构困境与改革路径”，湖南师范大学硕士学位论文，2008年，第8～9页。

⑤赵晓荣：“重构农民的实践空间的实验研究—基于山西柳村的农民协会”，《社会主义研究》，2010年第2期。

⑥刘泽军，崔俊杰：“社会转型与乡村治理模式的选择”，《中国法学会行政法学研究会2010年会论文集》，2010年，第4～6页。

⑦陈言谟等：“加速‘两个转变’走中国特色农业现代化道路”，《常德日报》，2010年4月11日。

⑧王璋：“治理视角下的乡镇政府职能转变研究”，复旦大学硕士学位论文，2010年，第2～3页。

⑨王维国，周小华：“基层群众自治建设探析—北京市各级人大推进基层群众自治建设的几点建议”，《中共福建省委党校学报》，2010年第6期。

⑩毕先进：“乡村治理：‘邹平模式’与‘延安模式’的比较研究”，山东大学硕士学位论文，2010年，第7～11页。

责编 /丰家卫（实习）