奚立新 王万祥

现代财政国库管理制度是以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分，其中国库集中收付制度是核心基础性制度。

安徽省自2008年起在县级全面推行国库集中支付改革，至今已有七个年头。通过改革，县级基本建立了国库单一账户体系，县所属预算单位财政资金基本上实行了国库集中支付，预算单位原有账户已基本撤销。财政资金支付方式和支付流程发生了根本性变化，资金支付程序明显规范，支付效率显著提高，财政支出透明度及预算单位财务管理水平明显提升，改革取得了一定成效，但和预算法“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”规定要求仍有差距。

县级国库集中支付改革

存在的问题及成因

第一，实行国库集中支付资金比例偏低。

财政资金支付比例偏低。其原因主要表现在两个方面：一是集中支付资金范围没有扩展到所有财政性资金。多数县仅限于部门预算单位一般预算内资金和预算外教育收费及代管款。非部门预算款和专项资金、政府性基金、社会保险基金支出基本都未实行国库集中支付，仍沿袭以往由金库拨入专户，后再由专户支付到商品服务供应商。甚至存在少数县至今仍未将教育收费及预算单位代管款支出纳入国库集中支付范围。二是县级仍有少量预算单位未实行国库集中支付，如县城投公司、工业园区等，这些单位虽少，支出量却很大。

第二，多层次、多环节支付现象较为突出。

一些二级或基层单位经费预算编制到主管部门，通过国库集中支付到主管单位后，再由主管单位拨至二级或基层单位。另一些预算单位经费安排不够细化，先打捆从国库支付到预算单位后，再由单位细化分配支付到底端供应商或单位。这样就导致国库集中支付至单位形成往来资金，后从单位零余额账户拨至最后受款单位，再由往来户和单位零余额账户清算。这种多层次、多环节支付，不仅程序繁琐，且资金到位速度慢。

第三，国库集中支付及专项资金年终结转量较大。

多数县年终预算单位经费、非部门预算经费结转达几千万元。结转额大主要是年终部门预算单位经费及非部门预算经费结算集中扎堆在十二月下旬，具体支出行为未实现，支付中心不得不将结余计划用款及临时追加指标款转入单位往来户待二次支付。上级财政专项资金下达慢，且数量不少的一部分集中在年末，县级财政来不及分配支付，导致年终结转。

第四，公务卡持卡量及报销金额呈“双低”状态。

多数县公务人员持卡量不多，未达到一人一卡。持卡人即便持有卡，但激活使用的少，已开办的卡多数是“休眠卡”，与公务卡改革预想相差甚远。这种“双低”状态主要原因是传统支付结算方式和观念制约公务卡的普及使用，另公务卡消费环境不佳也是影响公务卡消费的重要因素，县城及农村集镇能够刷卡的场所较少。

第五，分权制衡相互监督制度执行不到位。

一些县国库和预算未分开，仍为一个科室，还有一些县存在不相容岗位由同一人担任，支付中心工作人员兼职预算单位会计等现象，所有这些都不符合“支出决策者同支出办理者绝对分离”的原则，影响相关职能部门、相关岗位相互监督，互相制衡。造成这种现状原因是一些县改革过程中未考虑到分权制衡相互监督管理原则，另一方面出于财政人员缺乏不得已而为之。

推进县级国库集中支付改革对策

第一，对全部财政资金和预算单位实行国库集中支付的全覆盖。

首先，将县城投公司和工业园区等未实行国库集中支付的单位视同其他预算单位一样纳入国库集中支付管理，撤销其所有的账户，由县支付中心统一开设预算单位零余额账户，单独编制部门预算，财政支出等业务登录“财政一体化管理信息系统”办理。其次，对未实行国库集中支付的财政资金进行梳理分类，针对不同情况采取对应措施加以解决。教育收费及单位代管款收支要编入单位部门预算，指标管理、计划管理、支付管理纳入平台一体化，资金实行国库集中支付。非部门预算款及财政专项资金原由相关科室管理，资金由金库拨至专户后再支拔到支付供应商等单位，程序繁琐，效率低下，要将这部分资金纳入国库集中支付，先从撤户开始，将原各科室开设的专户全部撤掉，资金转到支付中心的往来账户，然后在支付中心为相关每个科室视同预算单位开设一个零余额账户，科室比照预算单位编制用款计划及办理支出申请等，最终实现资金由国库集中支付。政府性基金主要是出让金、城市配套费、墙改基金等，出让金支出主体是县城投公司，城市配套费、墙改基金等大多数项目款由相关科室管理，在县城投公司、科室非部门预算款及专项资金纳入集中支付后，这块资金也即全部纳入到国库集中支付。社会保险基金纳入国库集中支付改革参照非部门预算款及财政专项资金执行，其中自筹资金可缴入支付中心往来户，分账核算，支出时由科室的零余额账户支付，后同往来户对应社保基金自筹款进行清算，实行以收定支，专款专用。

第二，细化财政综合预算编制工作。

预算单位基本支出预算中的人员经费要充分考虑预算年度增减人员及调资、增资等因素，充分打足，避免年终突击追加，产生支出跨年度结转。项目支出预算编制需要求各部门把项目细化到使用项目、使用单位，切实提高预算资金年初分配的到位率和预算的可执行性。部门预算经费编制要尽量细化到基层单位，减少挂主管单位进行二次分配支付。减少非部门预算安排量，将其中能细化到预算单位的尽量安排到单位，避免将预算资金打捆待实际支出时进行二次分配和支付，强化预算的约束性和编制的准确性。

第三，加快预算支出执行进度减少年终结转。

预算单位和业务科室要强化预算约束，要按时间、项目进度均衡支出。财政国库部门要加强资金调度，加快资金拨付进度，为加快支出进度提供保障。预算部门要提前合理安排好本年超收资金，尽早追加下达指标，以便年内形成支出。上级财政部门要加快专项资金指标下达速度，尽量提前拨付专款，避免扎堆在季末年末。财政部门及预算单位要严格执行“当年预算当年执行完毕”、“当年预算安排当年使用”的制度，对无特殊原因违背制度的一律注销收回总预算统筹管理。以上措施实行，可大大减少年终结转资金量。

第四，提高公务卡持有量及消费额。

公务卡制度是国库集中支付制度的延伸，是建设“阳光财政”的基础性措施。财政部门及预算单位财会人员要加强宣传和培训，使广大公务人员转变观念，主动接受使用公务卡消费。同时，财政部门要研究扩大公务卡使用范围，同金融部门和银联公司会商提高公务卡授信额度，加大公务卡刷卡布点，改善公务卡消费环境。

第五，执行支出决策者同支出办理者绝对分离。

财政部门要认真梳理国库集中支付过程中涉及到的部门、单位和个人，本着“支出决策者同支出办理者绝对分离”原则，清理相互制衡、监督业务合并在一个部门情况，并实行分离单设，如预算和国库需分设；清理相互制衡、监督业务由同一人经办的情况，国库支付中心代理预算单位核算业务必须回归至预算单位。

（作者单位：芜湖县财政局）