PPP的精髓在于整合最合适的资源，提供最优质的公共服务。但公共利益和逐利的社会资本之间依然存在需要调和之处，如何找到两者的“最大公约数”，地方政府还需多多尝试。

6月初，济青（济南—青岛）高铁潍坊段项目成功通过竞争性磋商方式选定社会资本，中国邮政储蓄银行在十家企业的竞争中获胜。“这是第一个高铁PPP项目，也是当前全国上万亿元的PPP项目中比较少有的好项目。”6月2日，一位参与竞标的国有银行负责人在潍坊市政务中心举行的竞争性磋商会现场表示，这次竞标非常激烈，“大家都看好济青高铁的前景”。

济青高铁潍坊段项目是今年5月国家发改委官方网站新建的PPP项目库公布的首批1043个项目中的一个。根据国家发改委2014年12月发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的解释，PPP（Public Private Partnership）意为政府和社会资本合作模式，指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。其运作形式包括BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）、ROT（重整—运营—移交）、BT（建设—移交）和RC（区域特许经营）等。

“PPP可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，形成了投融资机制的创新，还以风险共担、利益共享、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革。”华夏新供给经济学研究院院长贾康认为，PPP是从投融资模式到管理模式，再到治理模式贯通的新型制度供给，对于全面深化改革具有不容忽视的重大现实意义。

巧妇难为少米之炊

“PPP项目的确能在很大程度上缓解政府的财政压力，但PPP最核心的好处还是能够更好地推进基础设施建设和提升公共服务质量。”山东省潍坊市财政局副局长刘锡田在接受本刊记者采访时表示，对于像潍坊这样城市化快速推进的城市，首先面临的就是城市建设的资金需求问题。

“政府的预算内财政收入毕竟有限，想要更好地满足居民的公共服务需求，政府必须大力推进基础设施建设、完善公共服务体系。”刘锡田表示，尽管潍坊市在城市建设方面推进了大量工作和项目，但与群众需求还有较大差距，所以迫切需要增加城市建设投入。据刘锡田介绍，从2012年到2014年，潍坊市通过PPP的方式，仅中心城区公用事业改造就投入了30亿建设资金，“政府投资只占20%。”刘锡田认为，撬动社会资本投入城市基础设施和公共服务建设，是解决“少米之炊”问题的最佳方法之一。

比融资更重要的任务

有人说，能用钱解决的问题都不是问题。撇开这句话的讽刺意味不管，它至少说明了一点：物质问题只是最下层的问题。PPP要解决的，绝不仅仅是资金这么简单的问题。

“PPP其实已经被上升到体制、机制改革和国家战略的层面。”北京中建政研信息咨询中心主任梁舰对本刊记者表示，通过PPP模式创新融资体制以引入社会资本，为民间资本进入公共领域投资制定制度保障，扫清社会资本进入的制度障碍，盘活民间资本，这才是PPP的深层意义。“PPP不仅是微观范畴的融资手段，也是宏观层面的投资体制改革。”梁舰说。

“资、智、制、治”，北京市基础设施投资有限公司（京投公司）融资计划部总经理任宇航在接受本刊记者采访时用这四个字总结PPP的目的。任宇航说：“PPP能够帮助解决项目资金问题，为社会提供更高效的公共服务。更重要的是，PPP能引入竞争机制，促进制度革新，改变政府管理公共服务机构的方式，把用行政命令的管理方式转变为通过契约和协议进行间接管理的方式，提高政府对公共服务机构的管理水平。”

公共利益与逐利资本的调和者

基础设施建设和公共服务设施的主要着眼点在于公共利益，而社会资本的最大特点之一便是逐利性。如何在二者之间寻求一个平衡点，并使PPP项目的社会和经济效益最大化，是政府和社会资本双方都需要详加考虑的重要问题。

作为北京地铁6号线、14号线和16号线等三个PPP项目的责任人，任宇航对本刊记者表示，地铁是公共属性非常强的基础设施项目，京投公司的任务之一，便是扮演公共利益和社会逐利资本调和者的角色。

2006年，京投公司与北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司共同出资组建了北京京港地铁有限公司（京港地铁），这是国内城市轨道交通领域首个引入外资的合作经营企业，目前负责运营北京地铁4号线、14号线和大兴线。

京港地铁是一个特殊项目公司（SPV），这是最典型的PPP项目运营主体搭建方式。地方政府通过SPV与社会资本建立合作伙伴关系，政府通过赋予SPV特许经营权、采购其服务及产品、合理定价或提供必要的财政补贴等方式参与PPP项目；企业资本则通过SPV为PPP项目或设施进行融资、建设或运营或提供相关服务，并获得相应收益。

“政府不能直接派人入驻SPV，不能直接控股SPV，否则就与PPP撬动社会资本的初衷相违背。”任宇航表示，类似京投公司这样的企业能够在政府和社会资本之间充当一个协调者，“比如，京投公司是一家坚守公共利益的企业，虽然在京港地铁只持有2%的股份，但京投公司能凭借这2%的股份參与京港地铁的公司治理，向公司派驻董事。”任宇航告诉本刊记者，这与政府行政干预不同，所有的“监督管理”都是按照公司治理流程进行，符合市场原则。

梁舰也对此种方式表示赞同，他举了个例子：“可以把城市建设投资公司、交通建设投资公司、文化旅游投资公司、环境投资公司等全部纳入一个投资平台，把这个投资平台做大，让它来统筹运作整个PPP项目，让它来代表政府真正实施市场行为。”梁舰表示，这样既能实现政企分开，让投资平台能够实现市场化运作，成为一个现代化、市场化企业，有自我造血能力，同时又能把政府从繁琐的事务中解放出来，让政府专注于整体资源配置决策。

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