李明

(国家林业局警官培训中心，江苏南京210042)

我国行业警种的“融入式”发展模型研究
——基于湖南省(林业厅)森林警察发展现状调查

李明

(国家林业局警官培训中心，江苏南京210042)

行业警种融入地方公安一体化发展，是行业警种迅速成为国家警力构成部分的最佳选择。融入式发展模型细分为外融式、内融式、嵌融式和全融式发展模型。外、内、嵌和全融等四种模型显示的融入形态，即是行业警种融入地方公安发展的四种程度。警种融入和警务融入有着严格界限和显著不同。融入式发展的最难点是融中立业，外融发展的要点是外融内展，内融发展的重点是入而不脱，嵌融发展的关键点是比例控制，全融发展的支撑点是顶层设计。

行业警种;融入式发展模型;警种融入;警务融入

由于我国行业警察在保护经济发展和维护社会治安中的特殊地位、特别作用，行业警种的发展模式备受关注和重视。因此，基于湖南省林业厅森林警察发展现状调查，拟题专门研究我国行业警种的“融入式”发展模式，希望能为加快我国行业警种发展速度、加大我国行业警种发展步伐、加速我国行业警种发展进程等，作出一点有用的贡献。

一、行业警种的融入式发展模型

2014年，我国正式成立国家安全委员会，确立了在国家安全委员会统一领导和指挥下的、基于国家安全的军警民三位一体(人民战争)的国家安全建设目标和国家安全发展战略。因此，赋予国家安全实实在在的具体内容、完善军警民联合协作的体制机制、清晰军警民各自的职责任务和提高军警民履职必须具备的能力素质等，直接关系、甚至直接决定军警民在国家安全中的地位高低、功能大小和作用发挥。站在保卫人类经济社会发展成果和环境、推动人类经济社会发展速度和进程的高度，将其纳入国家安全基础工程，限期攻关并且保质保量，应是当务之急。

根据《警察法》、《武装警察法》及相关法律规章规定，警察包括公安机关人民警察、法院法警、监狱狱警、检察院检察警和内卫、边防、交通等武警，还包括林业的森警、海洋的海警、港口的港警、矿山的矿警、油田的油警等各个行业警种。因此，警力规模的确认，是警察在国家安全中发挥更大作用的前提;警力资源的整合，是警察在国家安全中发挥更大作用的基础。换个角度，就行业警察而言，能否作为警力资源纳入警力规模，则是能否在国家安全中发挥应有作用的前提和基础。所谓的“融入式”发展，就是行业警察有机融入“大公安”的人民警察行列，作为全国公安“大棋盘”中的一枚“棋子”，在行业发展中履行法律赋予警察的职责任务，在行业建设中发挥警察应有的积极作用［1］。

根据2015年湖南省(林业厅森林公安局)森林警察发展现状调查，森林警察的“融入式”发展样式各具特点。换句话说，我国行业警种的“融入式”发展可有多种不同模式。请见图1。

图1 行业警种的“融入式”发展模型

从图1可以看出，行业警种的“融入式”发展，至少应有外融式、内融式和全融式、嵌融式等四种模式。虽然一个“融”字，清晰了四者本质，并把它们约束在了共同目标的发展轨道，但是外、内、嵌和全字的区别，也绝非仅仅停留于字面，有具体的实践尝试，还有融入地方公安发展程度的理论创新。因此，基于相同探讨不同，是行业警种融入式发展模式理论研究的需要，也是实践发展的需要。必须站在战略高度，认识它的重要性和必要性。

二、行业警种的融入式发展模型分析讨论

(一)行业警种的外融式发展模型

行业警种的外融式发展，指行业警种和地方公安保持接触性融合的发展模式。请见图2。

图2 行业警种的外融式发展模型

从图2可以看出，外融式发展中的行业警种“融入”地方公安的部分，主要限于双方“界搭界”的对接区域。虽然融入，但是行业警种的主体规模没变，主体中局部包括局部中部分的警察任务、警务内容、警事管辖等，也没变，只是在名称、标识等外形或外观上，融入了地方公安。如湖南等省的市县两级森林公安机关，全都挂有如衡阳市森林公安局和衡阳市公安局森林警察支队、宁远县森林公安局和宁远县公安局森林警察大队，即全都挂有行业警种和地方公安警种两块牌子。再如广东省的市县两级森林公安机关，全都只挂有如惠州市公安局森林公安分局、清新县公安局森林公安分局一块牌子。这是外融式发展最典型的两种表现形式。前者，在绝大多数森林公安机关，只是多了一块牌子;后者，在绝大多数森林公安机关，只是换了一件外套。至于这块牌子或这件外套在森林公安机关有没有用、有多大用，则完全是件与此无关的另外事情。因此，外融发展既不能改变行业警种的现状，也不能争取地方公安的更大支持，表面的功夫、表面的形式和表面的获益等，似乎“外融”的一切都在表面。

但是，实际情况并非如此简单和肤浅。以地方公安界定行业的警种，不管是衡阳市公安局森林警察支队还是惠州市公安局森林公安分局，已经能够表明行业警种希望加入地方公安和地方公安同意接收行业警种的态度和意愿;表明行业警种已经具有朝向地方公安、作为地方公安警种发展的方向选择和目标动力;表明行业警察已经开始有地方公安警察角色转换的心理预期。现在，虽然这种“表明”在更多的行业警种中，还是或明或暗甚至还是隐性或潜在的;在更多的行业警察中，还没引起足够重视甚至根本还没被意识到。但是，“表明”的这些内容千真万确。一旦机会来临，它们就会成为推动行业警种脱离行业的力量要素，在行业警种融入地方公安发展的过程中推波助澜。

因此，在外融式发展的一个“外”字和一个“融”字当中，非常可能隐含着把行业警种发展成行业之外警种的巨大风险和危机。如广州市公安局森林公安分局、长沙市公安局森林警察支队等命名，随着时间的推移，社会能够给予这个名字的并不只有提高它的知名度、提升它的认知度，应该还会有呼吁它名副其实、实至名归的舆论和提案。这就是说，行业警种的外融式发展，如果不能约束其随意性、把握其自由度和控制其泛滥化，最终结果，只能是加速和提前行业警种变成行业之外警种到来的时间。

(二)行业警种的内融式发展模型

行业警种的内融式发展，指行业警种以基层的有限局部为规模单位，有机融入地方公安警务当中的发展模式。请见图3。

图3 行业警种的内融式发展模型

从图3可以看出，行业警种内融式发展中的融入地方公安部分，外观显示是重合，并不影响两个主体的整体规模。而且，融入地方公安的部分，似乎还扩大了行业警种的管辖范围。但是实际上，行业警种融入地方公安的部分越大，反会由于行业警务规模的压缩，使行业警种的自身规模变得越小。如湖南省宁远县森林公安局，行政关系、编制归口、人事变动等隶属县林业局。日常警务工作由县公安局统一领导，相对独立。装备、经费、编制等，与县公安局保持一致。县森林公安局长，同时兼任县公安局副局长(森警不多的兼任案例之一)。既保证了行业警种的行业归属，也保证了融入地方公安的质量和层次。显而易见，这相当程度地扩大了他们的警务空间，提高了森林警察的社会知名度、社会影响力和社会地位。

但是，在舜帝祀奉大典、旅游节等大型社会活动中，在县委政法委统一布置的专项治理、专项打击和专项斗争等各种各类行动中，森警均被纳入地方公安警种序列，和地方公安交通、内保、网络等内设警种一样，肩负着安保、警卫、巡逻等任务。而且，经常还有一些突发性的临时任务，如治安、反恐等重大行动中的设卡、盘查等。无须讳言，这或多或少都会影响森林公安局的计划工作，或多或少都会挤压森林警务的时间空间。而年度的季节性防火期，县森林公安局却根本无法从公安局协调力量，协同预防森林火灾火险火案。毫无疑问，这一定程度地影响了森林警察行业警务的质量提高和水平提高。

因此，虽说内融式发展比技术要求更高的是胸襟，但是融入地方公安，不是要求行业警种用行业警务空间去换取(拓展)地方警务空间，也不是要求行业警种只能服从、服务和奉献，而是要通过融入搭建平台，提高行业警察的能力层次和素质水平，拓展行业警种配合地方公安的警务空间。即行业警种是作为行业的警种之一融入地方公安的警务当中，而不是作为地方公安的内设警种之一融入地方公安当中。准确说，这种作为行业警种的地方公安融入，实际融入的只有警务，是警务融入，不改变行业警种的行政隶属及其各种关系，也不影响行业警种的行业警务任务。所以，宁远县森林公安局的改革实践，现在还不能简单地给出肯定或否定结论，还需要更深入的探讨。不过，无论发展前景如何、最终结果怎样、什么评价结论，他们的改革实践都有极高价值和巨大意义。

(三)行业警种的嵌融式发展模型

行业警种的嵌融式发展，指行业警种在基层的警务单位，适当插入一定比例的地方公安警务内容的发展模式。请见图4。

图4 行业警种的嵌融式发展模型

从图4可以看出，所谓的“嵌融”，就是在行业警种基层局、基层所的行业警务中，以嵌入的方式增加一些地方公安的警务内容，并有机地融合一体。显而易见，它虽然可能带来民警编制数、工作量和范畴等的一系列变化，但是不会影响归属行业的本质和基层局、基层所的整体规模。如湖南省资信市森林公安局黄草派出所，在森林安全和野生动植物保护等行业警务之外，还承担了包括户籍管理在内的治安、刑事、交通、经济、邻里和家庭纠纷等地方公安派出所的全部警务。地方公安局不在辖区内另设派出所，并将“设所”费用、全部划拨森林公安局黄草派出所发展建设。在警力资源挖掘、整合、使用和管理等方面把区域警务的整体水平提高到了一个新高度。

当然，这种超常的嵌融比例，必须具有如辖区内常住人口不多且以林业人口为主、熟悉地方公安业务、不设地方公安派出所等先决条件，作为保持行业本质的坚强后盾。不过，即便如此，它也还会有如户籍户政管理和地方的刑事、治安、交通、经济等警事警务，上级森林公安局无法受理，必须对接地方公安局的(事务性的)行业自然“转移”。而随着涉林警务的逐渐减少和地方警务的不断增多，这种“转移”，难免出现把上级森林公安局推到“摆设”位置的尴尬［2］。

因此，嵌融式发展虽然保持行业警种的主体不变，是在行业警种的内部插入地方警务，但是并不排除紧紧跟随“融量”增大而来的从量变到质变。而且，这种变化可能还会由于“量”的日积月累，来得可能不是那么迅速，但却可能来得非常彻底，能够留下的只有行业警务，而不是行业警种的立锥之地。

(四)行业警种的全融式发展模型

行业警种的全融式发展，指行业警种把自己纳入地方公安内设警种之一的发展模式。请见图5。

图5 行业警种的全融式发展模型

从图5可以看出，全融式发展中的行业警种，虽然还是以行业警种的形式继续它的存在，但是实际上，已经从原来的行业警种之一，变成了现在的地方公安内设警种之一。显然，这不是行业警种、也不是行业或公安哪个单方面就能决定的事情，必须顶层或上级决策。如湖南省永州市金洞管理区的永州市公安局金洞直属分局和永州市森林公安局金洞分局，两局合署办公，两块牌子、一套班子。即分局的森警和交警、刑警、网警等一样，承担涉林警务。基于“不同警种的政法编制相同”的基本思路，把森林警察与地方公安民警的所有不同，限制在了分工范畴。

显而易见，行业警种和地方公安一套班子、两个婆家，一套人马、两种行政隶属关系，一个公安、两块牌子等的全融式发展，虽然行业警种是作为地方公安内设警种之一融入地方公安的，但是要实现顺利运行、通畅运营，并不像表面看到的那么简单和轻而易举，要有强大的制度作为保障，还要有行业警种较高的能力素质作为支撑和地方公安宽广博大的胸怀作为基础。否则，“两”的矛盾冲突难以完全避免，“分”的可能发生不会彻底消除。另外，这种市级和市级以下的全融式发展实践，无论多少和多好，都不改变省级以上的行业警种状况。行业警种的融入式发展程度和行业警种的整体发展进程一样，基于的都是国家层面上的行业警种发展决策。

由此可见，行业警种融入式发展类型中的四种模式，在某种意义上也可说是融入式发展中的四种不同程度。在具体的实践应用中，它们相互之间并不一定彼此割裂、独立作业。多数情况下，它们都是以一种模式为主、其他各种模式辅助或补充，即联合协同地互助发挥功能和作用。因此，进一步细化行业警种融入式发展的四种不同模式，深入探讨四种模式的共同和不同，努力扎实“四式一体”功能发挥基础，应是重要的目标落实点之一。

三、行业警种融入式发展模型的应用思考

(一)趋势需要政策推动成型

虽然行业警种的存在价值依然重大，发展空间依然巨大，但是融入即行业警种融入地方公安的发展趋势，已成必然。现在国内暴恐事件不能彻底根绝、刑事案件发生率局部偏高、群体性事件不时发生、重大生产安全事故频繁发生、百姓社会生活安全感下降等，都在强烈要求政府加大警力、强化安全形势管控。因此，国家安全委员会领导下的警种联合、统一行动势在必行。换句话说，行业警种无论是外融、内融还是嵌融、全融式的发展，都需要政策的扶持和支撑，才能保证畅通无阻［3］。

(二)行业仍是目标选项之一

虽然本文所说的行业警种融入式发展，主要是指融入地方公安的发展，但“主要是”并不等于“全部是”。根据国家顶层设计、实际发展需要和经济发达国家行业警种发展做法，融入的主体如森林警察，除了地方公安之外，应该还有环境保护、生态保护等领域，可以作为目标选项。换句话说，就是我国油田、矿山、港口等其他行业警种的融入式发展，并不只有融入地方公安发展一种选择和一个选择项，还有如交通、海洋、环境、生态、经济、资源等更多的选择对象。只要符合国情、实情及法律法规，就应积极探索、大胆尝试。另外，融入式发展根据融入程度的不同，还可细化为警务融入和警种融入发展。如森林警察，即使融入了环境保护、生态保护领域，也不影响环境保护警察、生态保护警察这个新(行业)警种融入地方公安警务的发展。

(三)发展必须围绕警务方向

行业警种的融入式发展，融入地方公安发展不用说，融入其他领域发展如森林警察融入环境保护、生态保护等领域，只要融入后的森林警察发展结果仍然是与警察一体，那么，不管它是环保警察、生态警察(包括是其他的什么警察)，即行业警种不管融入什么行业、什么领域发展，只要警察本质不变，发展的方向就不能离开警务这条主线，就要牢固扎根行业、积极发展本职警务，就要在积极发展本职警务的基础上，努力拓展配合或提醒地方公安警务、拓展配合或提醒其他的相关领域警务。只有围绕警务发展，行业警种的价值才能体现得更加完整和充分。

(四)外融式发展的要点是外融内展

“外融内展”，是指行业警种利用名称等外部融入地方公安的机会，借助地方公安的外部“名号”，拓展行业警种内部的配合地方公安的警务空间和提醒地方公安(包括相关领域)的警务空间，以此巩固行业警种的地位。如森林警察，配合地方公安大型活动安保、配合地方公安林区缉毒，提醒旅游或文化单位林区古寺庙防林火、旅客林区消防知识宣传等。直白点说，就是扛起地方公安的旗帜，把行业警种的本职警务做得更好、更扎实、更有效，同时，承担更多法律赋予警察的职责任务，争取能在服务区域经济建设和社会稳定中，贡献行业警察应该贡献、能够贡献的一份力量［4］。

(五)内融式发展的重点是入而不脱

“入而不脱”，是指行业警种融入地方公安的基层局部，不管融入的这个警务单位多大多小，都不能容许脱离“行业”的情况发生。行业警种由于行业的局限，整体警力非常有限，而且补充困难较大，保持队伍基本规模，直接决定着生存空间的大小和发展前景的好坏。无论何时、何地、什么状况或条件下，坚定行业立场，保持队伍规模，都是工作要项之一。因此，行业警种融入地方公安内部发展，必须深入研究“因融而入、因入而脱”的风险因素，提前做好风险防范准备。当然，这种入或脱，并不单纯地只指具体的行动，更重要的应该是思想。因为思想上远离行业警种的警察队伍，绝对不会是一支特别能战斗的行业警察队伍。

(六)嵌融式发展的关键点是比例控制

“比例控制”，是指行业警种在本职警务中嵌入地方公安警务内容的发展过程中，要准确把握嵌入内容的比例和分量，还要根据实际运行需要，及时调整比例和分量，做到“能入能出”。显而易见，行业警种的嵌融式发展并非嵌入地方公安警务的内容越多越好，它有个量的制约和度的把握。如果超量或过度，就有可能出现由度变带来的量变、由量变带来的质变。而杜绝这种质变的捷径，虽然最好的办法是提前把量控制在不能引发质变的范畴之内，但是“能出”的及时减量，同样非常重要、不可或缺。因此，行业警种嵌入地方公安警务内容，同时也就变相地嵌入了引发行业警种改变归属的风险。虽然这些风险由于隐性和潜在而不能自行爆发，但防其遭遇外力的借力爆发，至关重要。因为这种爆发，往往能够起到决定性的作用。

(七)全融式发展的支撑点是顶层设计

“顶层设计”，是指行业警种要改变自己原来的行业警种属性，把自己作为地方公安的内设警种之一，全部融入地方公安的一体化发展，并不可能由行业警种自己决定，也不可能由行业或地方公安哪一个或两个方面决定，必须要有顶层设计。因为这样的融入，在某种意义上即可理解是某一行业警种，已经由原来的行业警种调整到了现在的行业警种。基于警的角度，已经脱离行业进入了地方公安内设的警种序列。毫无疑问，这是国家层面上的警力布局，只能由国家顶层机关决策。因此，行业警种的基层全融式发展，虽然根据上层设计具体实践规模有限，但是这种打破警种格局和界限的融入地方公安一体化发展，非常可能成为引发深化全国警种改革、探讨行业警种融入地方公安或其他领域发展的催化剂［5］。

(八)融入式发展的最难点是融中立业

“融中立业”，是指行业警种在融入地方公安的发展过程中，不管是外融式、内融式还是嵌融式、全融式发展，都要坚定不移地扎根于行业，即使不能保持行业警种，也要努力保持行业警务。这就是说，行业警种的发展存在着顶层设计的变化因素，根据具体的设计要求，应有警种融入和警务融入地方公安一体化发展两种大的类型。警种融入一目了然，无须赘言。而警务融入有些复杂，可能出现二次融入。如森林警察，融入环保、生态变身环保警察、生态警察，而环境警察、生态警察，同样也有融入地方公安一体化发展的问题。因此，我国(包括世界其他国家)的行业警种存在和发展，主要原因并不只由于历史因素，还有自身的价值和意义。在融入中保持行业警种本质、在融入中保持行业警务发展，仍然是个重大的攻关课题。

由此可见，融入式发展模式在行业警种发展中的实践应用和理论研究，要有机结合行业警种发展的实际需要，深刻领会决策机关的顶层设计，融会贯通四种不同的融入模式，还要坚定行业警种信心，具体说就是基于行业警种的历史作用、现实价值和发展意义，确认警种或警务融入为主的发展重点、警种或警务融入为主的发展方向和警种或警务为主的发展目标。即使是对基层警务单位的局部改革创新，也要树立全局观念，站在国家警力整合运用的高度，提炼它在行业警种服务于行业健康发展、区域经济建设和社会安全稳定中的功能作用。

综上所述，关于融入地方公安发展模式在行业警种中的应用实践，是一个综合的系统工程。不管是扎根行业、立足警察还是基于国家安全和社会进步的行业警种发展探讨，不管是扎根市县局所基层、立足省局中层还是基于国家部局高层的行业警种发展探讨，在融入式发展的四种模型中，都能看到融入的不同程度和发展的不同状态［6］。据此，虽然暂时不能得出结论如哪种融入模式适用于哪些行业警种发展，哪种融入模式适用于哪个层级的行业警种单位发展、哪个发展阶段或时期的行业警种发展、具备什么条件的行业警种发展等，但是已能确认，警种融入和警务融入发展的严格界限和显著区别，并不影响行业警种融入地方公安的一体化发展方向选择和发展目标。国家安全委员会统合下的国家警力，一定会给融入式发展提供更大的发展空间和更广的发挥天地。

［1］资料室．法律文献汇编2015(中卷)［Z］．南京:国家林业局警察培训中心，2015:62－89．

［2］李明等．基于警察职能发展的训练课题研究［J］．继续教育，2015(7):49－51．

［3］李明．生态文明建设中的警力价值及发展课题研究［J］．国家林干院学报，2014(3):53－59．

［4］李明．析影响森林警察培训质量的问题及原因［J］．国家林干院学报，2013(4):7－14．

［5］李明．警务新理论应用于边境反恐的粗浅思考［J］．广西警察高等专科学校学报，2015(4):43－49．

［6］李明．基于国家安全的警察训练课题思考［J］．公安教育，2014(4):23－27．

(责任编辑:付传军)

Study on the Integration Development of the Police of Special Categories——A Survey on the Development of Forest Police in Hunan Province

LI Ming
(Police Training Center of National Forestry Bureau，Nanjing Jiangsu 210042，China)

It is the best choice for the police of special categories to be integrated into the development of local public security power so as to become an important part of national police power．The integrated development model can be constructed and analyzed as four types，namely，external integration，internal integration，embedded integration and comprehensive integration．The integration of police of special categories is different from the integration of police affairs．It is required to recognize that the integration should not harm the development of the police of special categories．Every kind of integration needs corresponding measures to ensure the success of the development of the police of special categories．

police of special categories;the integrated development model;the integration of the police of special categories;the integration of the police affairs

D631

A

1008－2433(2015)06－0088－06

2015－10－18

李 明(1961—)，男，河北冀县人，国家林业局警官培训中心研究员，博士。