衣春芳

摘要：我国的环境行政管理向来都是部门分割、各自为政，仅有分工而少有配合，不仅使得各部门无法顺利履行自身环保职能，更致使政府环保职能无法统一完整实现。鉴于此，笔者认为应在环境保护法体系中全面确立行政协助制度，这一制度可以在不改变我国现有环境管理体制的前提下，通过建立行政协助制度，保障各部门相互支持与配合，形成执法合力，最终实现我国政府环保职能的统一完整履行。

关键词：环境管理体制；行政协助制度；执法合力

一、问题的提出

如何应对雾霾天气成为人们最关注的问题，全国各地持续的雾霾天气不得不引发我们对大气污染防治的思考，其中值得探讨的是大气污染防治管理部门的职能以及分工问题，环境具有公共性，环境权作为人权之一，需要国家相关部门采取有效措施给予积极的保护，然而现实中往往存在大量环境保护缺位的现象，政府环保职能无法得到统一完整履行，因此笔者认为有必要引入生态环境保护和管理中的行政协助制度。

二、以行政协助实现政府环保职能的统一履行

笔者拟将行政协助引入我国环境管理中，以解决我国政府环保职能在各部门之间无法得到统一完整履行的问题。之所以做出这一选择，一是源于行政协助制度本身的优势，二是行政协助制度尤为适合我国当前环境管理体制的特点。

1.行政协助是对行政分工的有益补充

行政协助制度是一个与行政主体权限分工密切相关的制度。可以说，行政分工是行政协助产生的前提和基础，而行政协助是政分工的结果。现代行政的特点之一是行政分工日益细化，原先由一个部门管理的领域，如今由两个或两个以上的部门分管。行政分工在行政法上表现为行政职权，任何行政职权都是有限制、有边界的。根据职权法定原则，行政主体对行政事务的处理应当遵守权限规则，除有法令规定外，既不能任意扩张或缩减自己之权限，亦不可以侵及其它主体之权限范围。换言之，每个行政主体都应当不依赖其他主体，而以自己的人力、物力以及法律所授予的职权独自完成其任务。但是，职权法定原则实现的前提是，行政职能划分要足够清晰，各行政主体之间的职权没有交叉，每个行政主体的行政职权足以保障其完成所有行政职能。同时，行政资源的分配要均衡，并且足以保障各行政主体依赖自身拥有的行政资源实现行政职能。可是，在科层制的行政管理体制中，这些前提不可能充分实现。往往会出现某些行政事务并不完全属于一个行政主体的权限范围，对其他行政主体权限范围内事务的处理又是处理所面临行政事务的前提和条件。因此，为了补救分工过细的不利后果，行政协助作为弥合“缝隙”的“黏合剂”，成为填补行政权力空白的宝贵“材料”，所以说，行政权力的划分不仅明确了不同行政主体的权力管辖范围，更重要的是提出了不同行政系统之间的行政协助问题。也有必要按照相互合作的精神建立行政协助制度。反之，如果没有行政分工和分权的存在，每一特定的行政主体都可以代表国家行使完整的行政权，那么每个特定的行政主体在行政管理的过程中几乎是无所不能的，行政协助当然也就失去了存在的空间。各机关的“分立”和“分权”并不表明它们彼此孤立，必要时它们可以（或必须）互相配合、彼此协助共同完成行政任务。所以说，行政协助首先是对行政分工的有益补充。

2.行政协助尤为适应我国现有环境管理体制

正是基于以上行政协助制度本身的优势，所以行政协助尤为适应我国现有环境管理体制。首先，行政协助的制度功能就在于整合碎化的行政资源，包括整合因职能分工形成的部门化行政资源与因地理分割形成的区域化行政资源。所以，行政协助有利于解决前述环境整体性与“条状”管理模式的矛盾，符合环境是一个统一整体的要求。其次，从逻辑上讲，不同行政主体都有与其他不相隶属的行政主体存在协助的可能，尤其是对于职权相近，相对人范围存在交叉的事项，可能性就更强。最后，行政协助有助于实现环保部门的统管地位。通过赋予环保部门明确的行政协助请求权，可以使其获得一个实现“统管”地位的工具和手段，从而保障其他部门对环保部门的配合和支持，最终实现政府整体的环保公共职能。

也正是基于以上法理，笔者拟将行政协助制度全面引入环境法体系，以现有环境管理体制框架为前提，全面构建环境管理中的行政协助制度。这种制度设计，无论是从现有各部门的接受和配合程度，还是从与现有环境法律的衔接度来说，都具有更大的可行性。总而言之，鉴于当前政府环保职能在各部门得不到统一完整履行的现状，本文认为在修改我国环境法律时，可以借鉴和吸收行政法学界关于行政协助的研究成果，对环境管理中的行政协助制度作出规定，为政府各有关部门在环境管理中相互支持与配合提供制度条件，促进“统分结合”的环境保护监管体制顺利运转，最终保障环境保护公共职能在政府各部门之间得到统一和完整的履行。

三、结语

笔者认为，将行政协助制度全面引入环境管理体制中，是一个切实可行的解决之道。只有建立和完善环境行政管理中的行政协助机制，加强各部门的合作与配合，才能根本解决我国当前的环境管理困境。