张雪

摘要：环境污染事件挑战着公众的心理承受能力，同时表明了环境法的有效性不足，其根源在于政府的环境责任存在缺陷。本文从平衡政府权责分配、完善目标责任制度、环境道德责任法律化的完善三方面对政府环境责任的完善提出建议。

关键词：环境责任；缺陷；权责分配；目标责任制度；道德责任法律化

我们倾向于将环境问题归结于企业的短视行为和“市场失灵”，但是根源在于政府的环境责任存在瑕疵，同时基于信托理论，政府亦应当成为主要的责任主体。为此，笔者从政府的环境责任的缺陷入手，对完善政府的环境责任提出个人建议。

一、政府环境责任的概念

政府环境责任是指以公众环境利益为指向，法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力，以及因违反上述义务和权力的法律规定而应承担的否定性后果。

二、政府环境责任的缺陷

1.政府的环境权责失衡

新修订《环境保护法》虽然对政府的责任进行了细化，增加了政府责任条款的比重，但仍存在“约束企业有余，规制政府不足”的瑕疵。表现为：对相对人的法律规定较为详细，强调相对人的义务本位，约束政府行为的法律规定有限，重政府权力轻政府的责任与义务。原因在于立法理念存在偏差，环境法一直被定位为监管者监管法，环境管理理念根深蒂固，政府将其置于环境责任第三方的位置，而不是环境责任的主体方。

2.政府的目标责任制存在缺陷

环境保护目标责任制是以签订责任书等形式设定环境保护目标，具体规定各级政府、主管部门及其负责人在一定期限内达到的环境目标，并将目标完成情况作为政绩考核的内容的一项管理制度。新法虽然增加了目标考核的规定和限期达标制度，这无疑具有划时代的意义，使得目标责任制度具有一定的可操作性，但是对未完成环保目标、限期未达标的情形缺乏相应的规定，这使得其效力减损，不利于地方环境质量的改善。

3.政府的环境道德责任法律化形式单一

新法将“引咎辞职”写入法律中，将有弹性而无强制力的道德责任法律化，在一定程度上为防止道德责任代替法律责任提供了依据，但其形式包括但不限于引咎辞职且道德责任法律化的专项法律缺乏，为此有必要对道德责任的法规化进行完善。

三、完善政府环境责任的实现路径

1.平衡政府环境权责分配

首先，转变立法理念，将环境法定位于“监管监管者之法”。一切权力都应受到监督是现代法治社会的基本要求，而构建“监管监管者之法”是我国在环境保护领域依法行政的应有之意。将规制行政相对人为主到以规制行政相对人和政府并重，而且要更加侧重规制政府的行为。

其次，增加政府义务的条款比重，合理配置政府的权力、义务和责任。我国的环境立法只有注重对政府义务的规定，凸显政府的义务本位，使政府认识到其在环境责任法律关系中的地位或角色，使政府认识到环境监督管理不是一项职权而是一项义务，不履行或怠于履行会承担相应的法律责任，才能增强其责任主体意识，使行政主体树立行政权的边界意识，才能杜绝重经济发展轻环境保护现象的发生，提高环境质量。

2.政府目标责任制度的完善

（1）确立对环境质量不达标时政府的民事责任。政府作为为地方环境质量负责的第一人，当环境质量不达标时理应对本辖区的居民承担民事责任。

（2）确立对限期不达标的地方政府的罚款制度。这是运用经济手段对环境质量限期不达标的地方政府处以经济制裁。在这一方面，西方的经验可为我国的制度建构提供借鉴。例如，在欧盟，针对成员国在环境保护方面违反欧盟法的行为，欧委会在对成员国违规现象提出通报批评或警告后，相关成员国须及时回复，并在欧委会书面警告之后两个月内准备应诉。如果成员国的回复和整改不能达到法律的要求，欧委会有权诉诸法律程序，对违规国家进行经济处罚。

（3）确立对环境质量限期不达标与中央财政投资联动制度。对环境质量限期未达标的地方政府处以经济罚款，可以起到预防和惩罚作用，但是不乏局限性存在，罚款与项目给地方带来的巨大的经济利益相比，还是微不足道的，为此有必要确立将地方的环境治理与中央的财政投资挂钩，使具有“经济人”本性的政府作出理性的选择。

3.环境道德责任的法律化的完善

“生活中一切有德之事均由履行责任而出，而一切无行之事皆因忽视这种责任所致。”政府由于其自身特殊的角色，理应对后代人和其他自然客体尽更多的道德义务，况且道德责任的法律化已成为一种发展趋势，法应势而立，法应时而立，为此在环境法领域，我国应加紧制定《政府环境道德责任实施条例》，如条例对下列行为进行规制。即负有环境保护责任的人员：①造成轻微后果时，应通过召开新闻发布会或其他公众知晓的方式公开道歉。②因失职行为而发生严重后果时，应当给予撤职或开除处分并引咎辞职。