刘琼　端雪

摘要：美国系属发达国家中较早重视土壤污染问题，现已建立较为完善的土壤污染防治立法体系，取得了较好成效。本文围绕“超级基金法案”，从法案的立法背景、相关条文、具体适用，介绍了美国土壤污染防治立法体系，尤其是通过税收创立信托基金、对资金使用进行审查监督，对于我国土壤污染问题的社会化救济制度的建立有着重要借鉴意义。

关键词：土壤污染；超级基金；立法

在发达国家中，美国很早就认识到土壤污染的问题。十八世纪，紧随移民抵达美国的是各种环境问题。二十世纪三十年代，美国遭遇“黑风暴”席卷，国会开始正视土壤保护问题，以国家政策的形式对土壤污染予以保护、治理。随后美国颁布《土壤保护法》，建立土壤环保署作为土壤污染防治的专门机构。六十年代，《固体废物法》、《危险物质法》也相继出台。七十年代，美国为了治理工业发展、搬迁产生的“棕色地块”，颁布《资源保护与恢复法案》（RCRA），由美国环保局（USEPA）管理有害废物、减少其产出量。

1977年爆发了震惊美国的“拉夫运河事件”，拉夫运河流域居民罹患各种怪病，并表现为重金属中毒症状，经查系四十年代运河废弃河床用于堆放电化学垃圾，后经开发兴建住宅，电化学垃圾导致重金属土壤污染，最终使该地居民重金属中毒，严重影响了该区域居民的生命、健康。

鉴于该事件的影响，美国出台了《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》（CERCLA），又名为“超级基金法案”，在该法中针对土壤污染隐蔽性、潜伏性、爆发突然、确定责任主体困难的特性，在PPP原则外设立了应急处置方案。

作为“超级基金法案”的补充，又相继制定了《超级基金修正和再授权法案》、《纳税人减税法案》、《小企业责任免除和污染土地复兴法》，配合相关土壤污染评估技术规则，逐步形成了较为完善的土壤污染防治体系。

一、超级基金制度概述

“超级基金法案”于1980年颁布，通过该法案授权，美国环保部设立“超级基金”用于污染地管理与修复。该法案立即针对拉夫运河、时代海滩等地有毒废料堆放修复和治理进行处理。通过法案授权，环保部有权责令污染责任主体对污染场地进行清理并向环保部、各州政府支付先期治理中的必要费用。

“超级基金法案”103条规定：“危险物品所有人应向环保部门报告其发现或者泄露到被污染场址的危险物质的数量和种类，环保部根据污染情况决定是否将该区域列入国家优先名单（National Priorities List），然后由环保部或委托私人机构分析该地区的危险程度，选择、设计清理方案，以进一步采取相应的清理行动”。

二、超级基金制度的归责原则

查阅《CERCLA》相关条文可知，超级基金的使用有着严格限定，仅适用于以下两种情形：第一种情形是有明确的污染者，但污染者确实无力支付修复费用；第二种情形是污染者无法确定。此外，基金的使用还要受到超级基金管理部门和国家救济审查委员会的监督与审查。

同时，根据判例，在符合上述情形下资金用于治理、修复、赔偿后，超级基金可以作为适格原告，起诉污染责任人，追偿其支付的相关费用。这可以视为超级基金享有的代为求偿权，一定程度上解决了环境诉讼难的问题，同时贯彻了“污染者付费”原则，有利于基金的长久有效运行。

《超级基金修正案与再授权法》第107条对赔偿责任主体进行了规定，当前与处置危险物质时期设备的所有人与营运人、不合理处置危险物质的合同相对人、运输者都要依法承担污染责任。对污染者的确定实施严格污染责任，污染责任的承担不以违法性或过错为前提。

三、超级基金资金来源与实施程序

超级基金资金来源于对石油、化工类企业税收，应对可能发生的危险物质污染与有害物质应急计划（NCP）。到1985年通过“超级基金法案”已筹集到16亿美金，联邦政府以此设立信托基金，为污染者无力支付修复费用和污染者不明确情形下的土壤污染治理提供资金帮助，由环保部在全国10个地区执行机构负责具体操作，突破传统私法救济的局限性，力求建立及时、快速的土壤污染治理、修复机制。

针对可能或已经发生的土壤污染问题，超级基金的使用有着严格的程序规定，具体操作流程如下：

①初步评估，现场检查。首先，对于可能存在污染或已存在污染的土壤地块进行现场勘查，结合土壤污染评定标准，确定是否需要立即或短期内进行土壤修复。

②确定污染等级。根据污染地块的具体情况，确定有无必要列入国家优先项目名单。具体从以下指标进行考量：是否需立即清理、修复，是否可以确定污染责任主体，是否严重影响公众利益和国家利益，有无长期修复的必要。符合上述指标的，列入名单优先治理，并向在部门网站予以公示。

③整治调查/可行性研究。美国环保部及其委托的专业机构对污染地块进行评估，对土壤修复的成本、技术手段进行科学性评定。

④决策记录。决策记录是超级基金使用的必要环节，决策记录必须载明资金用途，且当拨款超过一定数额时（2500万美金）时，必须接受国家救济审查委员会的审查。

⑤补救设计/补救措施。本阶段，进行土壤治理、修复计划和规范的制度与具体实施，风险控制小组会根据实际情况，调整全美各区域项目优先级排序，确保资源进行最优化配置。

⑥建设阶段性成果。结合污染地块的实际情况，拟定方案，实施污染物质的清理、土壤修复，但这并不意味达到理想状态下的最终修复。土壤修复治理还需长期的修复治理，长期修复措施如下：定期维护和审查、土地的限制使用等，确保实现保证人类健康、生态平衡的目的。

⑦修复完成。在实现全部清理目标，土壤恢复到未被污染时水平，恢复自我净化能力，完成被污染土壤的彻底修复后，终结该项目。