黄婷钰

摘要：在2015年正式实施的新环保法第五条明确规定保护优先原则作为环境法基本原则之首这一大背景下，本文从保护优先原则在学界的定义出发，了解保护优先原则在国内外的立法实践状况，分析在我国确立保护优先原则的必要性，同时看到保护优先原则在实施过程中可能会遇到的问题，以及如何来应对和注意这些问题，从而保证优先保护原则的实施和收效，真正达到缓解环境问题与经济发展之间的矛盾，实现国家的可持续发展。

关键词：新环保法；保护优先；立法实践；必要性

在我国经济社会飞速发展的同时，环境问题也经历着从单一到复杂，从个别到普遍的过程，在这之中如何处理环境问题与经济发展之间的矛盾成为当下必须解决的问题之一。新环保法通过确立保护优先原则明确处理二者之间的矛盾应当优先考虑环境利益，经济的发展不应当超过环境本身的承载能力，社会经济的发展也不能以牺牲环境为代价来换取。随着保护优先原则的确立，越来越多的人关注到这个原则实施所伴生出的新情况，只有了解保护优先原则的含义和发展，分析其出现的必要性，才有可能分析出该原则实施中应当注意的问题，以保证落实保护优先原则的实施。

一、保护优先原则的概述

（一）保护优先原则的定义

对于保护优先原则的定义，学界的系统研究并不多，曹明德教授定义保护优先原则是：“在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上，确立生态环境保护优先的法律地位。”王树义教授主张，保护优先是生态环境保护中应当把生态保护放在优先位置，在生态利益和其他利益发生冲突时，优先考虑生态利益，满足生态安全的需要。而杨群芳学者认为，环境优先原则包括环境保护优先与环境恢复优先两方面的内容，其中以环境保护优先为基础，以环境恢复优先为补充。环境保护优先意味着应当优先考虑对生态环境和自然资源的保护，具体指在经济和社会发展中，当经济利益与环境利益相冲突时，应优先考虑环境利益。环境恢复优先，是指在环境资源受损害或生态被破坏时，应当优先救济受损害的自然资源、优先恢复受到破坏的生态系统。

笔者认为，保护优先原则作为修改后环境法的基本原则之首，应当在环境法的方方面面得到体现，作为处理环境问题与经济发展之间矛盾的首要原则，保护优先原则应该是当经济利益与环境利益发生冲突的时候，优先考虑环境利益，并且保证经济的发展不以过多牺牲环境为代价。

（二）保护优先原则的国内外立法实践

虽然对于保护优先原则的定义学界研究的并不多，但是不可否认的是保护优先原则已经被世界许多国家在环境法中加以确立，随着经济社会的发展，环境问题日益得到重视，确立保护优先原则已经成为各国环境法发展的新趋势。

1.国外立法实践

日本1967年颁布的《公害对策基本法》规定了环境保护要与经济发展相协调的原则，但是由于“协调原则”在实际运用中变成了“经济优先原则”，遭到了社会各界的批评与抵制。日本于1970年召开国会，将该原则从《公害对策基本法》中删除，并确立了环境保护优先原则。

2002年，俄罗斯颁布的《俄罗斯联邦环境保护法》第3条规定：“为保证可持续发展和良好的环境，将人、社会和国家的生态利益、经济利益和社会利益科学合理地结合起来；自然生态系统、自然景观和自然综合体的保全优先；根据环境保护的要求确定经济活动和其他活动影响自然环境的容许度；禁止对环境的影响后果无法预测的经济活动和其他活动，禁止实施可能导致自然生态系统退化，植物、动物及其他生物体遗传基因改变和丧失，自然资源衰竭和其他不良环境变化的方案。”可以看出，俄罗斯已将保护优先原则规定为环境保护的一项基本原则。

除了上述国家以外，加拿大等国家也相继通过立法和政策将保护优先原则应用于环境法中，来解决环境问题和经济社会发展之间的矛盾，并且这些国家都在不同程度上缓解了环境压力，这其中有很多方面值得我国去借鉴学习。

2.国内立法实践

在我国，保护优先是近年来才被提出的，特别是在环境问题集中爆发的这几年，协调发展已经不能缓解环境问题和经济发展之间的矛盾，优先保护环境已经变得刻不容缓。

2000年国务院《全国生态环境保护纲要》提出，坚持生态环境保护与生态环境建设并举，在加大生态环境建设力度的同时，必须坚持“保护优先”的政策，“保护优先”作为一项政策在中央政府文件中首次被提出；2005年《国务院落实科学发展观加强环境保护的决定》要求，“在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先”，“环境优先”作为指导思想在政府文件中首次被提出，可以看出国家已经清醒地认识到以牺牲环境为代价的经济增长是不可持续的；国家十一五规划纲要将“环境保护优先”首次纳入国家规划，成为环境工作的指导方针。2006年《风景名胜区条例》、2009年《海岛保护法》、2010年修订的《水土保持法》都直接规定了保护优先的原则。在国家政策与法律逐步确立保护优先原则的同时，地方性法规、政府规章也相应的规定了该原则。2014年新环保法修正案明确规定了保护优先原则，正式确立了我国在处理环境问题和经济发展之间的矛盾时坚持优先保护环境利益。

通过对比国内外的立法实践可以看出，保护优先原则的确立与各国经济社会发展的趋势密不可分，都是依据具体的国情而逐步确立起来的，我国目前的环境问题要求我们必须坚持环境保护优先的原则来正确发展社会经济。

二、确立保护优先原则作为新环保法基本原则的必要性

（一）坚持保护优先原则是处理经济发展和环境问题的正确选择

处理经济发展和环境问题的方法主要有三种：第一种是先污染后治理、边污染边治理，这种方法侧重优先发展经济，而不过多考虑污染对环境承载力的影响，是以污染环境为代价来发展经济，在追求经济利益的同时，把环境代价转移到其他人或转移到后代人身上；第二种是经济与环境协调发展，这是强调经济发展与环境保护同样重要，但是没有点明在二者发生冲突时谁应当被优先考虑的问题，或者说这是强调在发展经济的同时要注重环境的保护，这就导致了在实践中仍然侧重于经济发展而忽视环境的保护；第三种是环境保护优先，明确了在经济发展和环境保护中应当优先保护环境利益。新环保法依据我国的基本国情确立了保护优先原则，坚持了第三种方法，这是正确处理二者关系的选择，也是符合我国基本国情的选择，其中明确了在经济发展和环境保护中应当优先保护环境，体现了环境问题的重要性。

（二）坚持保护优先有利于可持续发展的实现

可持续发展是具体包括三个方面的发展，即环境、经济和社会的可持续发展，既要维持当代人全面的生活质量，又要体现代际公平，维持对自然资源的永续利用，同时避免环境的损害，保障社会的可持续发展。在这一理解的基础上可以得出可持续发展要求实现环境的发展，要求社会经济的发展不能以损害环境利益为代价可以看出环境保护优先是实现可持续发展的基础之一。而在我国可持续发展作为一项基本原则，始终指导着国家的发展方向，新环保法中确立环境保护优先原则正是对可持续发展原则的实现，保护优先原则的本质就是保障环境利益，促使环境的可持续发展，所以说确立环境保护优先原则是实现可持续发展必不可少的一部分。

（三）坚持保护优先原则是对新环保法的重新定位

相比其它法律部门，环境法的发展不过短短几十年的历史。我国的环境法更是只有二三十年的发展历史，且结合我国的基本国情，环境保护法更多的是为与经济发展相协调，在经济高速的发展的背景下，环境保护往往被忽略，协调发展原则往往将环境利益置于经济利益之后，这不但不符合环境法的立法宗旨，更不利于我国的可持续发展，所以新的环保法确立了保护优先的原则，让环境保护法真正的从环境的角度出发，不允许一切以牺牲环境利益为代价的经济发展，重新定义了环境保护法的立法价值，这也是我国环境法发展的必然选择。

三、保护优先原则在实施过程中应当注意的问题

（一）克服传统模式的制约

新环保法中确立的保护优先原则是对协调发展原则的改革和创新，协调发展原则在很长一段时间对我国现代化事业的发展是起到积极地促进作用，立法者在确立协调发展原则时也是考虑到环境问题的多样性和我国现实国情的需要提出了环境与经济协调发展的原则，力求在不过多损害环境利益的基础上实现经济的繁荣发展，但是在实践中协调发展原则越来越不能协调经济与环境问题，随着大量自然灾害和环境污染事件的发生，人们越来越认识到环境问题已经危害到人们的日常生活，二者之间已经不能协调发展了，我们必须要选择优先保护环境利益，以保障人们的生存发展权。在保护优先原则的实施中一定要克服传统观念中环境与经济相协调的模式，树立经济与环境相协调的观点，让经济利益来协调环境保护，树立保护优先的新模式。

（二）防止极端保护优先的问题

很多学者也对保护优先原则提出的质疑的声音，认为环境问题存在复杂多样的特性，一味的强调保护环境利益优先在一些特殊情况下并不一定是最好的方法。在国外的立法实践中直接将保护优先作为基本原则的国家并不多见，各国更多的是依据具体环境问题提出解决的对策。那么新环保法是否允许不计代价的保护优先？各阶层又应当如何实现保护优先？如果不能很好地处理这些问题，出现极端保护优先的现象很容易将环境执法和环境司法导向一些始料未及的误区。在这样的问题下我们应当明确保护优先原则所承载的功能，只能是遇到环境（生态）风险科学性不确定的情形，应以保护环境（生态）为优先原则。也就是在复杂多样的环境问题面前将环境利益剥离出来，将其处于优先保护的地位，特别是出现经济利益发生矛盾的情况，要认真分析如何解决更有利于环境的可持续发展，并以此为优先来保护。所以说我国的保护优先原则绝不是一味的强调环境保护优先也不是不计代价的保护环境，而是具体问题具体分析，以环境的可持续发展为优先保护的对象。

（三）将保护优先原则落实到实处

首先要建立健全新环保法实施的配套制度。没有配套的制度或制度不健全，法律实施、坚持法律原则就缺少依托和支撑，实施效果必然打折。所以应当将环境保护优先原则落实到我国现行的具体制度中，有些制度本身包含环境保护优先理念，但也存在部分制度的内容与环境保护优先原则要求不一致的情况，在落实的过程中要充分考虑这些情况的存在，选择合理的解决方法。其次保护优先原则的落实还应当通过制定和修改法律落实到环保单行法和地方法之中。让保护优先原则落实到具体的法律规定中，这样才能实现保护优先原则的制定价值。

对于保护优先原则的实施或许还有许多问题和冲突没有得到解决，保护优先又是在何种程度上来保护环境利益，是盲目不计一切代价的环境优先保护还是要受到协调发展制约的环境保护优先，不同的学者对于保护优先原则的确立也持有不同的意见，但我们应该清楚的认识到对于我国来说，环境问题已经到了刻不容缓解决的地步，大小环境污染环境灾害的发生，已经严重危害人们的生命安全，如果不能将环境利益放在首要保护的地位，那么经济的发展也将无法弥补环境给人类带来的危害。新环保法明文确立了我国环境法的基本原则，并将保护优先原则作为基本原则之首，所以一定要把握保护优先原则的内涵和外延以及其适用过程中会产生的问题，坚持正确的处理环境问题和经济发展之间的矛盾，实现环境、经济和社会的可持续发展。