孙庆春

摘要：受案范围增加了四种新的行政行为，并规定了法院对国务院部门及地方政府及其部门的规范性文件的附带性的合法性审查，但将行政行为的主体做了限制性规定。行政诉讼受案范围的立法模式带有明显的局限性，应采用可以审查的假定原则；行政行为的主体不应作过窄限定，同时应将行政主体与行政被告区别开来；应明确扩大保护公民合法权益的范围，并保证公民的行政诉权；对抽象行政行为可诉性的规定是一个巨大进步，但可诉的抽象行政行为范围过窄，应明确法院对规章的合法性审查。

关键词：受案范围；立法模式；权利保护范围；行政行为

《行政诉讼法》修正案已于去年经全国人大常委会通过，对受案范围部分的修改成为其中一大亮点。与旧法相比，新《行政诉讼法》从诉讼被告、行政行为、诉讼法保护的权益等方面对受案范围进行了修改，而受案范围的立法模式并没有改变。通过对新旧法的比较以及对中外行政诉讼法的对比，修改后的受案范围比之前扩大了，但仍显保守且存在很多缺陷。针对这些不足，提出相就建议。

一、新《行政诉讼法》对受案范围的修改

《行政诉讼法》修正案对受案范围从以下三个方面进行了修改。第一是行政诉讼被告。新行政诉讼法对可诉行政行为的主体进行了限定。在旧法第二条的基础上增加一款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。第二是行政诉讼法保护的权益方面，新行政诉讼法增加了所保护的人身权与财产权的种类。《行政诉讼法》第十二条由原来的许可诉讼的“八种具体行政行为”改为“十二种行政行为”，将自然资源确权、征收征用、行政协议等行政行为纳入受案范围。第三是行政行为方面，增加了特定的抽象行政行为。新法第二条将旧法的第二条中的“具体行政行为”改为“行政行为”，同时规定可附带审查国务院部门及地方政府及其部门的规范性文件。

二、受案范围存在的问题及其解决

1.行政诉讼受案范围的立法模式

行政诉讼法规定受案范围时，采用概括与具体相结合的立法模式，既在第二条概括性规定“侵犯公民合法权益的行政行为”，又在第十二、十三条中对可以提起行政诉讼和不可以提起行政诉讼的情况分别进行了具体的规定。可以看出新法延续了旧法在受案范围方面的立法模式。然而，这样立法模式存的缺陷是很明显的。首先，受案范围和标准不明确。其次，这与行政诉讼法的立法目的相冲突。

在讨论采用什么样的立法模式之前先确定受案范围的标准。保护公民的合法权益和基本权利便是确定行政诉讼受案范围的标准。而采用可以审查的假定原则可以实现这点，即在概括性规定保护公民一切合法权益的同时，列举诉讼法不受理的案件范围。

2.诉讼主体的限定

新法在旧法第二条的基础上增加一款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。这样就把行政诉讼中诉讼被告限定为行政机关及法律、法规、规章授权的组织。这实际是缩小了受案范围。在行政权不断扩张的当下，越来越多的社会组织也起越来越多的承担社会公共治理的职能。虽然有些组织并未获得相关法律授权，但是其在行使公共管理职能时做出的行为却对行政相对人的合法权益产生了实质性的影响。基于职权的行为，如果不是行政行为，该如何定性成为一个问题。将一些未经授权的组织纳入到行政被告的范围之中，从而实质上扩大行政受案范围，更好的保护公民合法权益，才能符合行政诉讼法的立法目的。

3.行政诉讼法所保护公民合法权益

行政诉讼法所明确保护的公民的诉权和合法权益仅为人身权、财产权，应将公民享有的其它基本权利纳入到受案范围所保护的合法权益之列。第二条第一款将所有的公民合法权益纳入了受案范围，但是第十二条又对受保护的合法权益限定为人身权和财产权。除了人身权和财产权之外，公民还有许多其它的基本权利，比如受教育权、劳动权和政治性权利等，这些权利同样有可能受到行政行为的侵犯。未列入其中的公民其它权利受到侵害时，行政相对人无法通过行使诉权保护自己的合法权益。

4.可诉的行政行为方面

新行政诉认法第五十三条的规定明确了抽象行政行为具有可诉性。然而该条第二款规定“前款规定的规范性文件不含规章”，将可诉的抽象行政行为限定为国务院部门和各地方政府及其部门制定的规范性文件，把规章排除在外。行诉法第六十三条第三款“人民法院审理行政案件，参照规章”。如果人民法院在审理行诉案件时，规章与上位法冲突，对于该不合法的规章不予适用。这表明已经对该规章进行了合法性审查。既然对规章进行了实质性的审查，就应当把规章同规范性文件一样列入可审查的抽象行政行为之列。

三、结语

本次受案范围的修改既有积极的一面，又有其局限性，法条之间存在冲突。其原因既有立法思维的混乱、法治发展水平的局限性，也有各种权力的角力与妥协。

行政诉讼法在第一条中明确规定了其立法目的，即保护行政相对人的权利。然而受案范围的立法模式却不是最适合实现其本身立法目的选择。除立法技术层面的原因之外，受案范围的确立背后更是行政权与司法权之间的角力与妥协。在“三权合作”的权力分配体制下，行政权一直居于主导地位，司法权羸弱。扩大受案范围势必扩大法院对行政行为合法性审查的范围，这意味着司法权对行政权限制的扩大。在司法改革的大背景下，提高司法权力在国家权力分配中的地位是非常适时和必要的，如此则受案范围存在的问题或许会迎刃而解。