陈宇华

摘要：当前我国的境外公民保护机制面临着巨大的挑战和压力。为了更好地保护我国境外公民的各种权益，应当对我国的境外公民保护机制进行重新考量及优化。

关键词：境外公民保护；专项立法制度建设

一、我国现行境外公民保护机制阐释

我国现行的境外公民保护机制仍然是基于国家外交层面的领事保护和外交保护，主要保护内容为我国境外公民的生命和财产方面的合法权益。

所谓领事保护，是指当某国公民的正当权益在他国受到侵害时，某国驻外使领馆可以依据国际法、国际条约和相关国内法的规定，通过外交途径，敦促所在国当局公正、合法、妥善的处理。

领事保护的作用主要在于当本国国民的正当权益受到侵害时，帮助他们在所在国寻求当地救济，并敦促所在国当局合法、公正、积极、妥善的处理案件。

所谓外交保护是指，一国针对其本国公民因另一国的国际不法行为而受到的侵害依照所在国法律用尽了当地救济仍不能获得补救时，则以国家的名义为其采取外交保护以解决争端的行为，外交保护的法理依据是国籍国的属人管辖权。

外交保护作为一种保护境外公民的机制，在行使上受到诸多程序上的限制。通常，一国对其本国公民行使外交保护权应当具备以下条件：第一、只有当接受国的国家不法行为造成一国公民权利受损时，才可以启用外交保护；第二、用尽当地救济；第三、自受害行为开始到外交保护行为结束这过程，受害人必须一直持有保护国国籍。由此可见，外交保护通常作为一种备用的外交保护方式存在，其启动的条件更为苛刻，实践中较为少见。

二、我国境外公民保护机制之缺陷

从整体上看，内容零散，不成体系。在具有法律效力这一层次的立法文件中，并无一部完整的境外公民保护的专项法律，大多数内容分散于各个部门法当中；此外，效力层级较低，协调性差。大多数关于外交保护和领事保护的法律规定都属于行政法规、部门规章和规范性法律文件一级，而在法律这一级则相对很少，缺少统领的情况下，政出多门必然导致在法律适用时出现“踢皮球”的现象，可操作性降低，应变能力差。最后，导致制度漏洞。由于不成体系、内容零散、效力层次低、协调性较差的原因，很容易导致适用法律上出现“钻空子”、“打擦边球”的现象。

目前我国的出境公民当中，有很大一部分人缺乏相关法律知识，维权意识淡薄，他们大多没有接受过相关的出入境法律知识培训，对很多事情的办理和态度都是凭借民间经验进行，在发生侵权事件时也不能够以最合法高效的途径去解决。

目前我国的境外公民保护机制仍然是基于国家层面的外交保护和领事保护，面对日益增多的侵害我国境外公民的案件，仅依靠领事保护和外交保护已无法满足我国境外公民保护的需求。此外，在保护的内容上，我国的保护机制仅仅将重心放在保护公民的生命和财产权益上，而人身权益、经济权益、文化权益、社会权益四个方面则欠缺保护，这将不利于实现“以人为本”“外交为民”的理念。

三、对完善我国境外公民保护机制的新思考

（一）制定专项立法

境外公民保护机制能否实现长久稳定的运行，关键在于相关法律制度的规范和保障。通过法律来确定相关权利和义务，促进法律机制的运作。首先，确立保障人权的根本出发点，将“外交为民”的理念融入其中；其次，明确权利和义务，规范政府的工作职责，明确出境公民所享有的基本权利和义务，尤其是受到侵害之后有权要求本国使领馆协助，本国使领馆不得拒绝帮助；再次，确立相关具体制度，如专项资金的建立、预警机制的建立、信息采集制度的确立等。

（二）实现多层次全方位的保护机制

多层次全方位的保护机制的形成，需要来自国家、社会团体、以及个人三个层面的支撑。

从国家来看，对于境外公民权益的保护主要通过外交保护和领事保护。因此，国家在实行传统的外交保护工作时，也应当积极建立同他国的合作关系，签订双边或多边条约，建立有效的双边国家或区域相互之间的保护机制。同时，还应当注重扩大保护境外公民权益的主体，重视国际组织在保护工作中的作用。从社会团体来看，伴随着我国经济的迅速崛起，由我国境外公民组成的民间社团的实力也得到壮大，华侨华人民间团体已经遍布世界各地。他们不仅熟悉所在国当地的法律制度和司法程序，同时也具备一定的经济实力。通过加强与海外民间社团的联系与合作，有助于加速构建全方位保护机制。从个人层面上看，面对复杂的国际环境和多种非传统安全的威胁，只有境外公民自身具备维权意识和自我保护的能力，才能从根本上减少侵害事件的发生。我国境外公民应当积极了解所在国的相关法律，在出入境的过程中遵守我国和他国的相关规定，并与我国驻外使领馆保持联系以便在受侵害时寻求援助。

（三）完善相应预防应急措施

良好的保护机制的运行需要一系列具体的制度作保障，如何使多层次全方位的保护机制良好的运作起来，还需要在具体的实施中精益求精。首先，完善信息网络登记制度。要广泛收集各个国家的政治、经济、文化、法律、交通以及社会治安情况等多方面的信息，向出国的公民和法人提供，尽量减少因不了解而造成的侵害事件；其次，应当全面采集出境人员的个人信息，完善登记渠道，使出境公民的情况和信息能够及时连接至本国和所在国的领事机构，确保其登记在案；最后，信息管理上应当定期更新，及时公布和通知。具体的信息管理工作可以与民间的一些社会团体共同合作或委托其进行，这样做既减少了政府的工作任务，同时也调动了民间力量，扩大了境外公民保护的影响力。