陈雨点

摘要：随着新《立法法》的出台，正式赋予设区市地方立法权。这次地方立法权的大规模扩容对我国立法结构的改变将极大的影响后续的法治建设，政府改革，甚至每个公民的日常生活。因此如何运用好地方立法权就变得意义深重，这其中有中央指导，也有民众参与，但是重心仍在地方，最重要的在于两个方面，一是地方立法权制度的设计，二是立法技术的规范。唯有让立法超越于具体的权力偏好之外，才能发挥法律调节社会的基础功能。

关键词：地方立法权扩容；城市治理；法治建设

2015年3月5日，十二届全国人大三次会议通过关于修改《立法法》的决定，正式赋予设区市地方立法权，意味着全国284个设区的市全部都享有地方立法权。因此有人说，我国已经全面进入地方立法时代。

修改前的《立法法》规定，享有立法权的“较大的市”总共49个。地方立法权主体从49个猛增到284个，如此大规模的猛增将对我国的立法环境乃至社会主义法治建设产生怎样的影响？在此次《立法法》修改中获得立法权的地方政府又该如何用好这个好看好用但又烫手的“香饽饽”？关于上述问题的答案的思考，笔者希望能通过本文能有所体现。

一、地方立法权扩容的影响

此次地方立法权扩容必然会产生巨大的影响，这是不言而喻的。

倘若地方人大有立法权，便可规范行政部门的权力，对其进行制约。甚至可以说，地方人大没有立法权，行政权力就少了一种制约的力量。就此来说，赋予地方立法权，亦是地方去高度行政化的开始。在当前城市管理过程中常有政府行为不规范甚至不合法的情况发生，但由于地方人大监督权力的不到位，无法对政府形成有效的制约机制。为改变这种情况，在新修订的《立法法》中规定，地方立法要有一个负责统一审议的机构，即人大法制委员会，它是地方人民代表大会的专门委员会之一，是城市获取地方立法权的重要环节。力图通过此举强化地方人大在政府治理过程中的参与度，在将政府行为由“红头文件”拉进规范性法律规制的过程中，体现出人大的力量。

第二、赋予地方立法权，让民众有更多的机会参与政府决策，可以有效地制约滥用权力的行政部门。立法必须贯彻民主原则，充分反映人民群众意愿，汇集民意、民情和民智。民众总是更愿意对家门口的事情发表意见，地方立法的每一项可以说都更贴近本市民众所能切身感受到的问题，他们也就能以更积极的态度参与到政府决策的过程中，一方面提到立法可行性，另一方面有效制约政府权力的使用。

第三、这也可以让地方在城市管理中有更多的自主权、减少不必要的程序设置，不仅可能让地方更有创造力、放开手脚进行管理，也符合中央层面简政放权的意识。近几年，中央不断下放行政审批权力，由于我国立法主体的多元化，人民政府在一定程度上上也承担着立法工作，简政放权不可避免的会涉及到行政立法权部分，将此种权力下放，并提高人大在立法活动中的地位，激发地方的活力，让他们能运用更加规范的立法手段治理城市。

第四、此举同样可以理解成，更多承认“市一层级”的地位，同时鼓励其运用立法手段治市。时至今日，法律愈发成为整个社会的秩序基础，创造条件让地方享有相应的立法权，将地方行为更多地纳入法律规制的轨道，势必能对法治格局的纵深建构助益良多。

当然，也应当注意到地方立法权的大规模扩容也会带来一系列的问题。第一、泛立法倾向明显，立法繁琐细密；第二、重复现象明显，地方特色不足，立法质量不高；第三、在地方保护主义等因素作用下，法律冲突现象突出等等问题。但是笔者认为，这些问题并不是由这次大规模扩容引起的，而是数次地方立法权扩容中就已经存在的问题。现在人们更关注那些获得地方立法权的设区市将如何运更好用这个权力，能进行专门立法工作的人才储备是否充沛，他们所立的法能否达到良法的标准。都说良法善治，立良法是善治的前提，究竟要用好地方立法权，这无疑是个大问题。

二、地方立法权的运用

用好地方立法权，无疑取决于很多方面。这其中有中央的指导，也有民众的参与。但是重心仍在地方。地方如何认识立法权，对立法权的运用有着怎样的预期，地方人大的立法力量能否应对多样化的地方性立法需求，如何协调地方人大与地方政府的关系，都关系着是否能到达地方立法权扩容的初衷。笔者认为最重要的在于两个方面，一是地方立法权制度的设计，二是立法技术的规范。

第一，对赋予地方立法权而言，开前门更要关后门。不管是对地方性法规立法权限，还是对地方政府的规章立法权的严格控制，需要厘清的是，全部282个设区的市被赋予立法权，旨在实现法规订立与实际需要的对接，建立一套更健全缜密的法律体系。推动市一级立法，是为了填补特定领域无法可依的空白，而不是鼓励地方借此自我赋权、将非法利益合法化；其实，规范地方立法权的制度笼子，既应包括同级监督、上级监督，更要包括公众监督。就同级监督而言，可以成立地方性法规的审查机构，防止地方制定的法规违反上位法或有明显的不当目的；而上级监督与公众监督则很好理解。随着地方立法权的扩容，我们更期待着立法机关的法律审查能更为较真。既有法律规定，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同国家宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。然而在现实中，这种撤销权往往极少启用。如今立法权下放，更多地方性法规势必会被制定施行。这意味着，省级人大善用否决权，全国人大善用撤销权，将变得更加举足轻重。

第二，“法律的订立”不仅是权限问题，更是一个技术问题。首要的就是恪守前提条件，“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，惟其如此才能确保法制统一，确保地方法规的合法性；其次，则是精确厘定“立法需要”，即仅就国家立法不能调整、其他手段不可解决的事项，有针对性地制定地方法规；除此以外，“立法能力”的准备同样重要，设法弥补立法经验和智力资源的不足，避免地方性立法的现实尴尬。不论是立法技术，还是立法质量的提高都需要一个过程。地方技术不高，立法人才不足，都是摆在大多数设区市面前的问题，但地方立法先行本身就存在着试水的意义，随着法治建设的纵向推进，地方立法的不断发展，技术可以提高，人才可以培养，哪能因为“现在不好”，就放弃“未来会好”的可能。

总之，唯有让立法超越于具体的权力偏好之外，才能发挥法律调节社会的基础功能。