王知礼

司法制度是政治制度的重要组成部分，近些年来，我国积极、稳妥、务实地推进司法体制和工作机制改革工作，不断完善中国特色社会主义司法制度。2013年11月12日，党的十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的宏伟目标，其中在健全司法权力运行机制部分指出：完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。最高人民法院在下发的关于深化司法公开、审判权运行机制改革试点方案中要求：建立符合司法规律的审判权运行机制，……严格落实独任法官、合议庭、审判委员会的办案责任，做到“权责统一”。

由此可见，“让审理者裁判，让裁判者负责”的主审法官责任制已经成为新一轮司法改革的重点。在此改革中，它要解决的主要问题是，准确地界定审委会、合议庭、独任法官等审判主体之间的关系，如何科学地划分审判权和监督权、管理权之间的界限，如何在确保依法独立公正地行使审判权的前提下实现有效的制约监督。

对此，笔者认为我国的主审法官责任制的制度设计应最终达到独立审判与责任承担的相统一的目的，一方面需要独立审判，以去地方化和行政化确保让审理者裁判；另一方面需要制约监督，以完善责任追究制度确保让裁判者负责。两项工作相辅相成，必须齐头并进，片面地强化主审法官独立审判权力或片面加强对法官责任追究都会影响司法公正的价值实现。

一、独立审判：司法去地方化和行政化

1.司法独立的现状

长期以来，受种种因素特别是地方化和行政化的影响，我国司法独立状况不容乐观。一方面受中国衙门式行政司法合一的传统思维影响，法院、检察院被习惯看成地方政府的分支机构，法院被称为“地方的法院”。更因为司法辖区与行政辖区的高度重合，法院经费依靠地方政府供给，人员编制由地方政府决定，法院工作条件的改善、装备的更新也要依赖地方政府及有关部门的批准，导致法院的审判权易受到当地政府的影响与干预，个案独立受到很大程度的牵制。另一方面，法院内部行政化色彩浓厚，由于法院内部的层级管理和呈报审批制度，对审判工作的组织协调仍较多地采用等级审批、首长负责的行政操作方式，由法院领导包揽，先汇报、后开庭；先决定、后判决；先定调、后唱戏。审判人员对审判案件只承担查清事实的责任，不承担裁判责任，视领导的指示为判罚依据。而且上下级法院之间的监督与被监督关系被异化为行政领导关系，请示过多、干预过多。

2.司法地方化的弊端

法院是国家的审判机关，它的职责是维护国家法制的统一和尊严，应以法律作为裁判的唯一标准，实现司法的公平和正义，给予法律主体平等的惩罚和保护。但司法地方化在我国延续数十年，与社会主义市场经济和国家的法治需求已经很不适应，产生诸多弊端。

一是破坏国家司法的统一，在同一个法律体制下，对于同样的情况，应当适用同样的法律，实现同样的法律效果。但地方化却分割了这一统一尺度，相似的案件在不同的地方会有不同判决结果，影响了司法的权威性。

二是造成地方保护主义泛滥。在地方各级法院无力抗拒地方权力的干预的情况下，司法权对行政权的制衡和监督难以落实。当地方利益与国家利益发生冲突时，法院作为“地方的法院”，在地方人大和政府的影响下，成为保护地方利益的工具，动摇司法在人们心目中的地位，最终破坏了法制的尊严。

三是妨碍司法公正。地方法院在人事财政上都依附于地方党政机关，易造成地方法院屈从于地方领导的不当干预和控制，无法独立、公正地行使司法权。不少当事人提起到外地打官司就顾虑重重，因担心地方保护主义而找关系、请客送礼，滋生贪污腐败，影响司法公正。

3.司法行政化的弊端

法院内部对案件质量把关都采取“层层把关、层层审批”的做法，合议庭和主审法官对其审理的案件大多要向庭长、院长汇报，有的要经审委会讨论决定，甚至有的还要向上级法院请示汇报。这种领导签发、审核文书的行政化管理模式出发点是为了对案件质量负责，防止由于法官的业务能力不高或其他原因造成错案，虽然在一定程度上确实起到限制和监督审判权的作用，但同时造成审理和裁判的分离，对司法独立产生负面影响。

一是影响法官队伍素质提高。由于有上级领导和集体把关，法官缺乏提高自身业务水平的压力感和自觉性。个别法官在办案中形成惰性、依赖性，在审判案件中遇到难题，就不是通过钻研法律，研究案件，学习相关知识，提出见解和处理意见，而是“勤请示，勤汇报”，把难题留给领导，久而久之，形成“法官管事实，领导管判决”的习惯。

二是模糊办案责任。案件经层层汇报、请示，经过多人定夺，一旦发生错案，由于签发、审核文书者对案件裁判结果及案件本身该承担什么责任没有规定，尤其是在改变或部分改变合议庭意见的情况下，案件承办者以案件由上级研究决定为由脱出责任，而上级领导以本案不由自己审理为由不承担责任，就出现了“集体负责，集体无责”的局面，责任追究难以落实到具体人。部分法官甚至视此为保护伞，认为办案只要多汇报，出了错误也是领导责任，在集体名义的掩护下，对案件事实认定、法律适用等睁一只眼闭一只眼，为违法裁判、逃避责任创造了条件。

三是加大权力滥用和权力腐化风险。司法的行政化会使直接面对当事人的合议庭或独任法官并不是真正的司法判断的最终决定者，这种审者不判，判者不审的状况会使案件事实判断和法律适用的过程陷入“黑箱”之中。在不断向上级汇报请示的过程中，部分法官和行政上级会有更多机会出于各种目的而介入，也就是形成判断的环节越多，司法腐败的机会就越大。

四是拖延了案件审限，影响诉讼经济。案件层层汇报、请示，既占用了主审法官的工作量，又增加了庭长、院长和上级法院的工作量，拖延了案件审限，浪费了大量宝贵的人力资源。

二、责任承担：改良错案追究制

1.中国特色的错案追究制

司法权从来都不是毫无限度的，为促使法官在解决纠纷和适用法律过程中能更好地履行职能，维护司法公平和正义，在司法制度完备的地方，都有着法官责任制的身影，以防止司法被滥用滋生腐败或枉法裁判。早在古罗马时期，就有规制审判官权力恣意的责任机制，甚至允许不服判决的当事人直接同法官决斗。在中国，关于法官责任的制度源远流长，在以司法制度完备著称的宋朝，对法官的审判行为和责任以及个人的职业道德修养甚至工作之余的娱乐活动都有明确、具体的要求，如宋朝的集体审核制，要求发挥集体智慧，集体审核，调动集体的力量来发现冤情，而且要求集体负责，每一位官员都要承担一定的法律责任，当判决公正无误时大家受奖，造成冤曲则大家受罚，促使人人尽心狱事，保正司法公正。

新中国成立后没如何规范司法行为，防范司法错误一直是司法领域的重要议题，在20世纪90年代，随着庭审方式改革的深入，合议庭和独任审判员的权力不断被强化，出现了一系列诸如法官素质底，以权谋私。枉法裁判的问题。在此背景下，错案追究制被提出并发展起来，制度的推行者希望借此制度为加强对法官的监督，规范法官的诉讼行为，保证法官正确行使审判权，确保办案质量，实现司法公正。应该说，该制度的实施在一定程度上提高了司法工作人员的责任意识，遏制了司法腐败，为保障诉讼当事人的合法权益，提高审判人员素质，确保案件得到公正的审理无疑具有积极的意义。但是该制度在实践运行中也出现了许多问题。

首先，影响法官办案积极性。我国的错案追究制是围绕裁判结果错误这一核心进行的。最高人民法院于1998年9月3日公布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》在程序和执行两方面对法官承担责任的范围进行规定，实体错案责任的追究范围在第14条作了原则性的规定：“故意违背事实和法律，做出错误裁判的，因过失导致裁判错误，造成严重后果的”，并且在第22条列举了不承担实体错案责任的几种情况，“（一）因对法律、法规理解和认识上的偏差而导治的裁判错误的；（二）因对案件事实和证据认识上的偏差而导致裁判错误的；（三）因出现新的证据而改变裁判不应当承担责任的情形。”在此规定下的错案追究制是以案件审判结果的正确与否作为判断标准，得出一个案件只能有一个正确的判决，而案件审判又是以法律为依据，但是法律、法律事实具有不确定性，所以案件审判结果也具有不确定性。法官无论如何也不能彻底避免办案中出现错案的风险，以裁判结果为核心的错案责任追究制度使得法官审判如同站在薄冰之上，无疑会制约法官创造性地开展审判工作。

第二，错案标准模糊，在实践中最高院和各级人民法院对错案的界定都没有形成统一的认定标准和操作性规范。实践中的很多地方的法院把凡是被上级法院改判或者发回重审的案件，一律作为错案，而追究审判人员的错案责任。这样以二审、再审或者重审来认定是否错案显然也是扩大了责任范围，因为即使二审或者是再审、重审改变了原审的判决，也并不能就说明二审、再审或者重审一定是正确的，原审一定是错误的。一位美国大法官曾这样说过：“我们能够作出最终判决并非因为我们判决正确，相反，我们之所以判决正确，是因为我们享有终审权。”

第三，追责效率低下。我国错案追究制的追责主体主要是人民法院自身。按照《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》规定，人民法院的裁决、裁定、决定是否错误，应当由人民法院审判组织确认。各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。实践中这种法院内部的追责力度和效率不尽如人意，为了维护法院的形象和权威，难免出现“官官相护”的现象，使得错案责任追究制度流于形式。

最后，追责后惩罚不严。目前即使确定认为错案，对于法官的惩罚力度也是不严的。最高院规定对责任人的追究，应当根据违法行为的具体情况确定，并根据情节严重程度列举三类处理方式即（一）情节轻微的，责令有关责任人作出检查或者通报批评；（二）情工较重，应当给予纪律处分的，依照《人民法院审判纪律处分办法（试行）》给予相应的纪律处分；（三）有犯罪嫌疑的，移送有关司法部门依法处理。但实践中更多地选择法院内部纪律处分，对错案的威慑力不足。

2.西方的法官弹劾和惩戒制度

在西方的法律体系中，尤其是英美法系体系中，错案的概念基本上是不存在的，这当然与西方法官整体素质较高，监督、责任机制更为完善且获得国民的普遍信赖有关。其理论源泉，正如美国法学家劳伦斯·弗里得曼所言：我们很难说判决是对还是错，只要判决是依法作出就是对的，即使我们对结果感到很遗憾，也不能说它是错误的。故对于判决来说，只要它在法律允许的区域内做出，就是公正的。故西方的法官责任制更多的是以法官不当行为为基础性标准的法官弹劾制度或一般惩戒制度。

弹劾制度起源于古希腊，是针对“阴谋变更国体、卖国、违法提案”等政治犯罪，由民会对被告所做的司法审判程序，此程序不须遵守当时的任何诉讼程序，而被告一旦被认定有罪，则可对被告科处罚金、放逐或死刑等刑罚（注：（台湾）雷万来著《论司法官与司法官弹劾制度》，五南图书出版公司1994年版第80页。）。现代的法官弹劾制度仅限于法官的犯罪行为，不包括其失职行为。也就是说，法官因过失等而发生裁判错误，不应遭受弹劾。并且法官弹劾程序极为严格，美国的弹劾必须要参议院多数同意，自从联邦法院建立200多年来，受到弹劾的联邦法官仅11人。

由于弹劾制度程序复杂，费用昂贵，一般惩戒制度在各国发展起来。主要针对法官无能力、或行为不检的申诉。故就法官弹劾事由的性质而言，是因法官的行为违背宪法原则、宪法秩序或违背了其他法规、善良风俗，从而违背了国民对法官的托付，导致国民对该法官丧失信赖。而惩戒的事由，则纯粹是因为法官违背了服务关系上的一般义务。通过惩戒，法院得以维持，推展其内部的纪律，目的在于获得国民的依赖。

三、完善主审法官责任制的构想

为进一步完善主审法官责任制，将法官权与责相统一，针对以上在司法独立和错案追究制中出现的问题，提出以下几点建议。

一是整合完善相关立法。将散见于《法官法》、《人民法院组织法》、《人民法院违法审判责任追究办法》、《人民法院工作人员处分条例》的关于独立审判和法官违法责任追究的法律、法规进行整合。将确保人民法院依职权独立行使审判权的各项改革措施，如推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，建立符合职业特点的司法人员管理制度和职业保障制度等措施写入《人民法院组织法》等专门法律，将改革纳入法制轨道。制定专门的《法官惩戒法》、《法官弹劾法》，为依法实行主审法官责任制提供法律依据。

二是推动法院人财物统一管理。其中人事权方面，依据《宪法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会任免本级法院院长，人民法院组织法亦就此作具体规定，各级人民代表大会常务委员会根据法院院长的提名任免法院的其他主要组成人员。故在不修改《宪法》并遵守宪法的前提下，推动省以下地方法院人事权省级统筹，需要修改法院组织法，由省高院对县级、地市级法院院长提名，再根据宪法由同级地方人民代表大会任免院长；县级、地市级法院其他重要组成人员，因宪法没有规定，可以修改法院组织法，直接由县级、地市级法院院长提请省级人民代表大会任免。财权和物权则可由省级财政统筹解决，但具体措施仍需要进一步探索和实践。

三是内部去行政化。从“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求出发，废除层层审批和向上级法院请示的制度。院庭长签发、审核文书的权利均应下放给主审法官，减少审判委员会决定的案件。案件分配、主持庭审、组织合议等更应由主审法官统一安排。将案件合议制落实到实处，明确要求，每一位合议庭成员必须全面阅卷，全程参与庭审，全面了解、判断案情，必须对案件的证据采信、事实认定、法律适用发表系统、具体的意见，并记入合议笔录，由主审法官对案件负总责，其他合议庭成员对自己的合议意见负责。某些重大疑难案件确需要由审判委员会讨论决定的，必须在卷宗上详细记载每个审判委员会的发言和决定意见。

四是明确追责范围和程序。明确追责的范围应当仅限于法官重大失职行为如对因为法官过失、疏忽大意并造成严重后果的和不当行为如故意枉法裁判。在收到当事人提出追究有关法官的责任申诉以后，由专门机构进行初步审查，认为申诉合理时，应当受理案件。检察院或法院监查部门发现本法院出现错案，需要追究有关法官的责任，亦可提出申请，请求受理案件。在调查过程中，应当举行听证会，充分听取当事人的申诉人、责任人的辩解和陈述，以免发生惩戒错误。在作出决定以后，如果当事人对处理决定不服的，还可以申请复议，并有权向上级机关申诉。

五是建立专门惩戒机构与监督机制。设立专门法官责任追究机构，该机构可以设在上一级法院也可设在各级人大常委会，将对法官不当行为的调查权赋予该专门机构，同时将弹劾、惩戒法官的职能都交由该机构独立依法行使。建议该机构广泛吸收社会各阶层人士，如资深法官、优秀律师、法学专家、检察人员、普通市民等。

四、结语

我国司法体制改革已经进入到深层次阶段的背景下，“让审理者裁判、由裁判者负责”的主审法官责任制改革正在各地法院积极尝试推进之中。一方面要克服和解决司法地方化、行政化等不利因素，让裁判者无后顾之忧，独立行使职权；另一方面要通过明确和落实有操作性、严格监督和惩处的法官责任追究的办法让裁判者牢守底线，依法行使职权，最终实现司法的公平正义，树立社会对司法的信心。