首都经济贸易大学 陶梓锋

1 中国金融监管体制

1.1 中国金融监管体制的由来

金融监管也被称为金融监管治理。这种说法在世界学术领域和监管中是一个新颖的领域。金融机构的财务情况、治理等级、金融市场基础设施建设的有效性是决定金融体制稳固的主要因素。采用良好的治理方法是监管机构和金融机构的共同职责，监管对象引入正确且良好治理的前提条件是监管机构始终采取正确良好的治理结构。假若监管治理不完善，监管当局的信誉和监管权威性将受到质疑，监管机构改进公司治理难以有效地推动，从而会导致道德上的风险。我国最初的金融监管工作是由中央银行来执行的。随着中国和国际接轨日益紧密，一个稳固的金融监管要求央行在制定货币政策的职能加强，因此央行的监管职能被独立出来，形成了银监会、证监会和保监会。对所有金融机构包括银行和非银行监督管理。

1.2 中国金融监管体制存在的意义

从公共的监管理论来看，金融行业是信息不对称性和外部效应都十分显著的公共行业，所以需要政府协助管制。外部监管是指以监管当局为代表的监管模式，这种制度正是一种免于公共利益受侵害的强制性制度安排。虽然这种外部监管模式看似强大，但是这种监管的核心监管作用也是有所限制的，诸如监管弹性不足、监管法规的滞后性等。在此基础上，行业的自行制律、社会的中介职能、内部的自我调控、市场的相互制约也具有一定的监管效用，他们共同成为防范金融机构经营风险的重要防线。从长远角度来看，若要使金融企业合法、稳健地运行，不仅仅在于监管当局的监管作用，更在于通过监管当局的协同，促使社会的中介、行业的公会、金融的内部机构稽核与监管当局的监督管理形成一种默契，变成一种和谐稳定的合作关系。

2 “一行三会”分业监管模式的弊端

2.1 银监会体制的弊端

我国银监会的发展特点是起步缓慢、发展迅速，能充分借鉴外国的发展经验。诚然如此，银监会在发展过程中仍然存在众多问题，以下主要从银监会运行机制、体系两方面来探讨它存在的问题。

2.1.1 银监会在运行机制方面不完善

自从银监会创立之初，其肩负的使命便极其重大，完善金融机构的正常运作，确保金融市场健康发展都是银监会在运行过程中要确保的重要事项。然而由于各种政治、经济、地域等多种因素的影响，银监会的监督职能并不能有效地发挥其在监督领域的作用。在实际的运行过程中也受到很大干扰，出现各种各样的问题，例如无法控制风险、不能串联起监管机构、监管力度不大等。导致银监会无法有效发挥其监管职能。大多是接受命令形式的监管, 在监管中仅仅充当“传达室”的作用。又因为银监会的监管职能与央行的监管职能有所重复，从而使监管体系的运行机制更加混乱。

2.1.2 银监会法律体系不完善

《大清银行则例》是我国第一部银行法，其发布年限是清朝光绪年间。 20世纪80年代，国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》后银监会的立法才真正确立，相比银行法而言起步慢了很多。银监会在发展的过程中存在诸多问题，例如中国银行金融监督体制不完善，缺乏独立性等。

2.2 证监会的体制与利弊

证监会从1992年成立以来，对中国的证券市场进行着监督管理的作用，它采取的模式是集权管理模式。然而，在中国资本市场的广度和深度不断延伸的情况下，证监会在监管的过程中也暴露出了一系列问题。接下来笔者将简略地从目标扭曲、法律制度缺陷两个角度对此问题进行分析。

2.2.1 目标扭曲

目标扭曲是指两个方面：证券市场的目标扭曲和证券监管的目标扭曲。这两个目标扭曲存在着必然的因果联系，证券市场的目标扭曲造成了监管体制的失效；证监会迫于外界一系列压力，为了实现证券市场扭曲了的目标，进而扭曲了监管目标。

(1)证券市场的目标扭曲。正确的证券市场的目标应当是通过资本流动促进全社会范围内的资源优化配置，通过直接融资降低交易费用。许多国家的证券市场在成立之初，也肩负着其他使命，中国的证券市场从一开始也背负了过多的历史重任。

(2)证券监管的目标扭曲。要想在监管过程中提高监管效率，一定要先明确证券监管的目标。就好像要想取得成功就一定要先有一个正确的奋斗方向。监管本身不是目的，而是达到目的的手段。监管原则应将遵循三个监管目标作为基础：保护投资者利益；保证市场的公平、高效、透明；降低系统风险。由于中国证券市场的目标扭曲，受迫于政治压力，证监会不得不扭曲监管目标。证券市场无法受到有效地监管，出现了诸多问题。

2.2.2 制度缺陷

证监会的制度缺陷与银监会的法律体系缺陷大抵相同，都主要体现在“独立”方面，这也为后文提出证监会、银监会、保监会一体化管理提出了理论依据。证监会的独立大致分为以下几个部分。

(1)监管的权力来源。证监会权力的来源主要体现在两个方面，一方面来源于法律，另一方面来源于国务院。国务院直属的正部级事业单位，证监会无法再运作过程中独立地决定利益分配，不能独立地分派各种权利和义务。银监会监管权利的缺失正是银监会制度缺陷的根本原因。

(2)监管的权力安排。证监会的权力安排制度也存在着明显的缺陷,由于证监会属于国务院下属的机构，证监会的存在更多像是一个玩偶，有实无权。

人事安排制度上的监管权利缺陷。众所周知，国务院总理直接任命证监会主席，不需要任何法律明文规定，不存在任命程序、任命资格，甚至不存在人事罢免的条例，这就使证监会丧失了形式独立。

证监会的内部权力安排也存在相当严重的制度缺陷。证监会内部权力的结构缺乏制衡，例如发行审核委员会的权力过大，严重影响了证监会的正常运作。

2.3 结合分析“一行三会”模式的弊端

2.3.1 分工存在严重问题

我国“一行三会”的金融监管模式实行专业化的分工监管，为了能够在各自监管领域实现高水平监管，这种想法是针对于我国实行金融业分业经营的市场模式，但是目前我国金融业实际上己经进入混业经营，其金融产品、金融服务远比分业经营模式下的金融产品、金融服务复杂。金融服务越复杂，金融产品种类越多，就会通过机构合并、业务重组等方式进行，带来的结果必然是各金融机构之间关系的交互错杂。由此看来，专业化的分工监管己经不能驾驭当今这种复杂的混合经营模式，导致其监管模式显得十分被动。

2.3.2 无法对金融创新进行有效反馈

金融创新始于上世纪60年代，在70年代开始蓬勃发展，80年代中期达到顶峰，90年代以后依然稳步发展。金融创新引发了金融业的一场革命。使得金融业无比繁荣，然而金融的创新恰恰与监管的放松是接踵而至的。我们不可否认，从经济发展角度来讲，中国需要金融创新，但是中国现行的金融监管体系不够完善，很难从根本上对金融创新进行有效监管，在金融创新的同时可能会引发很大的问题，例如美国的次贷危机等。

3 英美金融监管模式及对我国的启示

3.1 美国金融监管机制对我国的启示

我们可以看出，美国监管体制过于复杂，部门繁多、过于庞大，重复监管与空白监管不仅给金融机构造成了过多的负担，还导致监管效率下降，拖延金融的发展与创新。我国在改革发展的同时要注意这些。

不过，从美国金融监管体制特点来看。各部门开始试图在现行体制下，通过对信息收集的统一、共享，提高监管机构之间的信息沟通。中国现有的“一行三会”式的监管显现出与上述美国监管体制极为相似的现象，相互间竞争越来越突出。极度缺乏协调能力。因此，在改革时要根据中国的实际情况，逐步将分业监管模式转变为功能型监管模式．从体制上解决现行监管结构和监管理念上的矛盾。在机构设置下，则可参照美国联邦金融机构监管委员会或本地金融服务厅的模式。

3.2 英国现行的金融监管模式及对我国的启示

英国现行的金融监管模式。

3.2.1 金融监管机构的设置

英国金融监管建立了包括财政部、央行以及金融监管局在内的监管体系，并且成立了专门的金融监管制约机构“金融服务和市场特别法庭”(FSMT)，主要审理通过FSA与被监管机构共同协商之后还是无法解决的问题。

3.2.2 FSA与财政部、央行的关系

虽然FSA有很大的独立性，但是它与英格兰银行(央行)及财政部也有很多密切的关系。

财政部可以代表政府向FSA提出具体要求，要求FSA执行一些国际义务。

财政部有权派人调查FSA的运行效率。FSA虽然是唯一的监管机构，但企业也可以对FSA的裁决提出抗议。出现这种情况时，就要由财政部委派调查官员来重新进行调查，并且宣布调停。财政部委派的调查小组由财政部官员及社会知名人士组成，他们的判决为终审。

3.3 英国金融监管模式对我国的启示

3.3.1 增强央行的整体职能

我国央行也有维护整体金融稳定的职责。在立法上，我们可借鉴英国改革的思路。确立央行在维护金融稳定方面的主导地位：在央行内部结构上可以成立特殊部门专门来负责央行金融稳定职能的发挥。在信息收集与分享方面，我们不光要建立人民银行总行与各监管当局总部之间有关金融信息收集分享的制度，更应在人民银行分支行以及各地的监管当局之间建立信息收集与分享的制度安排。另外，政府是人民的政府，为使人民银行金融稳定的职能得到充分发挥，应该赋予人民对于金融机构的监督和检查权。

3.3.2 建立起有效的存保制度

有效的存款保险制度可以降低银行破产对整体金融稳定以及对社会的不良影响，这是极好地规避金融创新所带来风险的制度。英国虽建立了显性存款保险制度但采取的是事后融资的方式，这种情况不符合我国国情，而且该制度也不能从政府等部门筹措到足够的紧急性资金，存款补偿的限额也不高，这些问题制约了存款保险的作用发挥。

[1] 荷曼·瑞斯勃格.美国次贷风波引发对金融稳定的再思考——德国央行的视角[J].中国金融,2007(23).

[2] 戴群中.德国全能银行制度及其对我国的启示[J].税务与经济,2007(2).

[3] 修雪丹.金融监管在金融创新中变革[J].经济研究导刊,2010(3).