战海霞

(山东大学 山东 济南 250100)

地方自治是中国近代宪政的重要内容之一，它是近代中国学者从西方引进的一个政治概念。内涵为:“国家于一定区域范围内，予其人民所组织之团体，以自行处理区域内行政之权，使代为国家所当施于其区域内行政之权于自己区域内，而担负其责任是也。”［1］黄遵宪的地方自治也是他推崇的君主立宪政体的重要方面。他的地方自治理论的基本内容是:“分官权于民，改革封建官制，去郡县专政之弊［2］”。

一、黄遵宪地方自治理论的提出

黄遵宪在日本恰逢资产阶级民权运动的高潮，得以阅读福泽谕吉等人的著作，形成了地方自治理论的雏形。考其源头，黄遵宪关于地方自治的理论是其《日本国志》中允许民间“合众之才力、众人之名望、众人之技艺、众人之声气”政治体制设想的深化和发展。

地方自治理论的初次提出是在他给梁启超的一封信中。他说“自吾随使东西，略窥各国政学之要，以为国之文野，必以民之智愚为程度。苟欲张国力，伸民权，非民族之强，则皮之不存，毛将焉附，国何以自立?苟欲保民生，厚民气，非地方自治，则秦人视越人之肥瘠，漠不相关，民何由而强?”［3］黄遵宪强调了地方自治的重要性，提倡要给民众权利，设立地方议会，筹建地方自治政权。

二、黄遵宪地方自治理论的内容

黄遵宪以中国的郡县制为形式，融入西方资产民权自治的思想，形成符合中国国情的地方自治理论。“时宝箴为巡抚，行新政，遵宪首倡民治于众曰:‘亦自治其身，自治其乡而已。由一乡推之一县、一府、一省，以迄全国，可以成共和之郅治，臻大同之盛辄。’”［4］他在中国近代史上发出了地方自治的呼喊，成为倡导地方自治思想的学者。

所谓地方自治，按照黄遵宪的理解，主要有两个方面的内涵:

1．“自治其身”，即“开民智”，通过宣扬灌输西方资产阶级政治学说，对国民性进行彻底改造，提高国民的的参政意识和参政能力，以准备立宪政所必不可少的国民素质条件。［5］这是我们实施自治理论的基础，只有借助于民众自我意识的提高，理解、明了自治的内涵，将这种意识内化为民众本身的一种权利。

黄遵宪在湖南组织“不缠足”会，禁止妇女缠足，冲击封建专制堡垒。他不仅仅解开了妇女缠了千年的裹脚布，而且砸碎了封建礼教的束缚，鼓励女性的解放运动，鼓励妇女自立、自为，而不是只是成为男性的附属品。这在很大程度上为“自治其身”发出了振聋发聩的呼声。

2．“自治其乡”，就是分官权，即按照行政、议政分开的原则改革地方行政制度，提高地方的自治能力，奠定立宪政体的制度基础，强调在中央集权的专制主义国家中，加强地方的自治能力、自卫能力，提高地方自我管理的水平。

黄遵宪最早在《日本国志》中提出了“官民分权”的思想。他认为“与西方民权思想主要针对封建专制的君权及教权不同，黄遵宪将反对封建地主阶级的‘官权’，作为民权的主旨，把官权与民权尖锐的对立起来，突出重点，抓住要害，给民权思想注入了新的内容。”［6］黄遵宪的地方自治思想是为立宪政体服务的，他的具体实践也会服务于这个目的。

三、黄遵宪地方自治思想的实践

(一)创设保卫局。

保卫局在黄遵宪地方自治思想的实践中占有重要地位。它是地方自治理论实施的中心机构，为其他措施开展提供强有力的后盾支持。湖南保卫局成立于1898年7月27日，它是维新派试图以西方资产阶级民主制度改造封建官僚制度，以实践其“地方自治”理论的尝试。［7］

《湖南保卫局章程》阐述了其宗旨:“去民害、卫民生、检非违、索罪犯”。他从民众的角度出发，用强制力来制约违法犯罪行为，从而促进地方的安定。保卫局的章程中体现着三权分立的思想。“第三条，本局议事绅商十余人，一切章程，由议员议定，禀请抚宪核准，交局中照行。其抚宪批驳不行者，应由议员再议，或抚宪拟办之事，亦饬交议员议定禀行。”［8］从重大事务的决策方面，应用了西方的“少数服从多数”的民主原则，并且可以多次商议，群策群力，保证了决策的正确性。“第四十四条，本局总办，以司道大员兼充，以二年为期，期满应由议事绅士公举，禀请抚宪扎委。议事绅士亦以二年为期，期满再由本城各绅户公举。”［9］第四十四条，可以看出当时职员的任用难能可贵的采用了选举的方式，彰显着民主的光辉。保卫局鉴于上的表现成为了名副其实的地方政权机构。

保卫局的组织机构设置采用了分区管理的新方法。保卫局配置的官员分区巡逻，各部门和地区有了明确的分工，科学管理，提高了办事效率。

保卫局发挥着维护地方治安的职能。如捕获了匪头张德云、周子彬以及赌犯刘桂生、冯汉章等人。在《湘报》第147 号上记载了保卫局报院各案共15 起，其中窃案7 起，抢夺财务案1 起、拐人案3 起、赌案1 起、巡查违法及被打案1起，失火案1 起、假票案1 起。这相比于保甲制度实行后期相比有了很大的进步。此外，保卫局“为从根本上整顿城市秩序，稳定流动人口，固定居民，保卫局十分注重清查户口，把清查户口视为治安的“第一要义”。［10］掌握人口的流动，全面了解户籍情况，区别对待，从而维护提前避免和预防了一些犯罪的发生，从源头稳定了社会秩序。此外，保卫局在战时具有预防侵略的功能。保卫局设立之初就具有挽救国家危亡的目的。

(二)建立课吏馆。

课吏馆是黄遵宪地方自治理论实施的中枢机构，为地方自治实践提供基层官吏的保障。课吏馆不同于学校机构，他注重培养官吏处理事务的能力与才干。课程设置比较务实，共分六大类:一、“学校”，关于造士育才的普通教育;二、“农工”，关于务财、训农、劝工、兴业的实业教育;三、“工程”，关于治道路、通沟洫、修城池的工程培训;四、“刑名”，关于考律例、清讼狱、处罪犯的法律培训;五、“缉捕”，关于盗贼、会匪、棍恶的查缉培训;六、“交涉”，关于通商、游历、传教的保护培训。［11］这些课程的设置全面、务实，官吏通过系统的学习，可具备处理实际事务的能力，实现从理论到实践的跨越。此外，课吏馆也为旧式官僚接触西方新的知识、新的民主观念，提供了契机。

(三)设立迁善所。

迁善所负责整顿刑狱之事，收留失业人员及羁管犯人。黄遵宪亲自拟定了《迁善章程》34 条，明确规定迁善所主要职能是用于收留犯人进行劳动改造，同时也收容失业人员，每所限收容40 人;迁善所由由官绅合办，“理事官绅相助为理，刑法为官专管，银钱为绅专管”，“所有未尽事宜及应增应改章程，再随时由保卫局总办邀议事绅商议定照行。本所各委员会亦只有行事之责，并无定例之权。”［12］其中以教化为主，教之以技能，如裁缝、织布、刻字等，赋予他们拥有谋生的能力，为改过自新提供机会。此外，黄遵宪制定了整治监狱办法十五条，“这些条例，对于改善罪犯的狱中生活待遇，禁止狱吏狱卒勒索凌虐犯人，以及促使犯人悔过自新，都有其一定的意义。”［13］他注重用道德、教育等来感化罪犯，改善他们的生活待遇，体现了黄遵宪爱民、关心民众的情怀，其中蕴含着人文主义的色彩。

四、评价黄遵宪的地方自治思想

(一)黄遵宪的地方自治理论以政府主导为指导原则。

此原则符合国情。就如高旺在《晚期中国的政治转型》中所说:“地方自治受国家行政的控制，在政治现代化的初期是必要的。”清朝是中央集权高度发达的时代，君主专制已达顶峰。长期的思想文化控制和闭关锁国政策使中国远远落后于世界其他国家，国民素养不高。国民自治素养达不到自治要求，很难依靠民众自己来管理地方事务的。以政府为主导来指导，有利于政策的贯彻执行，赢得政府的支持，减小自治实施的阻力。

(二)黄遵宪的地方自治理论的实施开创了一些新的体制。

1．保卫局的创立开创了一种新的地方管理体制:运动三权分立的组织原则;采取分区管理的方式;地方自筹经费，自我管理。这些在近代史上都是第一次将西方的资产阶级民权思想和中国的地方实际相结合，产生出中国地方自治机构。

2．开创了监狱管理的新体制。黄遵宪的宽待罪犯的政策，使一部分人免于牢狱之灾，从源头上就减少了犯罪的数量。对于监狱的管理则善待罪犯，体系完善，整顿狱中官吏，并且教育犯罪人员改过自新，聘请专门的人才来传授谋生技能，使之拥有一技之长。从而有助于断绝他们再次走上犯罪这条道路。

3．开启了近代中国警政制度的现代化进程。黄遵宪在《日本国志·职官志一》中写道了日本警察制度“凡警察职务在保护人民，一去害，二卫生，三检非违，四索罪犯。考西法有行政警察，其职在保民卫国、防患未然。”通过比较可以发现，它与黄遵宪在湖南设立的保卫局的宗旨是相一致的。也就是说当时湖南保卫局也具有着近代警察的职能。而且黄遵宪在湖南还设置巡查分区进行管理，维护地方治安，这更显示了其中的警政色彩。可以说，保卫局的设立是中国近代警察制度的滥觞。

(三)黄遵宪的地方自治理论对后世产生了深远的影响。

维新变法、民国时期的联省自治、新民主主义革命时期的毛泽东思想都受到了黄遵宪地方自治理论的影响。“康有为随着变法运动的深入，面临的问题愈益复杂的情况下，暂时避开议院的问题，力主开制度局作为变法的总纲，切实地从人事掌握政权，除旧布新的改革活动，这与黄遵宪在湖南变法中提出缓开地方议院，创办保卫局以作为推行新政的权力机构和基层组织的思想是完全一致的。”［14］“值得注意的是，周锡瑞认为，毛泽东的建立革命根据地的思想是受了湖南新政中‘地方自治’观念的影响。”［15］。

此外，黄遵宪的地方自治理论发挥重大积极作用的同时也具有“大权政治”和“精英统治”的局限性。

黄遵宪在湖南的地方自治中府县会议中虽然议员选举产生且采用多数通过的方式带有民主色彩，但是他也指出“大权悉操之政府，重内轻外，于势较便也”。［16］他的这种把地方自治作为官方政权的辅助机构，即重视官权，限制地方自治权利。

普通民众未能掌握到真正的实权。精英政策在一定程度上限制了民主性，地方自治机构的特征是:“统治者为了自己的利益实行的统治［17］”。黄遵宪始终是无法摆脱其地主阶级的属性，本质上还是维护清政府统治，其进行的是一次改良的尝试而已。

我们应辩证的看待黄遵宪的地方自治理论，既要看到其制度创新方面的成就，又要看到“大权政治”和“精英统治”的局限性，虽未曾实现真正意义上的民主治理，但是也是资产阶级改良的伟大尝试，是传统社会向现代化国家转型路上的一次试验。

［1］《地方自治谭》，《广益从报》，第六年第二十四期，1908年10月14日．

［2］郑海麟:《黄遵宪与近代中国》，生活·读书·新知三联书店，1988年．

［3］《黄遵宪致梁启超书》第33 号，载《中国哲学》第八期，三联书店1982年版．

［4］《清史稿·黄遵宪传》，中华书局．

［5］李华兴，吴嘉勋编:《梁启超选集》，上海人民出版社，1984年版．

［6］盛邦和:《黄遵宪史学研究》，江苏古籍出版社，1987年版．

［7］徐顺富:《湖南士绅与清末地方自治》，文史博览(理论)2011年1月．

［8］《湖南保卫局章程》，《湘报》第7 号．

［9］《湖南保卫局章程》，《湘报》第7 号．

［10］蔡开松:《湖南保卫局述论》，《近代史研究》，1990年第1 期．

［11］黄遵宪:《湖南改定课吏馆章程》，载陈铮编:《黄遵宪全集》(上)中华书局，2005年．

［12］黄遵宪:《湖南迁善所章程》，载陈铮编:《黄遵宪全集》(上)，中华书局，2005年．

［14］郑海麟:《黄遵宪传》，中华书局，2006年．

［15］张玉平:《黄遵宪的地方自治思想评述》，《广东教育学院学报》，2005年第6 期．

［16］朱俊:《黄遵宪地方自治思想初探》，《安徽师范大学学报》，2004年第3 期．

［17］廖香钱:《清末地方自治的制度价值分析》，《乐山师范学院学报》，2008年第2 期。